美國地下水污染防治資金運營模式經(jīng)驗及對我國的啟示

劉金淼, 李媛媛, 姜歡歡, 黃新皓

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心, 北京 100029)

二十世紀七八十年代, 美國面臨著嚴重的地下水污染問題, 為防止地下水污染繼續(xù)惡化, 美國在地下水污染防治、 污染場地修復方面采取了一系列措施。針對地下水污染防治投資大、 修復困難等特點, 美國設(shè)立了超級基金來保障污染場地的修復, 同時將市場要素納入,形成政府和社會資本合作的投融資機制。至今, 美國在地下水污染防治方面已經(jīng)積累了30 多年經(jīng)驗。學習和借鑒美國經(jīng)驗, 可為我國建立適合的水環(huán)境保護資金管理制度、 市場融資模式提供參考, 加速我國地下水污染防治市場機制的構(gòu)建。

1 美國地下水污染防治概況

目前美國已頒布了多項涉及地下水污染防治的法律、 法規(guī)和標準, 形成了一套完善的法律體系和管理機制(見表1)。

地下水污染防治是一個系統(tǒng)工程, 常與土壤污染防治有關(guān), 有時甚至涉及地表水污染防治。目前, 美國已形成了聯(lián)邦、 州、 部落和地方等職責明確、 相互協(xié)作的地下水污染防治管理體系, 與地下水污染防治相關(guān)的聯(lián)邦部門主要有：美國環(huán)保局(EPA)、 國防部(DoD)、 能源部(DoE)、 內(nèi)政部(DoI)、 農(nóng)業(yè)部(USDA)等。EPA 作為地下水污染防治的主管部門, 負責地下水污染防治措施制定、 治理、 執(zhí)法、 基金扶持和執(zhí)行等工作(見表2)。DoD 負責聯(lián)邦場地(包括地下水)的環(huán)境項目, DoE主要負責執(zhí)行地下儲罐場地地下水保護及修復工作。

2 美國地下水污染防治資金運營模式經(jīng)驗

2.1 以稅收和財政撥款保障資金來源, 實行稅收減免政策

1980年超級基金設(shè)立之初, 資金主要來源于對石油和42 種化工原料征收的專門稅及聯(lián)邦政府撥款。聯(lián)邦政府撥款授權(quán)期限為5年, 1981—1985年超級基金總額為16 億美元[1], 其中13.8 億來自稅收, 2.2 億來自聯(lián)邦財政撥款。1986年《超級基金修正及再授權(quán)法》出臺, 提高了對石油的征稅, 增設(shè)了化學衍生物稅和大型公司環(huán)境稅兩項新的稅收, 具體為對50 種化學衍生物征稅, 以及對年收入在200 萬美元以上公司所征收的環(huán)境稅, 稅率為超過 200 萬美元應納稅所得額的0.12%[2]。此外, 根據(jù) 《超級基金修正及再授權(quán)法》,聯(lián)邦財政每年向超級基金撥款2.5 億美元, 授權(quán)5年。1990年通過 《綜合財政協(xié)調(diào)法》 繼續(xù)向超級基金注資。1995年后超級基金未獲得征稅授權(quán)。2009年《美國復蘇與再投資法》 頒布, 向超級基金注資6 億美元。另一個與地下水污染防治相關(guān)的地下儲罐泄漏(LUST)信托基金, 其資金同樣來自汽車燃油稅, 該稅于1987年起征, 每加侖征收0.1 美分[3]。

表1 美國與地下水相關(guān)的主要法律法規(guī)

表2 美國環(huán)保局下設(shè)有關(guān)地下水污染防治的主管部門情況

此外, EPA 還頒布了 “土地振興計劃”, 以激勵棕地再利用, 鼓勵州和地方政府、 社區(qū)參與將棕地轉(zhuǎn)變?yōu)楣珗@、恢復的濕地和新業(yè)務(wù)等, 并根據(jù)棕地性質(zhì)將 “土地振興計劃” 劃分為超級基金場地、 棕地治理、 地下儲罐(UST)等幾個重點項目。其中, 美國地下水污染防治資金的設(shè)置和運營在地下水污染防治中發(fā)揮著重要的作用。

另一方面, 美國鼓勵多方合作改善棕地問題, 宣布實施 “棕色地塊全國合作行動議程”。1997年《納稅人減稅法》 通過免征所得稅來鼓勵更多資本注入棕地治理之中[4]。2000年依據(jù)該法修正棕地稅收激勵政策。據(jù)聯(lián)邦政府估計, 通過減免稅收的手段每年雖減少約3 億美元聯(lián)邦稅收, 卻能因此吸引34 億美元的私人投資和使約8000 個棕地恢復生產(chǎn)能力[5]。2002年《小規(guī)模企業(yè)責任減輕和棕色地塊振興法》 為中小企業(yè)免除部分責任, 帶動了棕地利用的興起。

2.2 設(shè)立超級基金, 建立有效融資機制

自設(shè)立以來, 超級基金以政府資金注入為引導, 建立多方籌措的融資機制。其資金來源不僅包括石油和化學品原料專門稅及具有一定規(guī)模企業(yè)的環(huán)境稅, 還包括違法者所繳納的罰款和懲罰性賠償金、 從污染責任人收回的場地修復成本、 基金利息收益等。1995年前, 為確保資金來源穩(wěn)定, 政府支持力度很大, 稅收占到超級基金的67.5%。1996年超級基金規(guī)模達85 億美元, 其中包括年收入200 萬美元以上企業(yè)所繳納的環(huán)境稅25 億,聯(lián)邦普通稅27.5 億, 基金利息3 億, 費用承擔者追回的款項3 億等[6]。

2011—2015年, 超級基金修復清理撥款大幅削減了18%。其中, 2015年為5 億美元。雖然超級基金自身縮減, 但在超級基金帶動下場地污染治理市場已經(jīng)形成,其他聯(lián)邦機構(gòu)、 軍方和私有企業(yè)已成長為美國污染場地修復的三大主要資金來源方(見表3)[7]。2015年EPA為超級基金修復場地撥款6.56 億美元, 為地下儲罐項目撥款0.83 億美元; 美國能源部在地下儲罐項目上的撥款至今已超過500 億美元。

表3 美國污染場地修復市場資金投入 單位：百萬美元

2.3 污染場地治理程序完善, 資金使用規(guī)范

依據(jù) 《超級基金法》, 總統(tǒng)擁有做出反應的最高權(quán)限, EPA 具有執(zhí)行 《超級基金法》 的全面領(lǐng)導責任。對于污染責任不明的情況, 超級基金先行墊付場地治理費用(包括調(diào)查、 可行性研究、 評估、 清理等)(見圖1), 再由EPA 向責任方追討?！冻壔鸱ā?賦予EPA無限期的追溯權(quán)力, EPA 可向多個污染責任方的任何一方提起全額賠償要求, 然后由此責任方自行通過法律程序向其他潛在責任方追討治理費用, 而沒有必要花費精力認定污染責任[8]。

圖1 EPA 分配聯(lián)邦撥款至超級基金項目的過程

《超級基金法》 規(guī)定, EPA 在對超級基金場地決定采取任何修復行動前, 須與受影響的一個或多個州商議; EPA 也可通過簽訂合作協(xié)議的方式將必要的資金或管理責任轉(zhuǎn)移給州, 實現(xiàn)EPA 和州政府共同管理。對于EPA 主導的反應行動, 州不承擔主要任務(wù), 只負責某些特定部分; 對于州主導的反應行動, 州負有監(jiān)督潛在責任人清理行動的責任。州主導的行動所產(chǎn)生的費用同樣由超級基金負擔[9]。

要推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級，關(guān)鍵在于推進技術(shù)進步。以組織編寫《路線圖》的方式來推動技術(shù)進步，是中國印刷及設(shè)備器材工業(yè)協(xié)會一次全新的嘗試。

一般超級基金場地治理過程包括尋找潛在責任人并進行協(xié)商、 修復、 清理活動及和解(見圖2)。如若和解不成功, 則發(fā)布行政指令強制潛在責任人清理; 如若責任人依然不遵守, 則進行起訴及處罰, 并進行追償。進入NPL 的場地分兩類, 一類是常規(guī)污染場地, 由EPA主管, 另一類是聯(lián)邦設(shè)施場地, 由其他聯(lián)邦部門所有或管理[10]。截至 2019年6月, 美國列于 NPL 上的清理場地數(shù)為1344 個, 包括非聯(lián)邦場地1187 個, 聯(lián)邦場地157 個[11]。

圖2 超級基金場地治理過程

2.4 鼓勵州、 地方政府和社區(qū)參與污染場地治理

對于污染場地的治理, 美國不僅僅局限于利用超級基金項目, 還通過多個項目從不同方面分工協(xié)作促進其恢復和再利用。從2003年開始, 國會通過EPA 直接撥款給 “棕地項目”。對于未列入NPL 的污染場地, EPA通過提供場地評估資金、 場地清理資金、 職業(yè)培訓、 技術(shù)援助、 州和部落響應計劃等形式[12]或為棕地清理提供無息/低息貸款來鼓勵州、 部落、 地方政府和社區(qū)等參與進來。據(jù)估計, 美國有超過45 萬個棕地。

EPA 對州、 部落、 地方政府和社區(qū)等提交的棕地資助提案進行評估、 打分, 根據(jù)排名確定獲資助的提案。每個符合條件的場地可申請不超過20 萬美元的棕地評估資金, 用于棕地財產(chǎn)情況和棕地性質(zhì)調(diào)查、 評估。對于某些符合豁免條件的場地, 可以申請高達35 萬美元的棕地評估資金資助。每個符合條件的場地可申請不超過20 萬美元的棕地清理資金, 用于處理受石油和有害物質(zhì)或污染物污染的場地。在申請?zhí)岚笗r, 申請人需提供配套資金(申請資金的20%), 配套資金可包括金錢、勞動力、 材料或服務(wù)等形式。如果配套資金在授予期間沒有履行, 則EPA 會重新考慮資金的撥付問題。2017年EPA 宣布172 個社區(qū)獲得279 項棕地評估和清理資金資助, 共計5684.9 萬美元。2018年, 美國國會重新授權(quán)棕地項目的法定權(quán)限, 將單個棕地清理資金的上限提高到50 萬美元[13]。

3 美國地下水污染防治資金運營模式成效及缺陷

超級基金是美國地下水污染防治主要的資金運營模式, 迄今已運行三十多年, 在保護社區(qū)及生態(tài)系統(tǒng)健康、 清理危險廢物場地、 消除社區(qū)潛在威脅等方面產(chǎn)生了積極影響, 對地區(qū)經(jīng)濟社會帶來了積極作用。地下水污染防治涉及領(lǐng)域涵蓋了有害土壤、 廢棄物和沉淀物、有害液體、 受污染地下水及地表水等。完成了一定數(shù)量的場地污染控制及修復。截至 2019年6月, 完全從NPL 名單上刪除的場地有413 個[11], 推動了美國污染防治的進程。截至 2019年5月, 通過 EPA “棕地項目”, 已評估的30153 處房產(chǎn), 86131 英畝閑置土地可再投入使用。此外, 利用棕地資金, 社區(qū)創(chuàng)造了150120個就業(yè)崗位和吸引力超過280 億美元的公共和私人資金投入[13]。

EPA 頒布 “超級基金再利用計劃” 使超級基金場地變?yōu)樾碌墓珗@、 購物中心、 運動場、 野生動物保護區(qū)、 住宅、新的道路和基礎(chǔ)設(shè)施中心等[14], 對國家、 區(qū)域和地方的經(jīng)濟發(fā)展具有很大的促進作用。EPA 評估了2011—2016年超級基金再利用計劃產(chǎn)生的經(jīng)濟影響(見表4)。以2014年為例, 全年帶動相關(guān)企業(yè)年銷售額315 億美元, 場地從NPL名單刪除之后, 其周邊3 英里(約4.8km)以內(nèi)地區(qū)住宅物業(yè)價值平均上升18.6%～24.5%[15]。

表4 2011—2016年超級基金再利用計劃產(chǎn)生的經(jīng)濟影響評估[16]

然而, 超級基金運行仍存在一些問題。NPL 中場地數(shù)量不斷上升, 更多復雜、 花費巨大的場地被列入, 尚未完成修復的場地中難度系數(shù)較大的場地逐漸增加, 使得污染場地修復資金需求增加。而較高的行政支出比例也影響著超級基金運行。此外, 墊付追償模式導致EPA的實際回收率低, 隨著聯(lián)邦財政撥款的減少, 使超級基金治理難以維持。2017年7月, EPA 對超級基金流程進行評估, 并提出了相應措施。

4 我國地下水污染防治資金投入面臨的問題

近幾年, 為進一步保障地下水安全, 加快推進地下水污染防治, 我國開展了大量工作, 包括開展地下水環(huán)境狀況調(diào)查評估, 加強地下水環(huán)境監(jiān)管, 綜合運用法律、 經(jīng)濟、 技術(shù)和必要的行政手段, 開展地下水污染防治和生態(tài)保護工作, 以預防為主, 堅持防治結(jié)合, 推動全國地下水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。但是, 在我國地下水污染防治資金投入方面仍存在資金缺口大、 水專項資金機制有待完善、 社會資本參與度低、 企業(yè)責任落實有待加強等問題。

4.1 地下水污染防治資金投入優(yōu)先級靠后且資金缺口大

2015年國務(wù)院發(fā)布 《水污染防治行動計劃》, 中央財政設(shè)立水污染防治專項資金(水專項資金)。水專項資金按重點流域、 飲用水源地、 地下水保護和治理等因素進行分配, 加大對南水北調(diào)工程水源區(qū), 長江、 黃河流域治理的支持, 特別是近年來集中加大了對水質(zhì)良好湖泊保護的支持力度[17]。2018年6月發(fā)布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》 對加強生態(tài)環(huán)境保護、 打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出新部署。今后我國水污染防治將以城市黑臭水體治理、 渤海綜合治理、 長江保護修復、 水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等為重點工作, 隱蔽性較強的地下水污染在水污染防治領(lǐng)域優(yōu)先級仍靠后。

《全國地下水污染防治規(guī)劃(2011—2020年)》 (以下簡稱 《規(guī)劃》)指出, 到2015年, 基本掌握地下水污染狀況, 全面啟動地下水污染修復試點。根據(jù) 《規(guī)劃》估算, 目前迫切需要開展的項目和重點項目需投入資金346.6 億元。2016年財政部下達70 億元水專項資金用于重點流域、 重點區(qū)域水污染防治; 2017年水專項資金整體預算安排為 120 億元[17]。從 2016年、 2017年水污染防治領(lǐng)域資金來看, 在資金投入排名靠后的情況下,地下水污染防治資金投入規(guī)模與 《規(guī)劃》 中估算的差距較大。

4.2 水專項資金機制有待完善, 制約地下水污染防治資金投入

目前來看, 水專項資金預算執(zhí)行并不理想。據(jù)統(tǒng)計, 2016年水專項資金支持的850 多個項目中, 截至2016年底, 仍有360 多個項目未開工建設(shè), 許多省份開工率低于30%[17]。另外, 部分地區(qū)資金使用規(guī)范程度尚需加強, 因地制宜使用資金比例有待提高。個別地方存在專項資金用于支出工作經(jīng)費等現(xiàn)象, 沒有充分發(fā)揮資金有效使用的最大效益。還有一些地區(qū)只是將資金按因素法簡單分配到基層單位, 并未結(jié)合地方實際情況,有針對性地規(guī)劃、 確定重點治理工程項目, 致使資金使用對重點項目保障不夠。我國目前尚未建立完善的基于績效的專項資金分配機制和獎懲機制, 資金的不合理使用和浪費使得資金使用效果大打折扣, 嚴重制約著資金支出優(yōu)先級靠后的地下水污染防治進程。

4.3 社會資本參與度低, 企業(yè)責任落實有待加強

水具有準公共物品屬性, 其保護和治理主要依賴政府主導。為避免財政撥款不足, 我國政府鼓勵和引導更多社會資本參與到水污染治理中, 如以PPP 模式吸引市場資金推動水環(huán)境整治。截至2016年底, 通過項目簽約以及在9 省區(qū)設(shè)立省級PPP 子基金兩種方式, 累計簽約517 億元, 涉及項目總投資金額約8000 億元[18]。然而, 一方面在PPP 模式績效管理中, 政府與社會資本角色、 職能等尚需規(guī)范化[19]; 另一方面涉水領(lǐng)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目主要集中在污水處理項目建設(shè)和水環(huán)境綜合整治(河道、 黑臭水體、 公園等)項目, 治理難度大、 修復時間長的地下水污染防治項目基本沒有涉及。

此外, 許多企業(yè)在水污染防治方面的注意力主要集中在對污染源達標排放監(jiān)管上, 對悄無聲息、日積月累的污染物滲漏問題管理不足, 治理責任不強。企業(yè)管網(wǎng)老化, 污染物在通過管網(wǎng)流入集中處置裝置過程中 “跑冒滴漏” 現(xiàn)象時有發(fā)生。再加上資源環(huán)境產(chǎn)品的價格機制沒有理順, 水、 氣、 電、 油、 熱等沒有完全將環(huán)境成本通過價格轉(zhuǎn)移出去, 消費者也未承擔相應的環(huán)境治理成本[17]。

5 對我國地下水污染防治資金運營模式的建議

5.1 設(shè)立環(huán)?；? 確保地下水污染防治資金投入穩(wěn)定

我國應完善基于績效的專項資金分配機制和獎懲機制, 提高資金使用效率, 強化專項資金在地下水污染防治領(lǐng)域的支持。在完善專項資金機制的基礎(chǔ)上, 考慮設(shè)立與地下水污染防治相關(guān)的環(huán)?；? 鼓勵和吸引地方政府、 社會資金投入, 形成以環(huán)境稅、 違法者所繳納的罰款和懲罰性賠償金、 基金利息收益、 社會投入等為來源的融資機制。

此外, 2018年1月1日起, 《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》 施行, 對大氣污染物、 水污染物、 固體廢物和噪聲四類征收環(huán)境稅。后續(xù)可增加與土壤、 地下水污染相關(guān)的化學品種類的稅收, 進一步加強地下水污染防治工作。

5.2 引導社會力量參與, 促進政府和社會資本合作

環(huán)境經(jīng)濟政策作為一種調(diào)控環(huán)境行為、 促進經(jīng)濟人理性選擇的政策工具, 是綠色發(fā)展的重要手段和核心內(nèi)容[20]。建議我國充分利用環(huán)境經(jīng)濟政策工具, 考慮制定合理收費制度, 以 “誰污染誰付費” 原則, 調(diào)動治理市場的動力。結(jié)合環(huán)?；? 完善綠色采購政策, 推進PPP 模式及第三方治理的應用。如水污染防治領(lǐng)域的相關(guān)項目在直接經(jīng)濟效益方面表現(xiàn)較弱, 可考慮將其與周邊土地再開發(fā)及公園、 旅游等經(jīng)營性較強的項目組合開發(fā), 建立政府和社會資本合作的投資回報機制。

5.3 增強環(huán)保投資力度, 促使企業(yè)落實污染治理責任

為改變當前政府環(huán)保支出占比過高的局面, 考慮協(xié)調(diào)理順政府與市場關(guān)系, 基于 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》, 通過制度體系建設(shè)強化各環(huán)節(jié)利益相關(guān)方落實污染治理責任。如建立嚴格的污染場地(包括地下水)責任追究制度, 明確責任認定、 處罰、 賠償、 治理措施等內(nèi)容, 倒逼相關(guān)企業(yè)、 土地所有者、 土地開發(fā)者落實主體責任, 增強環(huán)保治理的內(nèi)生動力, 更大范圍地鼓勵引導社會資金進入。