基于委托代理理論扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管問題研究

王馨怡 盧曉丹

[摘 要]文章基于委托代理理論研究了政府在扶貧公路建設(shè)中的監(jiān)管作用。通過對(duì)扶貧公路建設(shè)中所涉及的委托代理關(guān)系的分析，討論政府監(jiān)管在項(xiàng)目建設(shè)中的作用以及問題。并且通過實(shí)地考察，將S縣的扶貧公路建設(shè)的實(shí)際情況與理論研究相結(jié)合，對(duì)于政府監(jiān)管所存在的問題給予相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管;S縣;委托代理;公路代建制;扶貧公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.140

1 引言

長(zhǎng)期以來，國(guó)家致力于精準(zhǔn)扶貧，而加快實(shí)施交通扶貧，正是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、脫貧的先手棋，也是突破貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸制約的重要舉措。隨著社會(huì)資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地位日益凸顯，公路代建制度的出現(xiàn)給予我國(guó)公路建設(shè)管理模式提供了一種新的管理方式。但由于信息不對(duì)稱造成的委托代理問題使得我國(guó)近年扶貧公路建設(shè)問題頻發(fā)，在此模式下政府監(jiān)管的存在有利于降低和預(yù)防委托代理成本，保障扶貧公路建設(shè)質(zhì)量。

目前，此模式下的政府監(jiān)管仍存在著許多問題，如政府職能轉(zhuǎn)變不到位、監(jiān)察水平較低、缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制、腐敗成本較高等問題。但是通過研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前分析扶貧公路建設(shè)中存在的政府監(jiān)管問題較少，因此文章以安徽省S縣扶貧公路建設(shè)為例，通過實(shí)地考察，對(duì)扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管存在的問題進(jìn)行分析，提高政府監(jiān)管質(zhì)量，降低扶貧公路建設(shè)中存在的委托代理成本。

2 委托代理理論概述

委托代理理論主要探討委托人與代理人如何在信息不對(duì)稱和利益沖突的情況下處理雙方的委托代理關(guān)系和問題。該理論有三個(gè)基本假設(shè)：第一，代理人由于擁有信息優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致委托人不易直接觀察到其經(jīng)濟(jì)行為;第二，委托人不直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此與代理人之間存在信息不對(duì)稱;第三，代理人身為理性經(jīng)濟(jì)人追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。代理關(guān)系的發(fā)生是委托人通過代理人為實(shí)現(xiàn)其利益而進(jìn)行某些行動(dòng)時(shí)，通常將任務(wù)和工作委托給代理人，并賦予代理人一部分權(quán)力以便順利執(zhí)行委托的任務(wù)和工作，代理人與委托人之間的關(guān)系隨即產(chǎn)生。

委托代理理論是文章研究主題的基礎(chǔ)理論。由于存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，施工單位作為代理方獲取一部分權(quán)力并直接參與公路修建，能夠掌握政府及相關(guān)監(jiān)管人無法掌握的交易信息。而代理方為追求自身利益最大化可能會(huì)通過選擇質(zhì)量較差而價(jià)格較便宜的建設(shè)材料等行為，影響扶貧公路的建設(shè)質(zhì)量。而政府監(jiān)管人員則由于缺乏足夠的信息而處于信息劣勢(shì)地位，無法對(duì)代建單位的行為作出準(zhǔn)確判斷，從而造成對(duì)代建單位和扶貧公路建設(shè)質(zhì)量有效監(jiān)管的缺乏。因此改進(jìn)政府監(jiān)管方法，提高監(jiān)管水平，對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的激勵(lì)和約束必不可少。

3 S縣公路建設(shè)情況分析

3.1 S縣基本情況

S縣，是安徽省19個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣之一，貧困村落、貧困人口數(shù)量多。截至2017年年底，全縣仍有貧困村47個(gè)，貧困人口7.42萬，貧困人口絕對(duì)數(shù)、貧困人口發(fā)生率都位列全省“第一方陣”，占全市貧困人口總數(shù)的72.3%。

3.2 S縣公路建設(shè)現(xiàn)狀

2016—2018年，全縣投入資金近7億元，改造縣、鄉(xiāng)、村道路1231.93千米。據(jù)走訪調(diào)查了解到，目前S縣1231.93千米農(nóng)村道路暢通工程已經(jīng)基本完成，其中有關(guān)貧困村的項(xiàng)目364個(gè)，共完成475千米的建設(shè)里程，總投資2.35億元。與此同時(shí)，為更好地完成農(nóng)村公路建設(shè)，響應(yīng)“四好農(nóng)村路”和建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的號(hào)召，2018—2020年，S縣計(jì)劃完成1345千米的農(nóng)村公路擴(kuò)面延伸工程，努力消除“末梢路”“斷頭路”，為扶貧公路的質(zhì)量建設(shè)和維護(hù)提供了較好的政策保障。

4 扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管問題分析

4.1 扶貧公路建設(shè)中的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

目前S縣的扶貧公路建設(shè)工作是采取“政府主導(dǎo)分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，由縣政府將每年扶貧公路建設(shè)目標(biāo)分解到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府作為委托方進(jìn)行招標(biāo)、施工。而由于扶貧公路等級(jí)較低，多數(shù)由縣交通部門的下屬機(jī)構(gòu)縣鄉(xiāng)公路管理局進(jìn)行管理。建設(shè)中采取的質(zhì)量監(jiān)督方式包括市場(chǎng)化監(jiān)管和政府監(jiān)管，但是由于自身資金有限，大多為政府自身監(jiān)管。質(zhì)量監(jiān)管是由交通部門抽取一定數(shù)量的成員組成固定的監(jiān)察小組，每日進(jìn)行道路監(jiān)察，檢測(cè)人員基本固定。

4.2 扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管問題分析

4.2.1 政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題在扶貧公路的建設(shè)過程中是比較突出的。在公路代建制模式下，政府需從建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者的角色。根據(jù)交通部2006年出臺(tái)的《公路監(jiān)督建設(shè)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）可知，政府對(duì)公路監(jiān)管的職責(zé)涉及面廣且復(fù)雜，國(guó)家對(duì)政府監(jiān)管工作的水平要求較高，同時(shí)在此模式下政府的角色定位是監(jiān)督者而非管理者。并且相關(guān)文獻(xiàn)表明政府監(jiān)管仍存在政監(jiān)不分，缺乏透明、公正、專業(yè)化等問題，這些都是政府職能轉(zhuǎn)變不到位的表現(xiàn)，從而導(dǎo)致委托代理成本增高，扶貧公路建設(shè)不合格問題的存在。

4.2.2 政府監(jiān)管人員素質(zhì)不高

政府的監(jiān)管力度和執(zhí)行效果主要是由政府組成的監(jiān)管隊(duì)伍人員素質(zhì)高低影響的。由上文提到的《辦法》可知，公路代建項(xiàng)目監(jiān)督管理工作復(fù)雜且對(duì)人員素質(zhì)要求較高。若是沒有一支了解建設(shè)項(xiàng)目流程、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備較豐富的監(jiān)管隊(duì)伍，則不利于扶貧公路建設(shè)質(zhì)量的維護(hù)以及對(duì)施工單位的監(jiān)督，易損害國(guó)家和人民的利益。目前S縣政府有關(guān)扶貧公路代建項(xiàng)目監(jiān)管隊(duì)伍人員較固定，易產(chǎn)生腐敗成本，從而影響扶貧公路建設(shè)的質(zhì)量和安全。因此提高監(jiān)管人員的專業(yè)性，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的道德素養(yǎng)和防腐意識(shí)刻不容緩。

4.2.3 監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失，無獨(dú)立監(jiān)管體系

目前在農(nóng)村交通設(shè)施建設(shè)過程中政府監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失的問題，地方政府普遍比較重視代建制模式下項(xiàng)目的招標(biāo)、準(zhǔn)備、采購(gòu)以及建設(shè)，對(duì)于其他環(huán)節(jié)較為忽視，例如交、竣工環(huán)節(jié)。由于扶貧道路等級(jí)較低，大多采取交、竣工合一的方法，竣工之后，政府便不會(huì)再進(jìn)行檢查，無法得知公路的使用效果。并且當(dāng)前政府仍未設(shè)置獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)公路代建項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，僅是從S縣交通部門抽選人員組成固定的監(jiān)察小組進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督。同時(shí)對(duì)于違反監(jiān)管要求和秩序的行為也并未設(shè)有專門嚴(yán)格的懲罰制度，無系統(tǒng)的懲罰措施。但扶貧公路的建設(shè)是關(guān)乎農(nóng)村人民基礎(chǔ)生活的重要環(huán)節(jié)，是以一套完善的、系統(tǒng)的執(zhí)行制度和懲罰措施必不可少。

4.3 建議

4.3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)廉政建設(shè)

在公路代建制項(xiàng)目中，政府應(yīng)從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督職能。加強(qiáng)廉政建設(shè)有助于從根本上提高政府監(jiān)管的效率和質(zhì)量，預(yù)防公路建設(shè)中的腐敗行為，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，維護(hù)人民利益。加強(qiáng)交通部門人員的思想學(xué)習(xí)工作，提高工作人員的理論專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)。政府應(yīng)大力宣傳黨的廉政方針、政策和要求，使廉政意識(shí)滲透到每個(gè)公務(wù)人員的心中。創(chuàng)新廉政宣傳方式，豐富廉政建設(shè)活動(dòng)形式，積極開展廉政建設(shè)活動(dòng)，保持廉政宣傳力度和頻率，完善違反廉政建設(shè)的懲罰方式。

4.3.2 提高監(jiān)管人員素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)人才

上文已提到公路代建項(xiàng)目的監(jiān)督工作涉及知識(shí)面較廣而且工作繁雜，對(duì)監(jiān)督人員自身素質(zhì)要求較高。所以，政府應(yīng)加大專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，提高監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)還可以在招聘時(shí)引進(jìn)一定比例的項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)中所需的專業(yè)人才。交通運(yùn)輸主管部門還需定期對(duì)部門人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅需涉及項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，還需對(duì)人員的思想境界進(jìn)行提升，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍思想文明建設(shè)。

4.3.3 完善監(jiān)管環(huán)節(jié)，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前對(duì)于公路代建制項(xiàng)目的監(jiān)管工作，政府并未設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體系，所進(jìn)行監(jiān)管的環(huán)節(jié)也不全面，相應(yīng)的懲罰措施也比較模糊。所以，隨著目前我國(guó)公路代建制項(xiàng)目數(shù)量越來越多，政府應(yīng)加快成立獨(dú)立的處理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅能夠更加專業(yè)和全面地進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)節(jié)的監(jiān)管，還能更好地明確責(zé)任所屬關(guān)系，避免監(jiān)管人員內(nèi)部責(zé)任相互推諉的局面發(fā)生。同時(shí)，對(duì)于相關(guān)人員在監(jiān)管工作中的不作為或違法行為，政府應(yīng)采取更加有效的方式，如將項(xiàng)目發(fā)展和落實(shí)情況與監(jiān)管人員的工資、職務(wù)評(píng)定等相掛鉤，制定更加清晰的處理辦法。

4.3.4 提高監(jiān)管透明度，公眾參與監(jiān)督

在扶貧公路的建設(shè)中應(yīng)該充分發(fā)揮公眾的作用，讓公眾做好監(jiān)督者的角色。由于公眾是獨(dú)立于項(xiàng)目建設(shè)，且扶貧公路建設(shè)效益的直接受益人便是公眾，所以使公眾參與監(jiān)督能夠使農(nóng)村扶貧公路的建設(shè)更加透明化，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公路建設(shè)質(zhì)量。同時(shí)，由于公眾監(jiān)督一般是自發(fā)性的，因此監(jiān)督成本較低，同時(shí)還利于委托代理成本的降低。政府應(yīng)該在扶貧公路項(xiàng)目建設(shè)中使公眾監(jiān)督存在合理性，并暢通公眾監(jiān)督管理渠道，提高自身對(duì)公眾的投訴及建議的處理能力。

5 結(jié)論

文章通過對(duì)農(nóng)村扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管的研究，可以看出扶貧公路的建設(shè)對(duì)農(nóng)村居民生活水平的提高具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)對(duì)S縣的整體社會(huì)發(fā)展也有很好的推動(dòng)作用。在這其中，政府扮演的監(jiān)管角色是公路建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督者，從事的工作切身關(guān)乎人民利益。政府監(jiān)管有利于降低公路代建制項(xiàng)目中的委托代理成本，但仍存在一些問題。政府應(yīng)更好地轉(zhuǎn)變政府職能，在市場(chǎng)日漸完善的情況下，更好地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，提高建設(shè)效率。

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[作者簡(jiǎn)介]王馨怡（1999—），女，漢族，研究方向：財(cái)務(wù)管理;盧曉丹（1999—），女，漢族，遼寧大連人，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。