國(guó)際環(huán)境政策研究綜述

李麗平, 劉金淼, 黃新皓, 李媛媛, 姜?dú)g歡

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

國(guó)際環(huán)境政策是環(huán)境政策的重要組成部分, 國(guó)際環(huán)境政策研究在推動(dòng)和完善中國(guó)環(huán)境政策制定方面發(fā)揮了積極作用。隨著中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的深入開展, 中國(guó)的環(huán)境政策也在影響國(guó)際環(huán)境政策的研究和制定。因此, 開展國(guó)際環(huán)境政策研究, 分析國(guó)際環(huán)境政策研究的趨勢(shì)和特征, 對(duì)于準(zhǔn)確把握國(guó)際環(huán)境政策研究的方向,指導(dǎo)中國(guó)與其他國(guó)家如何共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體具有重要作用和意義。

1 國(guó)際環(huán)境政策研究總體情況

為總體了解國(guó)際環(huán)境政策研究情況, 我們?cè)谥W(wǎng)用“國(guó)際環(huán)境政策” 及 “國(guó)際經(jīng)驗(yàn)+污染” “全球環(huán)境治理” “國(guó)際環(huán)境公約” 等主題詞進(jìn)行了模糊查詢, 并對(duì)無(wú)效和重復(fù)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了剔除。截至2019年12月22日, 顯示共有中文期刊文章769 篇(由于國(guó)際環(huán)境政策領(lǐng)域的廣泛性, 此數(shù)據(jù)可能沒有包含某些特定領(lǐng)域的國(guó)際環(huán)境政策研究, 例如, “美國(guó)船舶和港口污染防治經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的建議” 等都沒有包含在內(nèi)。但為分析的統(tǒng)一性, 以下分析以此數(shù)據(jù)為準(zhǔn))。其中, 如果用 “國(guó)際環(huán)境政策” 為主題詞查詢, 共有529 篇文章, 中文文章297 篇。這方面的無(wú)效文章較多, 如發(fā)表在 《圖書情報(bào)知識(shí)》 期刊上的 “完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管法律政策國(guó)際環(huán)境與產(chǎn)業(yè)需求分析”、 發(fā)表在 《金融時(shí)報(bào)》 上的“復(fù)雜國(guó)際環(huán)境要求貨幣政策松緊適度” 等文章, 與本研究主題不符, 故刪除, 得有效文章138 篇, 其中期刊文章只有21 篇, 其他為博士或碩士論文。而以 “國(guó)際經(jīng)驗(yàn)+污染” 為關(guān)鍵詞查詢, 則中文期刊數(shù)量為76 篇,這些文章基本上是有效的。分別以 “全球環(huán)境治理”“國(guó)際環(huán)境公約” 為主題查詢也有一些無(wú)效的文章, 如對(duì)刊登在雜志上的 “馬上行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球環(huán)境挑戰(zhàn),‘環(huán)境變化與城市責(zé)任’主題論壇閉幕” 等類似的會(huì)議信息, 對(duì)此進(jìn)行了刪除。

根據(jù)對(duì)這769 篇文章的綜合分析, 結(jié)合國(guó)內(nèi)的國(guó)際環(huán)境政策背景, 可以從總體上將國(guó)際環(huán)境政策研究分為三個(gè)發(fā)展階段：

1.1 第一階段：初始階段(2000年之前)

從參加斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議開始, 中國(guó)的環(huán)境政策起步就與國(guó)際環(huán)境政策緊密接軌。中國(guó)于1990年通過(guò)了 《我國(guó)關(guān)于全球環(huán)境問題的原則立場(chǎng)》 并加入《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》 (簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》), 之后, 分別加入了 《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》 (簡(jiǎn)稱 《蒙特利爾議定書》) 《生物多樣性公約》 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》 《聯(lián)合國(guó)海洋公約》 等, 向世界宣示了中國(guó)的國(guó)際環(huán)境政策和相關(guān)立場(chǎng)。從國(guó)際環(huán)境政策研究的769 篇文章發(fā)表時(shí)間來(lái)看, 最早的文章是1988年《上海環(huán)境科學(xué)》 雜志刊登的趙仲興的 “開展國(guó)際交流增進(jìn)環(huán)保經(jīng)驗(yàn)——河流污染綜合治理國(guó)際學(xué)術(shù)討論會(huì)國(guó)外論文介紹”, 接著是1991年《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》 刊登的 “國(guó)際環(huán)境責(zé)任述略”, 然后是 1993年《國(guó)際展望》 刊登的屠啟宇的“環(huán)境外交的主題——國(guó)際環(huán)境立法” 以及 《上海環(huán)境科學(xué)》 刊登的肖隆安、 李曉陽(yáng)的 “論國(guó)際環(huán)境法的產(chǎn)生和發(fā)展”, 之后開始每年有文章發(fā)表, 但是2000年之前每年發(fā)表的國(guó)際環(huán)境政策研究文章最多不超過(guò)10 篇,國(guó)際環(huán)境政策研究還非常初級(jí)。從所發(fā)表文章的內(nèi)容來(lái)看, 這一階段的研究主要關(guān)注全球環(huán)境治理和環(huán)境公約、 國(guó)際機(jī)構(gòu)等, 較多涉及比較大的宏觀的主題, 如王燦發(fā)的 “聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的影響和貢獻(xiàn)” 和熊英、 別濤的 “中國(guó)和國(guó)際環(huán)境條約”、 任勇的 “國(guó)際環(huán)境形勢(shì)與重大對(duì)策研究問題分析” 等。

1.2 第二階段：發(fā)展階段(2000年至2016年前后)

這一階段, 中國(guó)在黨的十七大報(bào)告中將環(huán)保國(guó)際合作作為國(guó)家和平發(fā)展道路的重要組成部分, 提出 “相互幫助、 協(xié)力推進(jìn)、 共同呵護(hù)人類賴以生存的地球家園”,參與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等國(guó)際環(huán)境事務(wù)不斷增多, 參與全球環(huán)境公約的力度不斷加大。在加入WTO 時(shí)還主動(dòng)開放環(huán)境服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng), 是開放這一領(lǐng)域的少數(shù)發(fā)展中國(guó)家之一。國(guó)際環(huán)境政策研究方面, 從2000年開始,基本上每年的國(guó)際環(huán)境政策研究文章都超過(guò)了10 篇(只有2003年為9 篇), 比前一階段有顯著增加, 是原來(lái)的4 倍多。這一階段國(guó)際環(huán)境政策研究的范圍也明顯擴(kuò)大, 包括全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約、 環(huán)境與貿(mào)易、環(huán)境政策比較研究、 國(guó)際環(huán)境合作等多個(gè)方面。其中涉及全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約內(nèi)容的文章占這一階段國(guó)際環(huán)境政策研究的58%左右, 其次是環(huán)境政策比較研究占19%左右, 環(huán)境與貿(mào)易、 國(guó)際環(huán)境合作、 國(guó)際環(huán)境法及其他分別占7%左右。

圖1 國(guó)際環(huán)境政策研究中文期刊文章數(shù)

1.3 第三階段：深化階段(2016年以后)

這一階段, 中國(guó)的國(guó)際環(huán)境政策主動(dòng)性和引領(lǐng)性有明顯增強(qiáng), 提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的概念, 積極引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作, 成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、 貢獻(xiàn)者、 引領(lǐng)者, 將綠色作為國(guó)際合作的底色, 發(fā)布 《關(guān)于推進(jìn)綠色 “一帶一路” 建設(shè)的指導(dǎo)意見》。從2016年開始, 國(guó)際環(huán)境政策研究文章有大幅度增加, 從之前每年40 多篇增加到每年80 篇以上(2017年為57 篇, 其余年份都為80 篇以上), 平均增加一倍以上。涉及全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約內(nèi)容的文章仍然占絕對(duì)多數(shù), 占這一階段國(guó)際環(huán)境政策研究的63%左右, 比上一階段還增加了5%左右。其次是環(huán)境政策比較研究、 國(guó)際環(huán)境法及其他分別占14%左右(詳見圖1)。

2 國(guó)際環(huán)境政策研究的特點(diǎn)

幾十年來(lái), 中國(guó)國(guó)際環(huán)境政策研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)展, 發(fā)揮了積極作用, 但同時(shí)也與當(dāng)前人類命運(yùn)共同體構(gòu)建、 綠色 “一帶一路” 等要求有一定距離。

2.1 國(guó)際環(huán)境政策研究由 “跟蹤” “學(xué)習(xí)” 發(fā)展和深入到 “創(chuàng)新” “貢獻(xiàn)”

20 世紀(jì)70年代我國(guó)環(huán)境保護(hù)剛起步時(shí), 人們關(guān)于環(huán)境保護(hù)的知識(shí)幾乎處于空白狀態(tài), 而當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)走過(guò)了工業(yè)污染防治的階段, 具備較完善的環(huán)境保護(hù)法律、 標(biāo)準(zhǔn)和政策體系, 國(guó)際上已經(jīng)開始有專門機(jī)構(gòu)涉及環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展事務(wù)。因此, 中國(guó)急需了解 “國(guó)外的故事”, 開始積極跟蹤國(guó)際環(huán)境事務(wù), 并如饑似渴地學(xué)習(xí)各國(guó)環(huán)境保護(hù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn), 大量借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的政策體系和制度安排, 逐步搭建起了環(huán)境保護(hù)的基本框架, 如排污收費(fèi)、 環(huán)境影響評(píng)價(jià)、 排污許可制度、 總量控制等政策手段。國(guó)際環(huán)境政策研究的關(guān)鍵詞是 “跟蹤” “學(xué)習(xí)” 和 “拿來(lái)”。這一階段的文章大多以介紹“國(guó)際環(huán)境政策進(jìn)展” 或 “發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)” 為主, 題目或主題詞大多以 “進(jìn)展” “經(jīng)驗(yàn)” “思考” 等為主, 重在回答 “是什么”。

之后隨著中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展和完善, 中國(guó)也逐步發(fā)展了自己特色的環(huán)境保護(hù)政策和制度, 例如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、 創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市、 創(chuàng)建生態(tài)省(市縣)等, 這一階段除了繼續(xù)跟蹤和學(xué)習(xí)國(guó)際環(huán)境政策外, 關(guān)鍵詞還包括了 “消化” 和 “轉(zhuǎn)化” 國(guó)際環(huán)境政策。這一階段文章的題目或主題詞除了 “綜述” “經(jīng)驗(yàn)” “啟示” 外, 還包括 “影響” “探析” “對(duì)策” “中國(guó)” 等, 重在回答 “怎么樣”, 中國(guó)環(huán)境政策和國(guó)際環(huán)境政策的關(guān)系進(jìn)一步緊密。例如鄭先勇在 《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》上發(fā)表的 “美國(guó)環(huán)境政策變化及其影響”, 孫瑋在 《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望》 上的 “全球化趨勢(shì)下中國(guó)的國(guó)際環(huán)境戰(zhàn)略及其對(duì)策” 等。

當(dāng)前階段, 保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是世界共同的使命。全球范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題既有相似性也有特殊性, 因此解決方案既有共通性, 也有局地性。這個(gè)過(guò)程中, 中國(guó)除了繼續(xù)跟蹤學(xué)習(xí)和消化吸收外, 還應(yīng)努力推進(jìn)中國(guó)實(shí)踐, 貢獻(xiàn)中國(guó)方案, 講好 “中國(guó)故事”。這個(gè)階段國(guó)際環(huán)境政策研究的關(guān)鍵詞也應(yīng)該包括 “提升”和 “貢獻(xiàn)”。這個(gè)階段中, “命運(yùn)共同體” “生態(tài)文明”“中國(guó)方案” “中國(guó)的戰(zhàn)略選擇” 等成為關(guān)鍵詞和高頻詞, 重在解決 “怎么辦”。例如莊貴陽(yáng)等發(fā)表在 《世界經(jīng)濟(jì)與政治》 雜志上的 “中國(guó)在全球氣候治理中的角色定位與戰(zhàn)略選擇”, 侯小菲在 《東北亞學(xué)刊》 上的“ ‘人類命運(yùn)共同體’ 理念構(gòu)筑全球環(huán)境治理的中國(guó)方案” 等。

2.2 國(guó)際環(huán)境政策研究由以環(huán)境研究相關(guān)人員為主發(fā)展到全社會(huì)廣泛關(guān)注和參與

國(guó)際環(huán)境政策研究的文章在第一階段時(shí)有52%是發(fā)表在環(huán)境類期刊。目前, 國(guó)際環(huán)境政策研究文章發(fā)表在環(huán)境類期刊上的只占到所有國(guó)際環(huán)境政策研究文章的17.8%, 比例大大下降。若單從全球環(huán)境治理研究類別看, 這一比例更低, 只有10%左右。在環(huán)境類雜志中,《環(huán)境保護(hù)》 雜志刊登最多, 為45 篇, 約占33%, 其次為 《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》 《世界環(huán)境》 《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》, 這幾個(gè)雜志占到環(huán)境類雜志總數(shù)的62%(詳見表1)。

表1 環(huán)境類期刊發(fā)表的國(guó)際環(huán)境政策研究文章數(shù)

其他發(fā)表的范圍除了各大學(xué)學(xué)報(bào)外, 類別非常廣泛, 包括法學(xué)、 農(nóng)業(yè)、 國(guó)際關(guān)系、 社會(huì)科學(xué)、 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作、 國(guó)際政治、 國(guó)外理論、 商論、 教學(xué)與研究、 金融縱橫、 經(jīng)濟(jì)研究、 科學(xué)社會(huì)主義、 學(xué)理論、 世界歷史、探索與爭(zhēng)鳴、 檢察等各領(lǐng)域。這充分說(shuō)明社會(huì)各界對(duì)國(guó)際環(huán)境政策研究的關(guān)注度和參與度日漸上升, 國(guó)際環(huán)境政策除了理論探討外也深入到其他相關(guān)政策制定中。而且, 在各行各業(yè)開展的國(guó)際環(huán)境政策研究中, 博士論文和碩士論文的比例也占有相當(dāng)份額, 說(shuō)明國(guó)際環(huán)境政策研究受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。

2.3 國(guó)際環(huán)境政策研究占環(huán)境政策研究的比例較低,細(xì)分領(lǐng)域分布不平衡

在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)分別以 “國(guó)際環(huán)境政策” 和 “環(huán)境政策” 為主題詞進(jìn)行查詢, 結(jié)果是 “國(guó)際環(huán)境政策”論文數(shù)只占 “環(huán)境政策” 文章數(shù)不到8%, 比例較低。

如果按照研究層次來(lái)分類, 那么國(guó)際環(huán)境政策研究中單純政策研究類的比例不足28%(包括社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)), 也就是說(shuō)直接支撐和服務(wù)于國(guó)際環(huán)境政策制定, 引領(lǐng)國(guó)際環(huán)境政策制定還不夠, 更多是理論探討或基礎(chǔ)研究。

從國(guó)際環(huán)境政策研究具體內(nèi)容來(lái)看, 全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約研究占絕大多數(shù)?；趪?guó)際環(huán)境政策研究的769 篇期刊文章, 如果按照環(huán)境與貿(mào)易、 全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約、 國(guó)際環(huán)境政策比較、 國(guó)際環(huán)境合作和外交、 國(guó)際環(huán)境法及其他來(lái)分類, 全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約類大約占到59%, 其次是國(guó)際環(huán)境政策比較類占17%左右。在全球環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境公約中,前者又占到其中的75%以上, 后者占比較小, 且主要研究的是氣候變化公約, 其他公約涉及得很少。

2.4 國(guó)際環(huán)境政策研究碎片化, 綜合性戰(zhàn)略性研究較少

國(guó)際環(huán)境政策長(zhǎng)期處于綜合交叉學(xué)科中, 在研究過(guò)程中, 較多處于一事一文狀態(tài)。現(xiàn)已發(fā)表的文章碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重, 缺乏總體性宏觀性和綜合性戰(zhàn)略性研究, 沒有明確回答 “中國(guó)的國(guó)際環(huán)境政策體系是什么?” “中國(guó)在全球環(huán)境治理中的角色定位及如何做?” 等問題。

在769 篇期刊文章中, 如果將 “國(guó)際環(huán)境政策” 作為查詢關(guān)鍵詞, 則只有李衛(wèi)兵在 《國(guó)際貿(mào)易問題》 中的“自由貿(mào)易及跨界污染背景下的國(guó)際環(huán)境政策協(xié)調(diào)” 一文, 顯然這篇文章只涉及國(guó)際環(huán)境政策中的一個(gè)方面。

如果以國(guó)際環(huán)境政策研究中占較大比例的 “全球環(huán)境治理” 為關(guān)鍵詞查詢, 則可以查到83 篇文章, 其中有10 篇刊登在 《環(huán)境保護(hù)》 《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》 《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》 《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》等環(huán)境類期刊上, 其余文章發(fā)表在大學(xué)學(xué)報(bào)等其他雜志上。這些文章是從政治、 外交或理論等層次來(lái)研究全球環(huán)境治理。發(fā)表在環(huán)境類期刊的文章, 要么從某一個(gè)方面來(lái)研究全球環(huán)境治理, 如發(fā)表在 《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》 上的張彬等的 “國(guó)際貿(mào)易和跨國(guó)投資與全球環(huán)境治理”, 安祺等的 “環(huán)保非政府組織與全球環(huán)境治理”,尚宏博等的 “建立推動(dòng)機(jī)制應(yīng)對(duì)全球環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)”, 周圓的 “全球環(huán)境治理：國(guó)際關(guān)系中的環(huán)境問題研究”, 安祺等發(fā)表在 《環(huán)境保護(hù)》 上的 “環(huán)保CSO 如何參與全球環(huán)境治理大格局”, 要么是介紹性的內(nèi)容或述評(píng), 如孫凱發(fā)表在 《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》 上的 “聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)與全球環(huán)境治理”, 王學(xué)義、 鄭昊發(fā)表在 《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》 的 “工業(yè)資本主義、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、 全球環(huán)境治理與生態(tài)民主協(xié)商制度——西方生態(tài)文明最新思想理論述評(píng)”。僅有 《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》 上的王華等的 “關(guān)于改善中國(guó)參與全球環(huán)境治理的戰(zhàn)略思路”, 汪萬(wàn)發(fā)的 “全球環(huán)境治理中的環(huán)境智庫(kù)：國(guó)際情況與中國(guó)方案” 以及劉冬等發(fā)表在 《環(huán)境保護(hù)》 上的 “全球環(huán)境治理新動(dòng)態(tài)與我國(guó)應(yīng)對(duì)策略” 符合綜合性和宏觀性的內(nèi)容, 但是仍然在思路、 方案和策略層面缺乏戰(zhàn)略性。

3 對(duì)開展國(guó)際環(huán)境政策研究的下一步思考和建議

進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境政策研究, 強(qiáng)化國(guó)際環(huán)境政策研究在中國(guó)環(huán)境政策中的作用, 增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際環(huán)境政策制定中的話語(yǔ)權(quán)。

3.1 加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境政策的戰(zhàn)略研究

定期發(fā)布 《中國(guó)國(guó)際環(huán)境政策綠皮書》。制定 《國(guó)際環(huán)境合作戰(zhàn)略》 《 “十四五” 生態(tài)環(huán)保國(guó)際合作綱要》。建立國(guó)際環(huán)境政策研究的框架體系, 包括全球環(huán)境治理與國(guó)際環(huán)境公約、 環(huán)境與國(guó)際貿(mào)易投資、 國(guó)際環(huán)境合作與外交、 國(guó)際環(huán)境政策比較、 國(guó)際環(huán)境法律等內(nèi)容的國(guó)際環(huán)境政策研究體系。加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境政策研究的方法論研究。

3.2 加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的國(guó)際環(huán)境政策研究

定期開展環(huán)境與貿(mào)易投資關(guān)系影響研究, 作為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析重要案例。出臺(tái) 《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)管理辦法》。制定 《 “一帶一路” 綠色貿(mào)易企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。開展對(duì)外投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與對(duì)策研究。制定《中國(guó)自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)范本》。除了繼續(xù)開展與美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際環(huán)境政策比較研究外, 加強(qiáng)其他國(guó)家國(guó)際環(huán)境政策比較研究, 特別是加強(qiáng)東南亞發(fā)展中國(guó)家、 “一帶一路” 國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境政策比較研究。

3.3 加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境政策研究的基礎(chǔ)支撐和條件保障

積極派員參加并長(zhǎng)期跟蹤環(huán)境公約談判、 重要國(guó)際環(huán)境論壇, 向國(guó)際機(jī)構(gòu)輸送環(huán)境人才, 不斷培養(yǎng)一支會(huì)外語(yǔ)、 懂業(yè)務(wù)、 具有國(guó)際視野的強(qiáng)有力國(guó)際環(huán)境政策研究隊(duì)伍。