歐洲流域綜合管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的借鑒和啟示

沈曉悅, 劉文佳, 和夏冰

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

習(xí)近平總書(shū)記指出, 推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展 “必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮, 把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置, 共抓大保護(hù)、 不搞大開(kāi)發(fā), ……, 探索出一條生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展新路子”。目前長(zhǎng)江保護(hù)立法已進(jìn)入全國(guó)人大審查的關(guān)鍵階段, 充分學(xué)習(xí)和借鑒歐盟流域管理和立法經(jīng)驗(yàn), 對(duì)推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)立法, 建立健全長(zhǎng)江流域綜合管理體制機(jī)制具有重要意義。

1 歐盟流域綜合管理主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1.1 水框架指令對(duì)歐盟流域綜合管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

2000年10月23日, 歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)制定了《歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)關(guān)于建立歐盟水政策領(lǐng)域行動(dòng)框架的2000/60/EC 號(hào)指令》 (以下簡(jiǎn)稱 《歐盟水框架指令》), 并于2000年12月22日正式實(shí)施。

(1)目標(biāo)方面。水框架指令為歐洲所有水域, 包括地表水、 地下水、 過(guò)渡性水域和沿海水域的管理與保護(hù)制定了一種共同方法。主要目標(biāo)：一是防止水生態(tài)系統(tǒng)及直接依賴于水生態(tài)系統(tǒng)的陸地生態(tài)系統(tǒng)和濕地狀況進(jìn)一步惡化, 保護(hù)并改善其狀況; 二是在長(zhǎng)期保護(hù)可利用水資源的基礎(chǔ)上, 促進(jìn)水的可持續(xù)利用; 三是強(qiáng)化水環(huán)境的保護(hù)與改善; 四是保證地下水污染逐步減少, 防止對(duì)其進(jìn)一步污染; 五是對(duì)減輕洪水與干旱影響發(fā)揮積極作用。2015年要實(shí)現(xiàn)歐洲所有地表水和地下水的良好狀態(tài), 且不能發(fā)生水體退化, 要防止水生態(tài)系統(tǒng)及其陸地生態(tài)系統(tǒng)退化, 改善其狀況。

(2)任務(wù)方面。該指令確立了流域管理的核心任務(wù)：一是通過(guò)各國(guó)協(xié)調(diào)行動(dòng), 實(shí)現(xiàn)歐盟所有地表水和地下水的良好狀態(tài), 且不能發(fā)生水體退化; 二是建立基于自然水體流域邊界的水管理體系, 跨越國(guó)家或地區(qū)行政邊界; 三是綜合水管理方法, 將不同的水管理問(wèn)題納入同一個(gè)框架; 四是確保利益相關(guān)方參與, 并進(jìn)行公眾咨詢; 五是使用水相關(guān)服務(wù)要付費(fèi), 這體現(xiàn)了污染者付費(fèi)原則, 從而支持良好狀態(tài)的環(huán)境目標(biāo)。

(3)原則方面?！稓W盟水框架指令》 確立了水管理的若干基本原則, 其中一些對(duì)開(kāi)展流域綜合管理至關(guān)重要, 主要包括：一是水不是一般商品, 而是一種必須加以保護(hù)的珍貴遺產(chǎn); 二是政策制定應(yīng)基于預(yù)警原則、 預(yù)防原則、 對(duì)破壞環(huán)境的行動(dòng)從源頭上加以糾正的原則和污染者付費(fèi)原則; 三是歐盟國(guó)家的情況不同、 需求不同, 因此要對(duì)其采取不同的辦法, 在規(guī)劃和實(shí)施時(shí)要考慮這種多樣性; 四是本指令的成功取決于歐盟、 成員國(guó)、 地方政府等各個(gè)層次上的緊密合作和一致行動(dòng), 還取決于信息、 協(xié)商和公眾(包括水用戶)的參與; 五是指令的目的是關(guān)注有關(guān)水質(zhì)的質(zhì)量, 控制水量是保證水質(zhì)良好的輔助性措施; 六是把水的保護(hù)和可持續(xù)管理結(jié)合到歐盟的其他領(lǐng)域政策中去, 如能源、 交通、 農(nóng)業(yè)、 漁業(yè)、 區(qū)域政策及旅游業(yè)等。

(4)法律體系方面?！稓W盟水框架指令》 生效實(shí)施也是歐盟流域綜合管理相關(guān)法律修改完善的過(guò)程, 該指令生效后, 先后有7 個(gè)指令被廢除, 一些重要指令保留下來(lái), 在水資源利用、 水資源保護(hù)、 地下水保護(hù)、 棲息地保護(hù)、 防洪等方面形成了一套完整的法律體系。

圖1 《歐盟水框架指令》 及相關(guān)法律關(guān)系

(5)時(shí)間表方面。為了達(dá)到所規(guī)定的目標(biāo), 《歐盟水框架指令》 充分考慮流域管理的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性, 設(shè)置了一份長(zhǎng)達(dá)27年的時(shí)間表(見(jiàn)表1), 其中, 將2015年作為第一階段目標(biāo)年。在此期間, 用3年時(shí)間各成員國(guó)將該指令轉(zhuǎn)化為本國(guó)法律; 用6年時(shí)間分析流域問(wèn)題, 并編制規(guī)劃; 用3年時(shí)間落實(shí)規(guī)劃措施, 再用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

1.2 國(guó)際公約明確了流域管理各方權(quán)利和義務(wù)

歐洲許多河流域都是流經(jīng)多國(guó)的國(guó)際河流, 如萊茵河、 多瑙河、 易北河等, 簽署國(guó)際公約為國(guó)際河流管理提供了重要遵循和規(guī)范, 明確了各方的責(zé)任和義務(wù)。以《萊茵河保護(hù)公約》 為例, 1998年德國(guó)、 法國(guó)、 盧森堡、 荷蘭、 瑞士以及歐洲聯(lián)盟在鹿特丹簽署了該公約,希望流域各國(guó)加強(qiáng)相互之間的配合與協(xié)作以治理和改善萊茵河生態(tài)系統(tǒng), 結(jié)合萊茵河的水流、 濱岸等特點(diǎn), 采取共同全面整治的方法, 使整個(gè)萊茵河的生態(tài)系統(tǒng)逐步達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的水平?！度R茵河保護(hù)公約》 明確了各締約方的責(zé)任和合作機(jī)制, 一是確立了流域管理委員會(huì)(ICPR)的獨(dú)立地位, 明確賦予保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)獨(dú)立法律人格地位, 委員會(huì)能夠以自己的名義開(kāi)展活動(dòng), 強(qiáng)化自身協(xié)調(diào)機(jī)制的地位, 增加了協(xié)調(diào)機(jī)制在協(xié)調(diào)各方利益中的分量, 使締約國(guó)的行動(dòng)納入該委員會(huì)的協(xié)調(diào)之下; 二是明確了各締約方的責(zé)任和義務(wù), 強(qiáng)調(diào)各締約方要在其境內(nèi)采取措施減少或停止污染排放, 按許可排放, 對(duì)污染事故風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)急安排; 三是強(qiáng)調(diào)合作和協(xié)調(diào), 要求各方相互通知各自的情況, 特別是要將其在各自境內(nèi)采取措施保護(hù)萊茵河的情況通報(bào)各締約方, 同時(shí)明確要求各方在遇到突發(fā)事件或事故時(shí), 各方應(yīng)立即通知委員會(huì)和相關(guān)締約方。

1.3 流域管理委員會(huì)發(fā)揮重要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

歐洲許多重要跨境河流都設(shè)立了流域管理委員會(huì),這主要是考慮到流域是一個(gè)生態(tài)整體, 流域各國(guó)要采取統(tǒng)一的行動(dòng)。為此, 在萊茵河、 多瑙河、 易北河等流域均設(shè)立了跨國(guó)性的流域管理委員會(huì)。

各流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要由國(guó)際公約來(lái)確定。保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)成立于1950年7月, 成員由萊茵河沿岸的瑞士、 法國(guó)、 德國(guó)、 盧森堡、 荷蘭以及歐盟組成, 觀察員包括奧地利、 列支敦士登、 比利時(shí)、 意大利, 以及一些政府間組織(如河流委員會(huì)、 航運(yùn)委員會(huì)等)和非政府組織(如自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)組織、 飲用水公司、 化學(xué)企業(yè)、 食品企業(yè)等), 其宗旨是全面處理萊茵河流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。

委員會(huì)的主要任務(wù)是組織編制萊茵河生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相關(guān)規(guī)劃和分析報(bào)告, 與研究機(jī)構(gòu)合作對(duì)分析結(jié)果進(jìn)行評(píng)估, 對(duì)各相關(guān)國(guó)家提出的流域預(yù)警計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào), 對(duì)各相關(guān)國(guó)家實(shí)施的決策措施有效性進(jìn)行評(píng)估, 同時(shí)提交年度工作報(bào)告, 向公眾通報(bào)萊茵河狀況和治理成果。

就各相關(guān)國(guó)家流域管理情況進(jìn)行協(xié)調(diào)是委員會(huì)的重要職責(zé), 其協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則是從全流域整體利益的高度出發(fā), 在整體利益得到維護(hù)的前提下, 求得各方自身利益的滿足。因此, 委員會(huì)的協(xié)調(diào)是強(qiáng)有力的。其主要協(xié)調(diào)機(jī)制包括：一是采用部長(zhǎng)會(huì)議決策制。每年召開(kāi)一次流域各國(guó)部長(zhǎng)參加的全體會(huì)議, 主要決定重大問(wèn)題, 做出重要決策, 明確委員會(huì)和成員國(guó)的任務(wù)。二是實(shí)行一致同意原則。委員會(huì)的決議將在所有代表團(tuán)出席的情況下產(chǎn)生并一致同意。三是各相關(guān)國(guó)家要向委員會(huì)報(bào)告其國(guó)內(nèi)流域管理情況及執(zhí)行決議情況, 如只有部分執(zhí)行委員會(huì)的決議, 必須說(shuō)明原因。四是委員會(huì)只負(fù)責(zé)提出建議而不決策。委員會(huì)組織各工作組開(kāi)展相關(guān)調(diào)查和研究, 建立評(píng)估和監(jiān)測(cè)模型, 向各成員國(guó)提出建議。四是舉辦相關(guān)聽(tīng)證會(huì)和宣傳活動(dòng), 增加公眾參與渠道。

1.4 流域管理體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)化管理要求

《歐盟水框架指令》 設(shè)置了要使歐洲所有水體, 包括地表水、 地下水、 過(guò)渡性水域及沿海水域達(dá)到良好狀態(tài)的目標(biāo)。所謂良好狀態(tài)包括針對(duì)不同水體的物理化學(xué)、 水文地貌及生物質(zhì)量的衡量指標(biāo), 要保證水體達(dá)到良好狀態(tài), 必須實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)化管理, 促進(jìn)全流域水質(zhì)、 水量和水生態(tài)全面改善和提升。

1987年萊茵河沿岸各國(guó)制定了 《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》,該計(jì)劃的目標(biāo)是到2000年萊茵河的生態(tài)系統(tǒng)要恢復(fù)到使高等生物(如鮭魚(yú))能夠重回萊茵河, 以此檢驗(yàn)河流整體生態(tài)恢復(fù)狀況, 而不是以幾個(gè)化學(xué)指標(biāo)來(lái)衡量, 該計(jì)劃也被命名為 “鮭魚(yú)-2000 計(jì)劃”。鮭魚(yú)對(duì)水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境要求非常高, 為了讓鮭魚(yú)能夠重返其上游產(chǎn)卵地, 萊茵河沿岸各國(guó)采取了很多措施, 一方面通過(guò)對(duì)污水集中處理、 推行清潔生產(chǎn)、 減少沉積物污染以及對(duì)有害物質(zhì)實(shí)行禁排或限排和分級(jí)管理等治理措施, 使流域污水排放量顯著減少; 另一方面通過(guò)打通鮭魚(yú)回游路線、 修建魚(yú)道以及改造河堰, 把原來(lái)取直和固化的河道和河岸恢復(fù)其自然狀態(tài)等措施, 改善和提升流域生物棲息環(huán)境,同時(shí)要確保地下水抽取與補(bǔ)充之間能達(dá)到平衡。至2008年, 已監(jiān)測(cè)到有5000 條以上的鮭魚(yú)回到萊茵河, 同時(shí)監(jiān)測(cè)到已經(jīng)消失或顯著減少的多種生物群落, 如無(wú)脊椎動(dòng)物、 水生植物以及浮游生物等逐漸增加。

1.5 建立多國(guó)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制

為確保水體保護(hù)與治理的有效性, 保護(hù)萊茵河委員會(huì)在萊茵河及其支流建立了57 個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站, 形成水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。“國(guó)際警報(bào)方案” 是萊茵河沿岸各國(guó)的信息互通平臺(tái), 當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物時(shí), 在瑞士、 法國(guó)、 德國(guó)和荷蘭設(shè)置的7 個(gè)警報(bào)中心能夠及時(shí)溝通, 迅速確認(rèn)污染物來(lái)源, 并發(fā)布預(yù)警, 下游各地飲用水生產(chǎn)廠家、 過(guò)往船只及沿岸居民可迅速采取措施, 及時(shí)應(yīng)對(duì)。

1.6 注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)分析及公眾參與的作用

歐洲流域管理中將經(jīng)濟(jì)評(píng)估和分析放在重要位置上, 一方面其強(qiáng)調(diào)污染者付費(fèi)原則, 重視水價(jià)對(duì)水質(zhì)保護(hù)和節(jié)水的作用; 另一方面, 歐盟在其水框架指令中提供了經(jīng)濟(jì)分析相關(guān)指南, 要求各國(guó)在制定流域管理規(guī)劃和方案時(shí)應(yīng)對(duì)每個(gè)流域區(qū)用水情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析, 對(duì)是否要降低或提高流域環(huán)境目標(biāo)以及擬采取的新措施進(jìn)行成本效益評(píng)估, 保證流域環(huán)境目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)可達(dá)性, 并在經(jīng)濟(jì)合理的條件下實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

信息公開(kāi)和公眾參與是歐洲流域管理的重要手段,水框架指令明確規(guī)定各國(guó)在其流域管理規(guī)劃實(shí)施前3年要向公眾公開(kāi)時(shí)間表和工作程序, 實(shí)施2年前公開(kāi)流域重大水管理問(wèn)題的中期總結(jié), 實(shí)施1年前要公開(kāi)規(guī)劃草案, 并應(yīng)公眾要求提供背景信息。各流域管理機(jī)構(gòu)都有非政府機(jī)構(gòu)和公眾代表作為觀察員參與其工作, 也有就流域管理情況召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和向公眾提供信息并進(jìn)行宣傳教育的責(zé)任。

2 主要啟示及政策建議

長(zhǎng)江大保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 流域管理的復(fù)雜性和難度遠(yuǎn)大于歐洲任何一條河流, 但歐洲的流域管理理念和管理水平卻是世界上最先進(jìn)的, 借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。

2.1 建立健全流域管理法律體系, 做好流域保護(hù)頂層設(shè)計(jì)和路線圖

歐洲流域管理都是在一套完善的法律體系下進(jìn)行的, 這套法律體系主要是以 《歐盟水框架指令》 為核心, 以歐盟水相關(guān)法律法規(guī)、 各成員國(guó)法律以及國(guó)際公約為支撐的一個(gè)完善體系?！稓W盟水框架指令》 明確提出歐盟成員國(guó)要在流域保護(hù)中緊密合作并采取一致行動(dòng)且要承擔(dān)流域保護(hù)的主體責(zé)任, 但也關(guān)注到各成員國(guó)的差異和多樣性, 各成員國(guó)可以采取不同的措施。各成員國(guó)要在規(guī)定的三年時(shí)間內(nèi)將指令的目標(biāo)要求轉(zhuǎn)化為本國(guó)法律, 確保流域管理工作在各成員國(guó)之間、 各成員國(guó)國(guó)內(nèi)有序開(kāi)展。同時(shí), 《歐盟水框架指令》 明確提出有必要把水的保護(hù)和可持續(xù)管理結(jié)合到歐共體的其他領(lǐng)域政策中去, 如能源、 交通、 農(nóng)業(yè)、 漁業(yè)、 區(qū)域政策及旅游業(yè)等。因此, 歐盟修改或廢止了一些相關(guān)法律?！稓W盟水框架指令》 的核心作用體現(xiàn)在提出了明確的目標(biāo)、 關(guān)鍵原則、 時(shí)間表等, 并提供了一系列幫助各成員國(guó)開(kāi)展工作的支持性技術(shù)附件。該指令不是追求保護(hù)措施的立竿見(jiàn)影, 而是為歐盟成員國(guó)開(kāi)展流域綜合管理提供了一份既有近期又涉及中長(zhǎng)期的根本遵循和路線圖。

長(zhǎng)江大保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 也是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。建議積極吸收歐盟流域管理經(jīng)驗(yàn), 將建立健全長(zhǎng)江保護(hù)法律體系建設(shè)擺在突出的重要位置。一是加快推進(jìn)長(zhǎng)江流域綜合立法進(jìn)程。應(yīng)將長(zhǎng)江保護(hù)法作為長(zhǎng)江保護(hù)的核心法律, 對(duì)整個(gè)流域進(jìn)行全面規(guī)劃和管理, 法律應(yīng)明確長(zhǎng)江流域管理目標(biāo)、 基本原則、 管理體制、 各方權(quán)責(zé)及各種制度措施等; 二是促進(jìn)現(xiàn)有相關(guān)法律、 法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)與長(zhǎng)江保護(hù)法相銜接和配套。長(zhǎng)江保護(hù)法應(yīng)按照生態(tài)系統(tǒng)化管理思想, 對(duì)流域水質(zhì)、 水量和水生態(tài)進(jìn)行綜合系統(tǒng)化管理。為此, 應(yīng)與水法、 水污染防治法、 防洪法、水土保持法及相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行有效協(xié)調(diào), 適時(shí)修改其他法律, 使其符合長(zhǎng)江保護(hù)法的新目標(biāo)和新要求;三是開(kāi)展相關(guān)法律評(píng)估和清理。針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江、 黃河等流域開(kāi)發(fā)、 利用和保護(hù)方面的法律法規(guī)及政策進(jìn)行梳理和評(píng)估, 及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的問(wèn)題, 提前做出法律修改完善的謀劃和儲(chǔ)備。

2.2 建立健全流域綜合管理的議事協(xié)商機(jī)制

建立跨國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)是歐盟國(guó)家對(duì)國(guó)際河流實(shí)施流域綜合管理的重要措施, 萊茵河、 易北河國(guó)際委員會(huì)等在流域管理中發(fā)揮了重要作用。其主要經(jīng)驗(yàn)在于：一是通過(guò)簽署國(guó)際公約明確各方工作目標(biāo)和責(zé)任; 二是流域管理機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任不是決策而是組織開(kāi)展協(xié)商和提出建議, 并為各國(guó)流域管理提供必要的技術(shù)支持; 三是流域管理機(jī)構(gòu)之上有高層決策機(jī)構(gòu), 如歐盟成員國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行決策; 四是流域管理機(jī)構(gòu)下面會(huì)設(shè)立專業(yè)工作組或?qū)＜? 如萊茵河管理委員會(huì)下設(shè)了水質(zhì)、 生態(tài)、 排放標(biāo)準(zhǔn)、 防洪、 可持續(xù)發(fā)展5 個(gè)工作組以及聯(lián)邦水文研究院等分別提供技術(shù)支持; 五是積極吸納各種非政府組織和公眾參與聽(tīng)證和相關(guān)會(huì)議, 求得社會(huì)支持和信任。

長(zhǎng)江流域兼具服務(wù)于生產(chǎn)、 生活和生態(tài)多重功能,從不同目標(biāo)和權(quán)責(zé)出發(fā), 目前整個(gè)流域 “九龍治水” 情況依然較為突出。為此, 應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn), 打破行政區(qū)劃界限, 破除部門(mén)利益, 設(shè)立長(zhǎng)江流域保護(hù)委員會(huì)。該委員會(huì)由國(guó)家生態(tài)環(huán)境、 水利、 交通等部門(mén)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9 省2 市人民政府共同組成, 主任由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。委員會(huì)辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部, 負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)并進(jìn)行協(xié)調(diào), 委員會(huì)下也可設(shè)立各類技術(shù)咨詢工作組,由相關(guān)專家、 非政府組織及公眾共同參與。

2.3 以生態(tài)系統(tǒng)化管理思想強(qiáng)化綜合措施, 促進(jìn)流域水質(zhì)、 水量和水生態(tài)全面改善

歐洲許多河流, 如德國(guó)萊茵河、 埃姆舍河等流域治理都經(jīng)過(guò)了幾十年的漫長(zhǎng)過(guò)程, 在此期間系統(tǒng)規(guī)劃、 生態(tài)系統(tǒng)化管理、 綜合和科學(xué)施策是其成功的重要經(jīng)驗(yàn)。一是系統(tǒng)規(guī)劃, 不急功近利?！稓W盟水框架指令》 中指出水資源戰(zhàn)略規(guī)劃需要25年～30年, 要考慮到給予工業(yè)界和公眾足夠的預(yù)見(jiàn)期來(lái)投資或建設(shè)污染處理設(shè)施等。二是實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)化管理, 綜合科學(xué)施策。歐盟流域管理的綜合性和系統(tǒng)性體現(xiàn)在各個(gè)方面。在目標(biāo)方面, 統(tǒng)籌考慮水質(zhì)、 水量和水生態(tài)目標(biāo), 萊茵河治理中將鮭魚(yú)重返流域并在上游產(chǎn)卵作為檢驗(yàn)整個(gè)流域治理成效的重要標(biāo)志。在對(duì)象上, 綜合考慮地表下、 地下水、濕地、 沿海水域等不同水體。同時(shí), 將水的各種用途、功能和價(jià)值綜合在一個(gè)共同的政策框架中, 將法律、 經(jīng)濟(jì)和技術(shù)及相關(guān)行業(yè)政策統(tǒng)籌在一個(gè)目標(biāo)下。三是重視基礎(chǔ)研究, 科學(xué)施策?！稓W盟水框架指令》 第一階段計(jì)劃15年中, 有6年時(shí)間是要求各成員國(guó)確定流域特性,進(jìn)行壓力、 影響及經(jīng)濟(jì)分析, 分析地下水污染趨勢(shì), 制定地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、 確定環(huán)境監(jiān)測(cè)程序等, 這些基礎(chǔ)性工作為政策實(shí)施提供了重要保證。

在我國(guó)長(zhǎng)江大保護(hù)中, 應(yīng)借鑒歐盟國(guó)家經(jīng)驗(yàn), 以生態(tài)系統(tǒng)管理思想完善體制機(jī)制, 多點(diǎn)著力, 精準(zhǔn)施策,恢復(fù)長(zhǎng)江生機(jī)。一是進(jìn)一步明確長(zhǎng)江保護(hù)的定位和立足點(diǎn)。長(zhǎng)江 “病了”, 應(yīng)盡快找到解決方案。但長(zhǎng)江保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù), 比歐洲任何一條河流治理都復(fù)雜、 難度更大。因此長(zhǎng)江保護(hù)和修復(fù)不能一蹴而就,更不能急功近利, 應(yīng)以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度, 全面評(píng)估長(zhǎng)江的主要問(wèn)題, 制定長(zhǎng)江保護(hù)的總體目標(biāo)、 階段目標(biāo)和詳細(xì)規(guī)劃。二是以生態(tài)系統(tǒng)化管理思想指導(dǎo)長(zhǎng)江保護(hù), 建立科學(xué)合理的生物監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。長(zhǎng)江保護(hù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌流域水、 土、 生物、 河口、 河岸、 沖積平原、 濕地等多要素, 實(shí)施系統(tǒng)管理, 同時(shí)也應(yīng)關(guān)注歐盟國(guó)家目前極為關(guān)注的氣候變化、 洪水以及新污染物等問(wèn)題。首先要改善水質(zhì), 要保證其基本功能, 可以作為飲用水源; 要保證水量, 特別是要保證最低生態(tài)流量; 要保護(hù)、 維持和改善其重要的生態(tài)功能, 包括河岸、 濕地及水生動(dòng)植物多樣性等, 為此, 應(yīng)將以長(zhǎng)江中對(duì)水質(zhì)和棲息環(huán)境較為敏感的魚(yú)類作為生物監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè), 全面反映長(zhǎng)江水質(zhì)和生態(tài)狀況。三是加大力度全面提升管理能力和水平。首先, 要高度重視基礎(chǔ)研究, 應(yīng)由國(guó)家安排專項(xiàng)支持開(kāi)展長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查, 全面摸清長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境方面的現(xiàn)狀和問(wèn)題; 其次, 統(tǒng)籌長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9 省2 市人民政府及水利、 交通等部門(mén)力量, 基于現(xiàn)有基礎(chǔ), 建立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和預(yù)警信息平臺(tái), 建立長(zhǎng)江水質(zhì)、 水量和水生態(tài)狀況實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、 統(tǒng)一調(diào)度、 統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制。再者, 健全和完善水價(jià)、 生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)政策和制度, 對(duì)相關(guān)重要政策應(yīng)進(jìn)行環(huán)境和經(jīng)濟(jì)分析和評(píng)估, 提高決策科學(xué)性, 加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與, 形成政府、企業(yè)和公眾多元共治的局面。