我國 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的演化規(guī)律與制度化防范化解

孔祥濤

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院, 南京 210046)

“鄰避” 活動(dòng)是公眾針對(duì)環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目的群體性抗議活動(dòng), 旨在阻止或抵制其認(rèn)為有環(huán)境污染、健康危害風(fēng)險(xiǎn)的工程項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)、 開工建設(shè)、 運(yùn)營使用。它不同于對(duì)已發(fā)生的環(huán)境污染事件和安全生產(chǎn)事故進(jìn)行的抗議活動(dòng), 是為防患于未然而對(duì)自認(rèn)為可能存在的不利因素即預(yù)知的 “風(fēng)險(xiǎn)” 主動(dòng)發(fā)制的集體行動(dòng)。我國的 “鄰避” 活動(dòng), 與西方發(fā)達(dá)國家的 “鄰避” 運(yùn)動(dòng)所處社會(huì)發(fā)展階段有所不同, 是全球化、 信息化、 城市化、 市場化背景下我國快速工業(yè)化發(fā)展階段產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象, 是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展但尚未實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、 綠色低碳循環(huán)發(fā)展而必然產(chǎn)生的問題。從根本上來說,“鄰避” 問題反映了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾, 最終也必定能夠通過綠色發(fā)展得到解決。在我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)化的大背景下, 人民日益增長的美好生活需要包括在環(huán)境、 安全、 民主、 法治、 公平、 正義等方面的需求, 對(duì)“鄰避” 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的塑造產(chǎn)生了重要影響。換言之,我國的 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)反映了當(dāng)前發(fā)展階段社會(huì)矛盾的復(fù)雜性, 帶有自身的特點(diǎn), 呈現(xiàn)獨(dú)特的演化規(guī)律。防范化解 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn), 必須把握這些規(guī)律特點(diǎn)。

1 我國 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)生成演化的 “漩渦場效應(yīng)”

“鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)部分。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)即環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)是 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的原始起點(diǎn)和內(nèi)核。其他風(fēng)險(xiǎn)都是附著于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之上的, 在信息傳播和抗議活動(dòng)展開過程中相繼卷入, 形成奇特的 “漩渦場效應(yīng)”[1]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及的社會(huì)面越廣、 人群越多, 則相關(guān)社會(huì)矛盾數(shù)量越多、 激烈程度越大; 域內(nèi)社會(huì)信息化程度越高、 組織動(dòng)員力量越強(qiáng), “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的 “漩渦場效應(yīng)” 就會(huì)越強(qiáng)。這與自然界的漩渦運(yùn)動(dòng)非常相似, 漩渦直徑越大、 渦流越深、 外部攪動(dòng)力越強(qiáng), 漩渦就越穩(wěn)定, 能量及破壞性越大。

2014年9月18日, 湖南省P 縣部分群眾大規(guī)模聚集游行, 反對(duì)建設(shè)大型火電廠, 縣政府宣布暫時(shí)停止項(xiàng)目工作[2]。2016年6月25日, 湖北省 X 市部分市民反對(duì)開建垃圾焚燒發(fā)電廠, 在市區(qū)集會(huì)游行, 到工地阻撓施工, 堵塞國道、 圍堵派出所, 市政府宣布項(xiàng)目緩建[3]。受 X 市抗議事件影響, 2016年6月27日, 湖北省Q 市部分群眾在市區(qū)聚集游行, 抵制奧古斯特農(nóng)藥廠工程項(xiàng)目建設(shè), 市政府宣布取消該項(xiàng)目[4]。2018年8月, 遼寧省C 市等地部分群眾相繼聚集, 反對(duì)開建氧化鋁工程項(xiàng)目, 導(dǎo)致項(xiàng)目被緊急叫停[5]。這些 “鄰避”事件涉及垃圾焚燒發(fā)電、 火電、 農(nóng)藥、 氧化鋁等不同類型工程項(xiàng)目, “鄰避” 活動(dòng)的規(guī)模、 過程也不盡相同,但事件的起因都是部分群眾擔(dān)心工程項(xiàng)目建成后導(dǎo)致環(huán)境污染。

在上述 “鄰避” 事件當(dāng)中, 環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)成為“鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的原始因素和核心因素, 進(jìn)而以此為 “渦核”, 形成 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的 “漩渦場”。起初, 部分群眾提出的訴求以環(huán)境訴求為主, 保護(hù)環(huán)境是抗議活動(dòng)組織、 參與者主要的也是共同的訴求。但同時(shí)他們的多種利益訴求也往往摻雜其中。再者, 抗議活動(dòng)開始后, 一些原有的其他利益訴求群體乘機(jī)加入進(jìn)來, 多種社會(huì)矛盾以此為契機(jī)被進(jìn)行公開表達(dá), 形成以環(huán)境訴求為主的多方面矛盾交織疊加的復(fù)雜狀態(tài)。在P 縣 “9·18” 事件中, 最初反對(duì)上馬火電項(xiàng)目的群眾, 大多是出于擔(dān)心項(xiàng)目建成后污染自己及子孫后代的生存生活環(huán)境。但抗議活動(dòng)開始后, 旅游、 房地產(chǎn)、 小水電、 磚廠等行業(yè)從業(yè)人員因擔(dān)心項(xiàng)目影響各自經(jīng)濟(jì)利益而紛紛參與其中,一些老上訪戶、 個(gè)別政策訴求人員也借機(jī)發(fā)聲, 最后形成較大人員規(guī)模和活動(dòng)聲勢(shì)。X 市 “6·25” 事件最初由距垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目1.3 公里防護(hù)距離內(nèi)的滿庭芳小區(qū)少數(shù)業(yè)主發(fā)起。他們擔(dān)心項(xiàng)目運(yùn)行影響其生活環(huán)境及房產(chǎn)價(jià)值, 遂聯(lián)絡(luò)鼓動(dòng), 組織業(yè)主們共同抵制該項(xiàng)目,許多擔(dān)心環(huán)境污染的人員聞風(fēng)而動(dòng)紛紛加入。一些遠(yuǎn)在防護(hù)距離之外、 與此環(huán)境訴求無關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益訴求人員也乘機(jī)加入聚集活動(dòng), 提出征地、 拆遷補(bǔ)償?shù)仍V求。

上述事件表明, 環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素往往具有多樣性、 復(fù)雜性、 變化性?！班彵堋?風(fēng)險(xiǎn)涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、 安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、 群眾感知風(fēng)險(xiǎn)、 經(jīng)濟(jì)利益風(fēng)險(xiǎn)、 公眾參與風(fēng)險(xiǎn)、 合法性風(fēng)險(xiǎn)、 輿情風(fēng)險(xiǎn)、 個(gè)別人員插手利用風(fēng)險(xiǎn)等, 構(gòu)成一個(gè)相互作用的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)體。就風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展演化的機(jī)理而言, 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是核心風(fēng)險(xiǎn)、 源頭風(fēng)險(xiǎn), 與群眾的感知風(fēng)險(xiǎn)、 安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)交匯, 共同構(gòu)成群體性事件的 “燃燒物”。房地產(chǎn)價(jià)值、征地拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娼?jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要附著物和伴生物, 與項(xiàng)目合法性風(fēng)險(xiǎn)、 公眾參與風(fēng)險(xiǎn)以及新媒體輿情風(fēng)險(xiǎn)等共同作用, 推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)大升級(jí)。如果個(gè)別人員插手利用上述風(fēng)險(xiǎn), 則有可能導(dǎo)致人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)向、 變質(zhì), 使環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

“鄰避” 風(fēng)險(xiǎn) “漩渦場” 形成后, 以自身能量高速旋轉(zhuǎn), 產(chǎn)生很大吸附效應(yīng), 不斷將其他社會(huì)因素卷入,形成風(fēng)險(xiǎn) “漩渦場效應(yīng)” (見圖1)。在廣東、 云南、 浙江等地發(fā)生的部分 “鄰避” 事件中不難發(fā)現(xiàn), 各種風(fēng)險(xiǎn)因素的卷入、 疊加賦予原發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更大能量。在社會(huì)信息化普及的背景下, “漩渦場” 借助微信、 微博等自媒體不斷 “放量”, 甚至突破時(shí)空界限, 在其他地方引發(fā)連鎖反應(yīng)。

圖1 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn) “漩渦場效應(yīng)”

我國 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理和風(fēng)險(xiǎn)演化的 “漩渦場效應(yīng)” 規(guī)律, 反映了環(huán)境敏感期和新媒體時(shí)代我國“鄰避” 活動(dòng)的特點(diǎn), 也揭示了環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)的新趨向及其對(duì)治理形成的復(fù)雜挑戰(zhàn)。

2 我國 “鄰避” 突發(fā)事件的特點(diǎn)

涉環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目引發(fā)的 “鄰避” 活動(dòng), 與改革、 發(fā)展過程中出現(xiàn)的大多數(shù)聚集上訪活動(dòng)、 群體性事件不盡相同, 帶有自身的鮮明特點(diǎn)。

2.1 問題敏感, 參與者廣泛

環(huán)境問題涉及廣大人民群眾的身體健康和社會(huì)各階層安居樂業(yè)的生存生活環(huán)境, 社會(huì)關(guān)注度高, 社會(huì)情緒易被擾動(dòng)。一些 “鄰避” 事件的參與者既有普通市民、農(nóng)民、 進(jìn)城務(wù)工人員、 學(xué)生、 個(gè)體工商戶、 國企員工,也有媒體從業(yè)人員、 “環(huán)?！?人士、 在外地工作人員、社會(huì)組織、 民企, 還有受過依法處理的社會(huì)人員, 甚至個(gè)別公職人員也置身其中, 呈現(xiàn)明顯的 “地域共同體”特征。在某地 “鄰避” 事件中, 部分在外地的該籍貫商會(huì)、 老鄉(xiāng)會(huì)、 校友會(huì)和寓外鄉(xiāng)友紛紛發(fā)聲, 跨地域聯(lián)動(dòng), 對(duì)事態(tài)發(fā)展起到了催化作用。在另一 “鄰避” 事件中, 在外地大城市務(wù)工的人以先知先覺的姿態(tài)挑頭, 鼓動(dòng)人們抵制工程項(xiàng)目。還有的 “鄰避” 事件中, 個(gè)別人員發(fā)布煽動(dòng)性言論、 對(duì)抗性策略, 企圖將事件擴(kuò)大化。

2.2 事態(tài)升級(jí)快, 仿效性強(qiáng)

某 “鄰避” 事件發(fā)生前, 項(xiàng)目自立項(xiàng)至選址、 開工、 建設(shè), 四年中一直推進(jìn)得比較平穩(wěn), 矛盾也并不突出。但少數(shù)人員聚會(huì)商議開展抵制活動(dòng), 并在網(wǎng)站、 微信、 QQ 上發(fā)布信息后, 次日即釀成重大群體性事件。另一 “鄰避” 事件發(fā)生前, 項(xiàng)目推進(jìn)也較順利, 群眾沒有出現(xiàn)大的反對(duì)意見。但在外地 “鄰避” 事件影響下,部分人員組織群眾仿效, 不滿情緒的導(dǎo)火索很快被點(diǎn)燃, 事態(tài)迅速升級(jí)擴(kuò)大。

2.3 網(wǎng)絡(luò)上動(dòng)員組織, 活動(dòng)呈發(fā)散性

與以往群體性事件組織者相對(duì)固定、 行動(dòng)計(jì)劃較明確不同, 一些 “鄰避” 事件沒有固定不變的組織者。一些人員通過微信群、 QQ 群等網(wǎng)絡(luò)群組進(jìn)行鼓動(dòng)策劃,傳遞恐慌情緒和抵制言論, 傳播不實(shí)信息和謠言。他們不一定彼此認(rèn)識(shí), 但一呼百應(yīng)。群與群之間遙相呼應(yīng),行動(dòng)地點(diǎn)、 計(jì)劃隨時(shí)改變。網(wǎng)絡(luò)群組中的最初組織者退出后, 新的組織者又不斷冒出來。網(wǎng)絡(luò)群組越冒越多,不斷發(fā)展、 擴(kuò)散、 漂移, 推動(dòng)事件在極短時(shí)間內(nèi)爆發(fā),形成網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)之勢(shì)。有的在一兩天內(nèi)建微信群近百個(gè), 群成員達(dá)數(shù)萬名, 發(fā)起多輪聚集活動(dòng)[6]。

2.4 訴求的部分合理性與活動(dòng)的非理性交織

“鄰避” 活動(dòng)就動(dòng)機(jī)和部分訴求而言, 有一定的正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)合理性, 客觀上 “倒逼” 政府科學(xué)民主依法決策, “倒逼” 企業(yè)完善工程項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、 提升安全環(huán)保水平。但 “鄰避” 活動(dòng)也往往帶有偏狹、 非理性的因素, 在過激、 盲目情緒促使下, 特別是隨著復(fù)雜社會(huì)因素的介入, 往往信息失真、 動(dòng)機(jī)混雜、 活動(dòng)失序失控, 對(duì)社會(huì)正常秩序造成嚴(yán)重沖擊, 甚至有可能出現(xiàn)逢環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目必鬧、 逢鬧必求工程項(xiàng)目停廢的情況。

3 運(yùn)用制度威力, 防范化解 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)

我國的工業(yè)化和城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)?！笆奈濉奔敖窈笠粋€(gè)時(shí)期, 我國仍處于 “環(huán)境庫茲涅茨曲線” 拐點(diǎn)期, 污染排放拐點(diǎn)、 二氧化碳排放拐點(diǎn)和能源資源消耗拐點(diǎn)將漸次出現(xiàn), 資源環(huán)境壓力依然很大, 環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)仍將高位運(yùn)行[7]。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào) “運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊”。防范化解 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分, 必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求, 統(tǒng)籌問題導(dǎo)向、 目標(biāo)導(dǎo)向、 結(jié)果導(dǎo)向, 加強(qiáng)相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì), 針對(duì) “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生演化的規(guī)律特點(diǎn), 補(bǔ)短板、 強(qiáng)弱項(xiàng), 充分發(fā)揮制度的集成協(xié)同效力, 有效地防范化解 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 建立試點(diǎn)示范制度, 引領(lǐng)綠色發(fā)展

“鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)最核心的是工程項(xiàng)目環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目之所以令部分群眾 “避之不及”,客觀上講是少數(shù)已投入運(yùn)行的設(shè)施污染排放(輻射)超標(biāo)、 或曾經(jīng)出現(xiàn)過的安全生產(chǎn)事故或復(fù)合性災(zāi)難事故污染生存環(huán)境、 損害群眾身體健康, 由此影響了公眾安全感和對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感知。應(yīng)對(duì) “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn) “漩渦場效應(yīng)”, 關(guān)鍵是要降低工程項(xiàng)目的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn), 根本的解決途徑是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè), 推動(dòng)新型工業(yè)化, 加快建立健全 “以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系”, 實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此,國家要針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電、 煉化、 核電等重點(diǎn)領(lǐng)域工程項(xiàng)目制定技術(shù)、 工藝、 生態(tài)、 管理等方面的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及風(fēng)險(xiǎn)防范化解制度。在此基礎(chǔ)上, 篩選優(yōu)質(zhì)企業(yè)作為試點(diǎn)及標(biāo)桿, 引導(dǎo)它們加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用、 優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 推廣清潔能源。通過相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、 高質(zhì)量發(fā)展、 安全發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)此類項(xiàng)目設(shè)施與自然和諧共生、 與社會(huì)友好相處, 從根本上改變公眾對(duì)此類項(xiàng)目的感受、 認(rèn)知, 使他們消除恐慌情緒和排斥心理, 轉(zhuǎn)而樂于與此類項(xiàng)目比鄰而居。

3.2 創(chuàng)新常態(tài)化宣傳溝通制度, 提升社會(huì)認(rèn)可度

當(dāng)前 “鄰避” 問題之所以突出, 從主觀上來說是公眾感知風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重偏離項(xiàng)目的客觀風(fēng)險(xiǎn)所致。要從國家層面針對(duì)公眾科學(xué)精神和科學(xué)常識(shí)匱乏、 網(wǎng)上偽科學(xué)知識(shí)和謠言泛濫、 一些項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)被夸大等情況, 堅(jiān)持不懈地組織科普宣傳, 清理網(wǎng)上錯(cuò)誤信息[8]。有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保組織和龍頭企業(yè)要著眼長遠(yuǎn), 針對(duì)關(guān)鍵問題精心組織宣傳解釋活動(dòng), 提升社會(huì)認(rèn)識(shí)水平和認(rèn)可度。項(xiàng)目所在地政府要在前期工作中, 會(huì)同企業(yè)及早著手做深入細(xì)致的宣傳引導(dǎo), 運(yùn)用新媒體增強(qiáng)宣傳效果, 與公眾良性交流溝通, 確保項(xiàng)目關(guān)注者全覆蓋。同時(shí), 組織項(xiàng)目關(guān)聯(lián)群眾到已建成的試點(diǎn)、 示范項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察觀摩,現(xiàn)場解疑釋惑, 取得 “一見” 勝 “百聞” 的直觀效果。

3.3 設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)課程制度, 提高市域駕馭力

隨著現(xiàn)代化和全球化進(jìn)程的深入, 我國已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。按照 “風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)” 理論[9], 各種風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)多發(fā)將是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的階段性特點(diǎn)。推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)必須面對(duì)這一現(xiàn)實(shí), 把握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律, 特別是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生演化規(guī)律, 提高市域領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)防范及化解能力, 科學(xué)預(yù)警預(yù)防風(fēng)險(xiǎn), 把握戰(zhàn)略主動(dòng)。隨著新媒體時(shí)代和環(huán)境敏感期到來, 我國環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)量大面廣、 熱點(diǎn)集中、 社會(huì)關(guān)注度高、 敏感性關(guān)聯(lián)性強(qiáng), 形成 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn), 影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。對(duì)此, 要結(jié)合 “三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 和市域社會(huì)治理工作部署, 在各級(jí)黨校(行政學(xué)院)干部培訓(xùn)課程中設(shè)置 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防化解專題, 同時(shí)利用綜合性高校的優(yōu)質(zhì)師資資源重點(diǎn)對(duì)工程項(xiàng)目所在地的市縣干部進(jìn)行輪訓(xùn), 幫助他們加深對(duì) “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律特點(diǎn)的認(rèn)識(shí), 提高他們推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和防范 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.4 實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)多方責(zé)任制, 增強(qiáng)工作定力合力

由于 “鄰避” 活動(dòng)易發(fā)多發(fā)、 影響社會(huì)穩(wěn)定, 部分基層干部產(chǎn)生畏難情緒, 不愿不敢抓項(xiàng)目推進(jìn)工作。這種情況造成該上馬的國計(jì)民生工程項(xiàng)目落不了地、 開不了工, 有的項(xiàng)目半途而廢, 或建成后閑置一旁, 既不利于改善民生, 也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下, 改變這一狀況尤為迫切。浙江、 海南、廣東、 山東等地垃圾焚燒發(fā)電、 PX 等化工、 核電等工程項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)踐證明, 只要敢于擔(dān)當(dāng), 按照規(guī)律和政策辦事, “鄰避” 問題是完全能夠解決的。領(lǐng)導(dǎo)干部既要尊重民意, 也要有定力、 有大局觀念和長遠(yuǎn)眼光。只要項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障改善民生所亟須、 選址科學(xué)合理、 各類手續(xù)完備、 群眾利益補(bǔ)償?shù)轿弧?風(fēng)險(xiǎn)總體可控的, 就要毫不動(dòng)搖地推進(jìn)。同時(shí), 要牢牢守住社會(huì)穩(wěn)定底線, 始終繃緊穩(wěn)定這根弦, 增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、 責(zé)任意識(shí), 增強(qiáng)政治敏銳性, 決不能無視項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、 無視民意、 無視客觀條件盲目作為。為此, 有必要健全落實(shí)環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制, 黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)、 項(xiàng)目屬地基層領(lǐng)導(dǎo)、 有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)以及項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)人, 都明確分工、 敢于擔(dān)當(dāng)、 相互配合, 按照系統(tǒng)論的方法, 把風(fēng)險(xiǎn)防范化解的各項(xiàng)任務(wù)特別是項(xiàng)目前期工作做早做深做細(xì), 實(shí)現(xiàn)公眾滿意、 社會(huì)支持和工程項(xiàng)目平穩(wěn)落地、 順利建設(shè)、 成功運(yùn)營。

3.5 完善項(xiàng)目公眾參與制度, 夯實(shí)民意基礎(chǔ)

《重大行政決策程序暫行條例》 規(guī)定, “決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目” 必須履行公眾參與程序, 采取便于社會(huì)公眾參與的方式充分聽取意見。其中涉及特定群體利益的, “決策承辦單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)人民團(tuán)體、 社會(huì)組織以及群眾代表進(jìn)行溝通協(xié)商”。預(yù)防“鄰避” 風(fēng)險(xiǎn), 要把公眾參與作為法定程序嚴(yán)格履行。越是群眾關(guān)注度高、 社會(huì)爭議大的項(xiàng)目, 越要扎扎實(shí)實(shí)地開展公眾參與, 走好每一道程序, 最大限度地聽取意見、 形成共識(shí)。座談會(huì)、 聽證會(huì)、 實(shí)地走訪、 書面征求意見、 向社會(huì)公開征求意見、 問卷調(diào)查、 民意調(diào)查等,都要立足充分了解社情民意、 聽取各方面意見。公開項(xiàng)目信息要精準(zhǔn)、 全面、 充分, 選擇本地受眾最廣的媒體, 公開征求意見的期限不少于30日。問卷調(diào)查、 入戶調(diào)查覆蓋面要保持較大合理比例, 參加座談會(huì)的群眾代表要有足夠代表性, 最廣泛地聽取項(xiàng)目利益相關(guān)方和無直接利益關(guān)系方(如環(huán)保組織)的意見, 優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案。對(duì)垃圾焚燒發(fā)電、 PX 化工、 核電等項(xiàng)目的專業(yè)性、 技術(shù)性問題, 要請(qǐng)專家在公眾參與環(huán)節(jié)進(jìn)行解釋說明, 接受咨詢。X 市垃圾焚燒發(fā)電廠、 P 縣大型火電廠、 杭州余杭中泰垃圾焚燒廠的建成投產(chǎn), 以及鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建項(xiàng)目工程的順利啟動(dòng), 都得益于廣泛有效的公眾參與。

3.6 落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度, 源頭預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)

建立重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度, 是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八大以來, 習(xí)近平總書記對(duì)此多次予以強(qiáng)調(diào)。中央要求對(duì)涉及群眾切身利益、 容易引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定問題的重大決策事項(xiàng)進(jìn)行合法性、 合理性、 可行性和可控性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估, 將評(píng)估結(jié)論作為決策的重要依據(jù)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》 規(guī)定, “重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、 公共安全等方面造成不利影響的, 決策承辦單位或負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性”。環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目多數(shù)是市縣級(jí)項(xiàng)目, 少數(shù)央企、 省企項(xiàng)目也落地在市縣。因此, 只要市縣嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度, 就能從源頭上預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)。市縣要把重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為推進(jìn)環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目的必經(jīng) “門檻”, 堅(jiān)持不評(píng)估不決策。鑒于此類項(xiàng)目的環(huán)境敏感性和近年來 “鄰避” 活動(dòng)的前置趨向, 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要前移到項(xiàng)目醞釀階段, 并貫穿規(guī)劃、 立項(xiàng)、 建設(shè)、 運(yùn)營全過程, 做到早評(píng)估、 動(dòng)態(tài)評(píng)估、 全鏈條評(píng)估、 全過程評(píng)估, 以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估引領(lǐng)涉項(xiàng)目各方面工作方案完善。再者, 要科學(xué)評(píng)估, 綜合考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)矛盾狀況和地域文化觀念特點(diǎn), 將 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)各要素納入視野, 精準(zhǔn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的可控性, 確定風(fēng)險(xiǎn)概率、 等級(jí), 并研究提出預(yù)防化解措施和應(yīng)急處置預(yù)案。

3.7 完善正確處理人民內(nèi)部矛盾機(jī)制制度, 防止多種風(fēng)險(xiǎn)匯聚

正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系, 把改革力度、 發(fā)展速度與社會(huì)可承受程度有機(jī)結(jié)合起來。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”, 暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、 利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道, 完善信訪制度, 完善人民調(diào)解、 行政調(diào)解、 司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系, 完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制, 最大限度降低項(xiàng)目地社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)存量、 “警戒水位” 及 “燃點(diǎn)”, 為環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目落地提供適宜的社會(huì)安全環(huán)境。堅(jiān)持分類處理人民內(nèi)部矛盾, 盡量將不同源頭、 不同類型的矛盾問題與“鄰避” 方面訴求剝離開來, 防止各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)因素“搭車”, 匯聚到 “鄰避” 活動(dòng)中借題發(fā)揮, 形成 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn) “漩渦場”。同時(shí), 針對(duì)涉環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目利益訴求群體提出的訴求, 凡是與項(xiàng)目有關(guān)并且合理合法的, 要統(tǒng)籌考慮、 妥善回應(yīng)、 綜合施策、 酌情解決, 形成化解風(fēng)險(xiǎn)的合力。強(qiáng)化制度政策的內(nèi)生動(dòng)力,打通戰(zhàn)略與政策通道, 以政策受體為對(duì)象優(yōu)化建立政策簇和制度鏈[10]。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境政策、 經(jīng)濟(jì)政策、 社會(huì)政策, 理順涉環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目各方利益關(guān)系, 形成系統(tǒng)完備、 科學(xué)合理、 協(xié)同高效的利益政策和制度體系, 從利益關(guān)系協(xié)調(diào)的根本上預(yù)防 “鄰避” 風(fēng)險(xiǎn)。

3.8 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)排查制度和危機(jī)應(yīng)急處置制度, 穩(wěn)定社會(huì)大局

把擬建、 在建和已建的環(huán)境敏感型工程項(xiàng)目納入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)排查和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)排查制度框架, 組織開展定期排查和重點(diǎn)排查, 摸清項(xiàng)目底數(shù), 掌握風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài), 及時(shí)采取措施預(yù)防化解風(fēng)險(xiǎn)隱患, 防止風(fēng)險(xiǎn)積累疊加, 防止在建和已建項(xiàng)目出問題影響同類擬建項(xiàng)目的公眾認(rèn)可度。深入總結(jié)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代 “鄰避” 群體性事件發(fā)生發(fā)展的規(guī)律特點(diǎn)及應(yīng)對(duì)處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn), 按照依法處置、 輿情引導(dǎo)、 社會(huì)面管控 “三同步” 原則完善應(yīng)急處置預(yù)案, 提高對(duì)網(wǎng)上網(wǎng)下 “鄰避” 突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力, 保持社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定。