行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探析

陳丹

摘要：從進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)改革開(kāi)始，要求全面加強(qiáng)預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，到現(xiàn)在打造績(jī)效政府，行政事業(yè)單位管理水平有了很大的提升。但面對(duì)愈加復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，行政事業(yè)單位在履行其社會(huì)管理職責(zé)的時(shí)候還是存在很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。因此，行政事業(yè)單位通過(guò)建立健全內(nèi)部控制管理制度來(lái)進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平是非常必要的。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;完善;執(zhí)行力

一、概述

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。為了提高行政事業(yè)單位執(zhí)行能力和管理水平，單位需要從預(yù)算編制、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部管理，做好對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控工作。從業(yè)務(wù)的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)說(shuō)，每個(gè)業(yè)務(wù)都存在它的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都可能產(chǎn)生業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或廉政風(fēng)險(xiǎn)。本文旨在分析我市現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)該問(wèn)題提出改進(jìn)建議。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。在實(shí)際工作中，很多小規(guī)模單位沒(méi)有建立健全內(nèi)部控制制度。還有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但沒(méi)有將內(nèi)部控制制度融入業(yè)務(wù)管理。部分單位內(nèi)部控制建設(shè)工作流于形式，沒(méi)有意識(shí)到面對(duì)愈加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，單位面臨的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)也愈加突出，單一形式的業(yè)務(wù)規(guī)范規(guī)則已不能有效防控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

1.單位管理層不重視內(nèi)部控制建立

很多單位的管理層沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建設(shè)內(nèi)部控制的重要性，沒(méi)有按規(guī)定確定內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén)，也沒(méi)有部署制定內(nèi)控制度或執(zhí)行體系。在工作中，預(yù)算編報(bào)、財(cái)務(wù)核算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等都有各自的規(guī)范規(guī)則和控制措施，但每項(xiàng)工作各按各的規(guī)則來(lái)，沒(méi)有形成完善的體系。

比如在資產(chǎn)管理方面，單位會(huì)關(guān)注資產(chǎn)采購(gòu)要按照政府采購(gòu)要求、財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)規(guī)則來(lái)做好采購(gòu)工作，但往往會(huì)忽略資產(chǎn)配置、資產(chǎn)報(bào)廢存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，像超標(biāo)配置、資產(chǎn)未及時(shí)入賬、資產(chǎn)報(bào)廢流程不規(guī)范等，非常容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。如果資產(chǎn)管理缺失內(nèi)部控制建設(shè)，就很容易產(chǎn)生資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)a(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2.內(nèi)部控制建設(shè)的評(píng)價(jià)工作流于形式

行政事業(yè)單位編制《年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》來(lái)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行情況，目前大多數(shù)單位對(duì)內(nèi)控制度的建設(shè)執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)僅限于此，而且這項(xiàng)工作基本都是由財(cái)務(wù)人員來(lái)完成。財(cái)務(wù)人員沒(méi)有從全過(guò)程、全方位系統(tǒng)地參與單位的內(nèi)控建設(shè)，因此只能從形式上評(píng)價(jià)內(nèi)控工作的實(shí)施情況，不能從實(shí)質(zhì)上分析工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不能檢查出單位在內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行方面存在的不足，以及單位業(yè)務(wù)管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這種形式化編報(bào)不能發(fā)揮內(nèi)控報(bào)告的真正作用，降低了內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的效率和效果。

3.單位內(nèi)部各科室成員參與度低

內(nèi)部控制的建設(shè)貫穿單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋所有科室和崗位，應(yīng)由全體干部職工參與。但實(shí)際中，部分單位缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，各科室崗位各自專(zhuān)注自己的業(yè)務(wù)，相互間缺乏溝通，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度編制不完善、執(zhí)行效率低下。

比如，預(yù)算編制其中一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就是在編制預(yù)算時(shí)，使用資金的各業(yè)務(wù)科室參與度偏低，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。執(zhí)行編制工作是以財(cái)務(wù)人員所在的辦公室為主，而辦公室人員對(duì)科室的具體業(yè)務(wù)不熟悉，如果相互間又溝通不順暢，容易導(dǎo)致預(yù)算編制不全面、不科學(xué)、不完整，這樣在預(yù)算執(zhí)行的時(shí)候就容易出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行率低、資金效益不高等問(wèn)題?？梢?jiàn)，缺少全員參與的內(nèi)部控制會(huì)形同虛設(shè)，難以有效管控單位業(yè)務(wù)。

4.內(nèi)部崗位制衡落實(shí)不到位

內(nèi)部控制貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督、改進(jìn)和反饋的全過(guò)程，涉及的內(nèi)容廣泛，需要完成的工作量也大，這就要求工作人員的專(zhuān)業(yè)能力要強(qiáng)。很多單位內(nèi)部控制工作崗位由財(cái)務(wù)人員兼任，而財(cái)務(wù)人員缺乏內(nèi)控知識(shí)方面的培訓(xùn)，不具備相應(yīng)的資格和能力，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。

比如，對(duì)預(yù)算執(zhí)行來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)人員按照財(cái)務(wù)規(guī)則來(lái)完成預(yù)算執(zhí)行工作，如果由同一個(gè)人員來(lái)落實(shí)該部分的內(nèi)控，容易以財(cái)務(wù)管理的角度來(lái)監(jiān)管，而不是從內(nèi)控的角度來(lái)審查預(yù)算執(zhí)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這樣就容易導(dǎo)致預(yù)算剛性約束不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃性較弱，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中容易產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)，比如擅自改變資金項(xiàng)目用途、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢等?？梢?jiàn)，一人多崗會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致，權(quán)責(zé)不能充分履行，這樣就會(huì)增加單位在履職時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)優(yōu)化措施

內(nèi)部控制制度缺失或者制度執(zhí)行不到位的單位，在內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行的各個(gè)方面都容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。為了提高公共服務(wù)的效率和效果，保證業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，建立健全內(nèi)部控制制度建設(shè)并推進(jìn)其有效執(zhí)行是非常有必要的。

1.轉(zhuǎn)變觀(guān)念，重視內(nèi)部控制建設(shè)

單位負(fù)責(zé)人要負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施。單位管理層應(yīng)該要重視內(nèi)部控制的建立實(shí)施，在單位內(nèi)部組建好組織管理架構(gòu)，在單位層面合理配置好決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理界定各科室的管理職責(zé)與崗位分工。結(jié)合單位工作實(shí)際建立健全內(nèi)控管理制度，并推動(dòng)該制度在全單位得到有效執(zhí)行。各科室負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本科室的內(nèi)控管理負(fù)責(zé)，牽頭擬定和組織實(shí)施各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。同時(shí)，各科室間應(yīng)建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同建立完善的內(nèi)部控制體系，并督促該體系在各科室得到有效執(zhí)行。

2.做好內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)工作

一方面，單位應(yīng)建立內(nèi)部控制檢查情況披露制度，內(nèi)控部門(mén)要組織開(kāi)展定期檢查和不定期檢查，特別是重要業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件或者內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，查找原因并針對(duì)這些問(wèn)題提出解決措施或建議。

另一方面，各業(yè)務(wù)科室在日常工作中要審視本部門(mén)在執(zhí)行工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要將發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及解決方案及時(shí)向單位內(nèi)控部門(mén)報(bào)告。內(nèi)控部門(mén)要通過(guò)評(píng)價(jià)工作發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)上存在的不足，采取整改措施進(jìn)一步提高內(nèi)控的水平和效果。同時(shí)，還要結(jié)合審計(jì)、巡察要求整改落實(shí)的情況，評(píng)價(jià)單位自身內(nèi)控建設(shè)存在的缺陷并及時(shí)加以改進(jìn)，以此促進(jìn)內(nèi)控工作執(zhí)行和監(jiān)督更加到位。

3.全員參與內(nèi)部控制建設(shè)

單位應(yīng)按照“風(fēng)險(xiǎn)在哪里，內(nèi)控工作就要加強(qiáng)到哪里”的要求，列好各部門(mén)職責(zé)清單，制定好各核心業(yè)務(wù)及關(guān)鍵崗位的操作規(guī)程，要求全員參與內(nèi)控建設(shè)工作。比如預(yù)算編制工作，要精細(xì)梳理風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，規(guī)范操作規(guī)程，做好流程圖，明確各個(gè)部門(mén)在此項(xiàng)工作中的任務(wù)及責(zé)任，建立良好的溝通機(jī)制，協(xié)助財(cái)務(wù)人員科學(xué)合理編制預(yù)算，促使預(yù)算編制合理、全面、完整。

在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，單位各部門(mén)的工作人員要積極參加各自崗位的內(nèi)控建設(shè)工作，做到既各自獨(dú)立，又互通協(xié)調(diào)。同時(shí)還要結(jié)合實(shí)際工作，及時(shí)將識(shí)別的新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)報(bào)告給內(nèi)控部門(mén)，并針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制措施中發(fā)現(xiàn)的漏洞提出反饋意見(jiàn)，共同完善內(nèi)部控制建設(shè)制度，提高內(nèi)控監(jiān)管的效率效果。

4.做好不相容崗位相分離

單位要根據(jù)本部門(mén)實(shí)際情況和工作需要，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)該崗位工作人員的管理工作。單位在人員條件滿(mǎn)足的情況下應(yīng)組建專(zhuān)門(mén)的人員來(lái)負(fù)責(zé)內(nèi)控的關(guān)鍵工作崗位，要做好該工作人員的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗等機(jī)制，提高內(nèi)控人員的職業(yè)素養(yǎng)，確保該工作人員具備專(zhuān)業(yè)勝任能力。

如果單位人員較少，不能安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，可以安排財(cái)務(wù)人員兼職此項(xiàng)工作;或者有些單位沒(méi)有足夠的人員進(jìn)行輪崗，這樣的單位可以采用中介審計(jì)方式對(duì)內(nèi)控建設(shè)及執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，再結(jié)合審計(jì)、巡察的結(jié)果，保證單位內(nèi)控建設(shè)具有執(zhí)行力，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

5.加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息化建設(shè)，助力內(nèi)控制度執(zhí)行

會(huì)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中居于核心地位，完善的會(huì)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)控有助于提高單位整體內(nèi)控的執(zhí)行力。隨著會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)一體化工作的推進(jìn)，單位應(yīng)同時(shí)完善好內(nèi)部控制制度和執(zhí)行體系，將控制過(guò)程和控制規(guī)則融入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部信息資源共享，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量及安全。一個(gè)良好的會(huì)計(jì)信息化系統(tǒng)要減少或避免人為操作因素，確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地傳遞到會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，保障能實(shí)現(xiàn)對(duì)違反控制規(guī)則情況的自動(dòng)防范和監(jiān)控，助力于提高內(nèi)部控制執(zhí)行力。

四、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制是一個(gè)監(jiān)督、糾正、完善的循環(huán)過(guò)程，行政事業(yè)單位要將該制度的制定執(zhí)行融入全業(yè)務(wù)、全過(guò)程，通過(guò)自查發(fā)現(xiàn)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)相關(guān)制度、措施和流程進(jìn)行改進(jìn)完善，幫助單位提高業(yè)務(wù)活動(dòng)能力，起到自我完善和自我糾正的目的。行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行，有助于規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，保證法律法規(guī)及規(guī)章制度的貫徹落實(shí)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止部權(quán)力濫用，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，有效防控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（責(zé)任編輯：王文龍）