中國農(nóng)地制度之紛爭：“三權(quán)分置”的權(quán)利關(guān)系、法理沖突及其解決途徑

劉禹宏 楊凱越

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;權(quán)利結(jié)構(gòu);權(quán)能屬性;農(nóng)村土地承包法

摘 要：農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革是我國深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和舉措，對我國農(nóng)業(yè)向立體復(fù)合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義。2018年底對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的修訂，為三權(quán)分置政策的法律化搭建了基本框架，以保障政策的有效實施。從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果看，對于土地承包經(jīng)營權(quán)向土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)派生過程的表述帶有“權(quán)利束”的理論痕跡，與我國所遵循的“物權(quán)法定”“一物一權(quán)”物權(quán)法體系相背離，“三權(quán)分置”土地結(jié)構(gòu)中實際存在了四項未能清晰有效界定權(quán)利屬性與關(guān)系的土地權(quán)利，對土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)形成阻礙，與政策和法律的制定目的相背離。本文以新修訂的《土地承包法》為基準(zhǔn)，結(jié)合理論與現(xiàn)實實踐，對土地權(quán)利關(guān)系和存在的法理沖突進(jìn)行闡述和辨析，探索三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的可行實現(xiàn)路徑。

中圖分類號：F320.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2020）02-0140-09

The Disputes of Agricultural Land System in China：The Relationship of Rights，the Conflict of Legal Principles and the Solutions in the “Three-Right Separation”

LIU Yu-hong，YANG Kai-yue（School of Economics，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Key words：three-right separation;right structure;right attribute;Rural Land Contract Law

Abstract：The system reform of “Three Rights Separation” of agricultural land is an important content and measure to deepen the rural reform in China，which has a far-reaching significance for the further transformation of Chinas agriculture to the three-dimensional compound modern agriculture. At the end of 2018，the revision of the “Rural Land Contract Law of the China” set up a basic framework for the legalization of the three rights separation policy to ensure the effective implementation of the policy. According to the results of this revision，the theoretical traces of “right bundle” in the derivative process of the right of contracted management of land deviate from the property law system of “l(fā)egal property right” and “one thing one right” followed by our country，and there are actually four items in the land structure of “separation of three rights” that fail to clearly and effectively define the land right in terms of attribute and relationship，which hinders the land circulation and the construction of agricultural modernization，deviating from the purpose of policy and law making. Based on the newly revised Land Contract Law，combined with the theory and practice，this paper expounds and analyzes the relationship between land rights and the existing legal conflicts，and explores the feasible path to realize the reform of the property right system of the three right separation in agricultural land.

一、前 言

我國作為農(nóng)業(yè)大國，土地問題始終是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵性問題。農(nóng)村土地問題能否有效解決，不僅關(guān)系到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變和發(fā)展，更關(guān)乎國家糧食安全和社會穩(wěn)定。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革被認(rèn)為是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重要決定因素，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。[1]我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革歷程是一個將土地產(chǎn)權(quán)先“集中”后“分解”的過程，作為當(dāng)前既定政策的“三權(quán)分置”，毫無疑問是現(xiàn)階段深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新的重要舉措。由于政策性權(quán)利只有上升為法律化權(quán)利才能維系其生命力[2]，如何對“三權(quán)”進(jìn)行法律上的有效表達(dá)至關(guān)重要。2018年12月29日的第十三屆全國人民代表大會常委會會議通過并于2019年1月1日開始施行的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡稱《土地承包法》），對于實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策法律化，深化土地制度改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

三權(quán)分置政策的確立和法律化路徑是符合我國現(xiàn)實國情的。我國農(nóng)地制度的發(fā)展和完善進(jìn)程具備獨有的特殊性，當(dāng)現(xiàn)行的土地制度無法適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需求時，農(nóng)民會自發(fā)的形成力量來與之相抗衡，從而使實踐先于理論，倒逼土地制度進(jìn)行發(fā)展和變革。[3]改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化。為實現(xiàn)“耕者有其田”的現(xiàn)實需求，我國農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生第一次分離，從而極大的調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升。同時，我國經(jīng)濟(jì)社會也在極短時間內(nèi)實現(xiàn)了飛速發(fā)展。短短四十年間，我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘開始消融，農(nóng)民可選擇的職業(yè)路徑得到拓寬，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口向城市流動的數(shù)目與日俱增。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“耕者有其田”的現(xiàn)實需求逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案吒涮铩?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求水漲船高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的限制逐漸顯現(xiàn)。提出和確立三權(quán)分置政策的目的之一，就是為了解決在兩權(quán)分離制度之下，因土地權(quán)利分離不徹底使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到極大限制改革難題。[4]實際上，對于“三權(quán)分置”的理論研究和實踐探索，90年代初便已見端倪。有研究提出，對土地權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分在完善土地制度、保護(hù)土地資源、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面均具有重要的意義。[5]到2016年中共中央一號文件明確提出“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局在政策層面正式形成。三權(quán)分置政策正是通過對土地制度的繼續(xù)深化和改革，進(jìn)一步消弭對于土地和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，從而使土地的利用效率與生產(chǎn)效率得到提升[5]，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。

政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。[6]任何一項政策的落地實行都離不開法律的保障。本次對《土地承包法》的修訂，夯實了三權(quán)分置政策根基，實現(xiàn)了政策規(guī)范化的第一步。但從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，尚未能對“三權(quán)分置”框架下的完整權(quán)利關(guān)系進(jìn)行明晰的搭建，從而導(dǎo)致了新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中土地權(quán)利屬性和關(guān)系出現(xiàn)了諸多模糊之處?？扑估碚摫砻?，只有當(dāng)權(quán)利得到清晰界定，資源才能得到有效配置。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的土地資源得到有效配置，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，需要通過對基于新法的土地權(quán)利派生所遵循的法理關(guān)系進(jìn)行辨析，進(jìn)而探索出新《土地承包法》基調(diào)下的符合理論和實踐的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)體系的實現(xiàn)路徑。

二、三權(quán)分置權(quán)利體系下農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系及法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》在保留并部分補充了原《土地承包法》中對于土地承包經(jīng)營權(quán)表述和內(nèi)容的同時，于第九條“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”的權(quán)利表述。由此，新修訂的《土地承包法》，使三權(quán)分置的權(quán)利體系框架中出現(xiàn)了“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”“四權(quán)”并存的現(xiàn)狀?！八臋?quán)”共存的結(jié)構(gòu)是否合理，是否能夠與三權(quán)分置政策目標(biāo)和要求相融合，需進(jìn)行進(jìn)一步的闡述和辨析。

（一）具有權(quán)利束特征的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)與我國權(quán)能理論的法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》所提及的“四權(quán)”中，對于土地承包權(quán)的表述尤其模糊，而土地承包權(quán)不僅與土地經(jīng)營權(quán)生成路徑相關(guān)，同時在名稱上也與土地承包經(jīng)營權(quán)存在極大的相似性，很容易在討論和使用的時候出現(xiàn)混淆和沖突[7]。因此，要厘清“三權(quán)”分置結(jié)構(gòu)中“四權(quán)”并存是否合理，首先要厘清“四權(quán)”權(quán)利的生成路徑和其所遵循的法理基礎(chǔ)。

土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)第一次權(quán)能分離的產(chǎn)物，并隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的日漸成熟和完善被法定為用益物權(quán)。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)也是本次我國農(nóng)村土地制度改革由兩權(quán)分離向三權(quán)分置演進(jìn)過程中的重要改革對象。對于三權(quán)分置權(quán)利體系的構(gòu)建方式，于2016年10月頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中已經(jīng)明確指出要“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。根據(jù)《意見》指示，三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系應(yīng)當(dāng)是由“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”所組成的“三權(quán)”形式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)均由土地承包經(jīng)營權(quán)派生并賦予承包戶，再由承包戶通過將其所享有的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求。但在新修的《土地承包法》中，由于保留了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利名稱和權(quán)利概念，使“三權(quán)”結(jié)構(gòu)的派生路徑也相應(yīng)發(fā)生了改變。根據(jù)新修《土地承包法》第九條的規(guī)定，當(dāng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方對承包地的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，其所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的剩余權(quán)利天然形成土地承包權(quán)。在承包方自主經(jīng)營承包地時，其所享有的是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)承包方不選擇自主經(jīng)營時，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)才會發(fā)生分離。[8]

上述權(quán)利的派生方式，或多或少體現(xiàn)了“權(quán)利束”的產(chǎn)權(quán)觀念。“權(quán)利束”的概念源于科斯對于產(chǎn)權(quán)的界定，并被英美法系國家的財產(chǎn)法理論所采用?！皺?quán)利束”觀念認(rèn)為，所有權(quán)是“一束權(quán)利”，是一組平等的完整權(quán)利所組成的集合體。因此，所有人可以將該權(quán)利集合進(jìn)行拆分，從而將其所享有的財產(chǎn)權(quán)在任意時間地點拆分給任何其他主體。若將承包戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)看作是“一束權(quán)利”，承包戶就可以將其自由拆分從而派生出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

“權(quán)利束”概念在英美法系語境之下是切實可行的，成熟的英美法系體系也可以對權(quán)利束的界定和分離提供有效的保護(hù)。[9]但我國屬于大陸法系國家，所遵循的并非是“權(quán)利束”的財產(chǎn)法理論，而是“物權(quán)法定”、“一物一權(quán)”的物權(quán)體系。在我國的物權(quán)語境下，所有權(quán)概念并不是“一束權(quán)利”的集合體，而是一個“標(biāo)記了所有權(quán)的盒子”，這個“盒子”中所盛放的就是包括占有、使用、收益及處分的特定權(quán)能。亦即，所有權(quán)并非是由一組相互平等的權(quán)利所組成的集合，而是一項對于物可進(jìn)行完全支配的絕對和完整的概念[10]，我國物權(quán)體系和土地產(chǎn)權(quán)體系的建立所應(yīng)遵循的應(yīng)當(dāng)是權(quán)能分離理論。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是一次基于我國物權(quán)體系，成功進(jìn)行權(quán)能分離的實踐，通過對完整的所有權(quán)中使用和收益的權(quán)能進(jìn)行讓渡，賦予承包方由所有權(quán)作為母權(quán)而派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包方通過土地承包經(jīng)營權(quán)而享有的使用和收益的權(quán)能，歸根結(jié)底是來源于完整的土地所有權(quán)的部分權(quán)能。同時，根據(jù)新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！笨芍邪皆诮?jīng)營權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)的情形下也可對土地進(jìn)行抵押擔(dān)保，但抵押擔(dān)保的權(quán)利來源于土地經(jīng)營權(quán)而非此時還未發(fā)生分離的土地承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)“任何人不得將大于自身的權(quán)利轉(zhuǎn)讓于他人”的基本法理，具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)并非是由不具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地承包經(jīng)營權(quán)所賦予的，其權(quán)利來源依舊應(yīng)當(dāng)是完整的土地所有權(quán)?；诖?，“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-土地承包權(quán)/土地經(jīng)營權(quán)”的派生路徑顯然是不能成立的。新《土地承包法》視域下的土地權(quán)利關(guān)系還需進(jìn)行進(jìn)一步審慎的考量。

（二）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭與后果

1.土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭

越是明晰、強(qiáng)有力的土地權(quán)利，越能增強(qiáng)經(jīng)營者的信心，使其可以放心的對土地進(jìn)行經(jīng)營、管理和改良。[11]土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立雖然符合實踐需求，但一項缺少法律規(guī)范和保障的土地權(quán)利顯然是不夠清晰和有力的。因此，三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度的法律化必然要為土地經(jīng)營權(quán)這項新設(shè)權(quán)利提供有效保障，從而完成對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分釋放土地資源的財產(chǎn)功能，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營，以期為經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體帶來經(jīng)濟(jì)效益和提供法律保障。[12]

三權(quán)分置制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)剝離身份屬性的可以自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，三權(quán)分置法律化的關(guān)鍵同樣也在于對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的合理定位。[13]關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的討論由來已久，從三權(quán)分置制度設(shè)想構(gòu)造之初，對于新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)屬于債權(quán)還是物權(quán)便已開展了熱烈的討論。持債權(quán)說觀點的學(xué)者認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)權(quán)能完整的前提下，可通過債權(quán)方式來解決承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，與物權(quán)說相比，更具有天然的制度優(yōu)勢[14];物權(quán)說觀點則是立足于政策，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)最主要的目的就是構(gòu)造出剝離原有身份屬性的用益物權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)純化其財產(chǎn)權(quán)屬性，著力將其推向市場”[15]。理論層面的探討未能形成一致的結(jié)論，實踐中對于土地經(jīng)營權(quán)的行權(quán)方式同樣未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?；诶碚摵同F(xiàn)實層面的雙重考慮，本次《土地承包法》的修訂中采取了“只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)[16]”的處理方法。

2.土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性紛爭的后果

淡化土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)固然可以在短期內(nèi)穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系，但對于一項新設(shè)定的權(quán)利制度在長期中的有效運行，勢必將造成一系列消極后果。

首先，物權(quán)和債權(quán)是兩種完全不同的權(quán)利，其權(quán)利設(shè)計存在不能相容甚至是互斥的巨大差別。對于一項新概念，若不能清楚的、不引起誤解的進(jìn)行定義，將“對法學(xué)和法律實踐都是有害的[17]”。一項權(quán)利不可能同時被設(shè)定為物權(quán)和債權(quán)，若不能對土地經(jīng)營權(quán)的屬性進(jìn)行清晰的界定，那么在后續(xù)的權(quán)利程序設(shè)計之中就會出現(xiàn)更多的模糊點，無法為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利運行提供有效的支撐。其次，物權(quán)與債權(quán)的行權(quán)方式存在差異，對于物權(quán)和債權(quán)的立法保護(hù)同樣也存在差異。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其目的是為了通過去除土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的桎梏，打破農(nóng)地只能在特定集體這個“小圈子”中流轉(zhuǎn)的限制[18]，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍，將市場經(jīng)濟(jì)引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在我國農(nóng)村特有的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，培育出完備的市場經(jīng)濟(jì)的條件還未能臻至成熟。根據(jù)費孝通先生的觀點，相比以契約為約束的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，我國農(nóng)村社會更傾向于以信任和默契為依托的熟人社會的小圈子經(jīng)濟(jì)。這種熟人社會的“小圈子”經(jīng)濟(jì)與一貫以來的土地非規(guī)范性流轉(zhuǎn)的“小圈子”高度重合，若要使土地可以真正“流動”起來，除了需要解除制約土地流轉(zhuǎn)的身份性因素桎梏，也要打破農(nóng)村社會的“小圈子”經(jīng)濟(jì)模式。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能屬性若不能得到清楚闡述和界定，后續(xù)對于其權(quán)利的保護(hù)必然會出現(xiàn)盲點，承包方和經(jīng)營方的權(quán)益無法得到有效保障，進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，不僅違背了三權(quán)分置法律化的初衷，甚至可能會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。

（三）土地所有權(quán)的落實需求與持續(xù)虛化風(fēng)險

三權(quán)分置的政策目標(biāo)對于所有權(quán)的要求是“落實”。要實現(xiàn)所有權(quán)的“落實”，首先就需要明晰所有權(quán)為什么會存在“虛化”風(fēng)險。作為一項完整的物權(quán)，土地所有權(quán)可以作為母權(quán)利，通過權(quán)能分離搭建出中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系。可以說，土地所有權(quán)是我國土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的起點，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根基。但同時，作為土地所有權(quán)權(quán)利主體的“集體”所隱含的模糊性也無可避免的成為了整個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系脆弱和不穩(wěn)固的根源。

1.所有權(quán)虛化：權(quán)力主體的模糊與缺位

我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，然而，農(nóng)村集體作為農(nóng)村中最基層的、具有獨立開展經(jīng)濟(jì)活動自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，在實踐中很多基層單位并沒能進(jìn)行落實和有效組建;進(jìn)而，法律為彌補基層經(jīng)濟(jì)組織的缺位和適應(yīng)實踐要求，規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會、村內(nèi)各個集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”均可成為農(nóng)村集體的代行主體，依法行使土地所有權(quán)（物權(quán)法第六十條），直接造成了土地所有權(quán)權(quán)利主體的多元化，行權(quán)混亂等風(fēng)險隨之增加。權(quán)利主體的模糊導(dǎo)致了土地所有權(quán)“先天不足”。

缺位的農(nóng)村集體無法有效行使其對集體土地所享有的所有權(quán)，也就無法為其所代表的農(nóng)村集體成員帶來切實利益，這一難以調(diào)和的矛盾也就成為了農(nóng)村土地必須發(fā)生權(quán)能分離的內(nèi)在誘因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在此基礎(chǔ)上所發(fā)生的第一次權(quán)能分離，通過將土地所有權(quán)所享有的占有、使用、收益和處分四項權(quán)能中的使用與收益權(quán)能進(jìn)行拆分和讓渡，構(gòu)建出土地承包經(jīng)營權(quán)。享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶個體，雖然并不直接擁有土地，也無法對土地進(jìn)行處分，但由于其所享有的使用和收益權(quán)能，已經(jīng)足以有效解決當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)背景之下土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率的問題，并為我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度探索出了一條可行的道路。但同時，“權(quán)能分離”的成功實踐，同樣使原本就“先天不足”的農(nóng)地所有權(quán)催生出了被虛置的風(fēng)險。

2.所有權(quán)的夯實與農(nóng)地制度的有效運行

兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制結(jié)構(gòu)原本是一個圓滿的閉環(huán)體系。代行土地所有權(quán)的權(quán)利主體通過發(fā)包將一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)賦予屬于集體成員的農(nóng)戶，期滿之后農(nóng)戶將其被分配到的土地交還土地所有權(quán)的權(quán)利主體，土地所有權(quán)重新還原成為一項完整的權(quán)利，以便土地所有權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行二次分包。然而，在現(xiàn)實實踐中，由于農(nóng)村社會的局限性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期性等現(xiàn)實原因，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)的到期歸還與重新分包幾乎是難以實現(xiàn)的。因此，為了保障土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性，國家再三出臺相關(guān)政策，以穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為基本要義，將土地承包經(jīng)營權(quán)的期限不斷延長。按照《土地承包法》規(guī)定，當(dāng)前我國耕地的承包期限為三十年，承包期屆滿后再延長三十年。逐漸延長的土地承包經(jīng)營權(quán)時限在保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活穩(wěn)定性的同時，也模糊了土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項定限物權(quán)的時限性。對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人而言，與其個體利益緊密相關(guān)的是已經(jīng)穩(wěn)定了的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非集體土地所有權(quán)。甚至于，原本作為母權(quán)利派生出土地承包經(jīng)營權(quán)的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實實踐中反而成為了與土地承包經(jīng)營權(quán)相對立的一項權(quán)利。無法按期交還的土地承包經(jīng)營權(quán)直接導(dǎo)致土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)能的缺失，而被虛化的土地所有權(quán)若要重新進(jìn)行整合和充實，勢必會損害到已擁有穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員個體利益。集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突，一度使集體土地所有權(quán)被認(rèn)為是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根源，這也是有關(guān)農(nóng)地私有化的觀點甚囂塵上的原因之一。

但農(nóng)地私有制并不是可以一勞永逸的解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題的最優(yōu)解。馬克思通過對印度的研究分析，認(rèn)為在傳統(tǒng)印度歷史發(fā)展過程中建立起來的土地公有制，是保障人民生活不隨政治領(lǐng)域動蕩而發(fā)生動蕩的根由，而在英國殖民者將土地私有制強(qiáng)制帶入到印度社會以后，印度的土地公有制被迅速瓦解，絕大多數(shù)農(nóng)民因此失去土地，生活無法得到保障，印度社會從此陷入了巨大且無可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難之中。[19]我國國情雖與印度不甚相同，但類似的風(fēng)險并非沒有發(fā)生的可能性。我國作為社會主義國家，追求效率的同時，公平必須放在被考量因素的首位，尤其是現(xiàn)如今農(nóng)村社會保障體系并不完善的背景下，為了防止農(nóng)民失地等情況的出現(xiàn)，堅持農(nóng)村土地集體所有是必須不能動搖的。有觀點認(rèn)為“農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多的意義在于意識形態(tài)而非實際的經(jīng)濟(jì)利益”[20]67，這顯然是有失偏頗的。堅持農(nóng)村土地集體所有，并非是單純基于意識形態(tài)，更多的是作為集體成員的最后一道保護(hù)屏障，通過將特定的財產(chǎn)固定于共同體的內(nèi)部，以避免農(nóng)地流失等不可控的風(fēng)險發(fā)生。

本次新修訂的《土地承包法》，對于土地所有權(quán)的部分未做明顯改動，因而對于土地所有權(quán)的“落實”要求也未能起到有益的推動作用。作為整個土地權(quán)利制度體系的根基，土地所有權(quán)在三權(quán)分置農(nóng)地制度改革進(jìn)程之中所受到的重視存在明顯不足，如何在平衡三權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)之上避免土地所有權(quán)的繼續(xù)虛化需要得到更多的關(guān)注和更深層次的探討。

三、新土地承包法視域下三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)改革實現(xiàn)途徑

基于上述討論，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，以使模糊的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)重新回歸為清晰的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系;設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供清晰可靠的保障;規(guī)范土地所有權(quán)權(quán)利主體，消除多元主體形式，建立有效的集體經(jīng)濟(jì)組織，為土地政策法律的制定和執(zhí)行提供穩(wěn)固的根基和保障。

（一）整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)，回歸“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系

1.“四權(quán)”共存現(xiàn)狀阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)和權(quán)利保護(hù)

新修訂的《土地承包法》未能清晰界定被保留的土地承包經(jīng)營權(quán)與新出現(xiàn)的土地承包權(quán)之間的關(guān)系，從而使“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出了“四權(quán)”共存的立法現(xiàn)狀。不清晰的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)對于已經(jīng)在現(xiàn)實實踐中正如火如荼開展的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度改革顯然會造成一定程度的困難和阻力。一方面，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，明晰的產(chǎn)權(quán)有助于降低交易費用，增加產(chǎn)權(quán)權(quán)利價值[21]，農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利越明晰，就越能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)力，減少貧困[22]。另一方面，我國農(nóng)民的文化程度普遍偏低。據(jù)相關(guān)研究顯示，我國農(nóng)民受教育程度在高中及以上水平的僅占5.5%，大部分農(nóng)民則僅為初中或小學(xué)水平，甚至有四分之一的農(nóng)民是沒有接受過任何教育的。[23]低教育程度下的農(nóng)民群體能否正確理解修訂后的地權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)系到他們是否能在土地承包及流轉(zhuǎn)過程中有意識的對自身權(quán)利進(jìn)行合法并有效的保護(hù)。

2.整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)：理論及現(xiàn)實依據(jù)

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不完善的農(nóng)村社會保障體系決定了我國農(nóng)村土地承載著大部分農(nóng)民群體的社會保障功能。通過兩權(quán)分離的實施，土地的這一社會保障功能以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式被呈現(xiàn)了出來，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會保障之替代品[24]”，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)必然呈現(xiàn)出了身份性權(quán)利的屬性特征。

土地承包經(jīng)營權(quán)是一項已經(jīng)被法定的完整的用益物權(quán)，根據(jù)權(quán)能分離理論，并不能以土地承包經(jīng)營權(quán)滅失為前提而通過“權(quán)利束”的分離方式分離出新的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。并且，經(jīng)過四十年的實踐，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)在現(xiàn)實中深入人心，因此對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保留是可行的。不同于土地承包經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)移所體現(xiàn)的權(quán)利主體發(fā)生變化，受轉(zhuǎn)讓方成為原土地承包經(jīng)營權(quán)的新主體，造成承包方對農(nóng)地“使用或失去”的零和局面，并無形中對土地的流轉(zhuǎn)造成了限制的流轉(zhuǎn)方式[25]，新修《土地承包法》第九條的規(guī)定所提出的土地承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)對非身份性權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行權(quán)能讓渡后的剩余部分，與未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性相比并沒有發(fā)生變化，只是受到了來自新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)的限制。因此可以認(rèn)為，土地承包權(quán)所承載的身份性權(quán)能與土地承包經(jīng)營權(quán)并無二致，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是同一項具有身份性的土地權(quán)利。

綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)為同義，應(yīng)當(dāng)將上述兩項權(quán)利的整合。根據(jù)權(quán)能分離的權(quán)利派生理論，將三權(quán)分置語境下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系重塑為以土地所有權(quán)為權(quán)利源頭的“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)體系。

（二）賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，明確經(jīng)營權(quán)行權(quán)規(guī)則與方式

促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，在于對農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細(xì)分調(diào)整和重新安排。[26]農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)體現(xiàn)的是主體在農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，需要主體能夠?qū)ιa(chǎn)環(huán)節(jié)做出直接決定。[27]投射到“三權(quán)分置”制度架構(gòu)中，農(nóng)戶對于土地的使用權(quán)和處分權(quán)主要呈現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置農(nóng)地制度改革中新創(chuàng)設(shè)的一項權(quán)利，也是實現(xiàn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的重要載體。土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)法律化，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的重要一筆。實現(xiàn)土地權(quán)利從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的分置，從法律層面創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，歸根結(jié)底是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而服務(wù)的，若枉顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實需求，僅在文本層面實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“分置”，其本身并不會產(chǎn)生現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)價值。[28]然而，本次新修訂的《土地承包法》中雖然對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了大篇章的闡述和界定，卻并未能對有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的物、債二權(quán)屬性的紛爭和論戰(zhàn)提出決定性的結(jié)論，作為主要載體的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不能清晰界定，就不能為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的支撐和保障。根據(jù)本次新修訂的《土地承包法》，土地經(jīng)營權(quán)的形成方式并非唯一，以耕地為客體的土地經(jīng)營權(quán)就有至少兩種生成路徑，其一是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方選擇向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保而形成的“土地經(jīng)營權(quán)”（第四十七條），其二為經(jīng)營權(quán)人通過土地流轉(zhuǎn)而獲得的“土地經(jīng)營權(quán)”第三十六條。據(jù)此，有觀點認(rèn)為，可以根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)不同的形成方式分別對其進(jìn)行權(quán)利屬性的判定，將承包方為進(jìn)行融資擔(dān)保而生成的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，將通過流轉(zhuǎn)形成的經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為債權(quán)，從而從更微觀的層面解決土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的紛爭。[29]上述觀點為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬界定提供了新的思路。但前文提到，我國農(nóng)民群體受教育程度偏低，普遍的低教育程度無法在短期內(nèi)得到明顯改善，對于在“土地經(jīng)營權(quán)”一項權(quán)利名稱之下設(shè)定出兩項權(quán)屬相異的同名稱權(quán)利所構(gòu)建出的復(fù)雜權(quán)利架構(gòu)，在基層進(jìn)行落實和推進(jìn)過程中很容易會產(chǎn)生理解上和操作上的困難和偏差，難以有效保障農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。

土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被明確為用益物權(quán)。本次《土地承包法》的修訂中雖然未能對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行明確，但對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化奠定了一定基礎(chǔ)。根據(jù)新修訂的《土地承包法》第三十七條、第四十六條和第四十七條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人對土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以在合同約定的經(jīng)營期限內(nèi)占有土地并進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而取得收益，并且土地經(jīng)營權(quán)人還可以以其所占有的土地進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)并設(shè)定擔(dān)保，從一定程度上土地經(jīng)營權(quán)人對其所占有的農(nóng)地享有部分處置權(quán)能。上述占有、使用、收益和部分處置權(quán)能，已經(jīng)足夠支撐土地經(jīng)營權(quán)作為一項物權(quán)。同時，土地經(jīng)營權(quán)人還可以就其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)申請不動產(chǎn)權(quán)利登記，以排除所有權(quán)人、承包方及其他任何主體對其進(jìn)行的非法干預(yù)，已從事實上具備了物權(quán)的設(shè)立條件。

（三）重構(gòu)基層集體經(jīng)濟(jì)組織，有效行使土地所有權(quán)

三權(quán)分置的土地制度改革，是對于我國農(nóng)村土地制度改革的深化和創(chuàng)新。通過對農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置改革，不僅對破解當(dāng)前我國農(nóng)村土地普遍存在的兼業(yè)化、粗放化經(jīng)營等經(jīng)營模式大有裨益，同時也可促使我國土地的經(jīng)營模式進(jìn)一步向立體復(fù)合式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸消融的大環(huán)境背景之下，通過對農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置制度改革，毫無疑問可以在城鎮(zhèn)化路途之上對城鄉(xiāng)要素流動產(chǎn)生革命性的影響，從而促進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

良好的制度與清晰的產(chǎn)權(quán)是決定經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵因素，對于產(chǎn)權(quán)問題而言，土地的控制權(quán)與收益權(quán)的歸屬與經(jīng)濟(jì)效率息息相關(guān)[30]，弄清楚誰是所有者至關(guān)重要[31]。作為社會主義國家，我國的農(nóng)村土地制度是在農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)之上建立起來的。只有基礎(chǔ)足夠結(jié)實牢固，建立其上的萬丈高樓才能有保障。但是集體所有制度之下是不存在絕對所有權(quán)的[32]，農(nóng)民個體作為“集體”的一份子，若要實現(xiàn)其個體利益，并不能直接通過所有權(quán)來獲取，而是需要通過對“集體所有”的土地進(jìn)行承包，通過對承包后的土地權(quán)利的行使來實現(xiàn)個體利益。因此，雖然集體所有權(quán)并不能直接承載農(nóng)民的利益實現(xiàn)，但卻是實現(xiàn)集體利益到個體利益轉(zhuǎn)化，使農(nóng)地資源可以得到有效利用的重要載體。而作為這一載體的代行權(quán)利主體的集體經(jīng)濟(jì)組織，其定位就更加重要。

由于“兩權(quán)分離”制度的有效運行，農(nóng)民在實踐中更多關(guān)心的是與個體利益顯性相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而與隱性相關(guān)的土地所有權(quán)之間的隔閡也逐漸加深。進(jìn)而基于這一實踐現(xiàn)象，各界的研究焦點也更多的聚焦到了土地承包經(jīng)營權(quán)之上，使對于農(nóng)村土地制度變革的探討更多的集中到了土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展和延續(xù)之上。相比較而言，對于土地所有權(quán)的制度設(shè)計就表現(xiàn)為“束之高閣”，集體土地所有權(quán)的“虛化”非但得不到有效緩解，反而成為了一種實踐方向。[33]在本次《新土地承包法》的修訂之中，依舊繼續(xù)延續(xù)了這一方向，將三權(quán)分置的入法重心更多的放在了土地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)建上面，而對于如何堅固作為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)，卻未能進(jìn)行有效建樹。

堅持農(nóng)村土地集體所有制，就是“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂”。延伸至法律層面，首先就應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代行權(quán)利主體做出明確而清晰的表述。作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體，“農(nóng)民集體”屬于“抽象的法律構(gòu)造物”，因此農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利行使必須經(jīng)由某一具體主體來代為行使。而“集體經(jīng)濟(jì)組織”的缺位和所有權(quán)多元主體問題的現(xiàn)實狀況，使現(xiàn)實實踐中的土地所有權(quán)的代行主體主要由村委會等基層政治機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。然而，政治機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的混淆，很容易滋生出委托-代理或?qū)ぷ獾葐栴}，從而使所有權(quán)的落實更加難以落在實處。要使所有權(quán)權(quán)利的行使有效率，則需要對“集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行法律層面的準(zhǔn)確闡述的同時，在實踐層面進(jìn)行有效構(gòu)建。

集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)是一個獨立于行政體系之外的擁有自主權(quán)利的集體經(jīng)濟(jì)組織，通過法律所賦予的權(quán)利，對其所擁有的各項所有權(quán)權(quán)能可以進(jìn)行有效運用，諸如對集體土地進(jìn)行發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回，獨立的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)擁有更加充分的權(quán)限。通過獨立的集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地進(jìn)行管理，達(dá)到對農(nóng)地進(jìn)行合理高效利用的目的。

四、啟示與展望

土地是人類社會最廣泛且主要的生產(chǎn)資料，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國作為社會主義國家所必須面對的重要課題。新中國成立以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)多次重大變革，每次變革都強(qiáng)有力的推動了我國不同時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的背景之下，農(nóng)業(yè)亟需完全實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[34]，通過新一輪農(nóng)地制度改革的持續(xù)深化，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局的構(gòu)建，建設(shè)成為具備科學(xué)化，集約化，規(guī)?；?，專業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化等特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式[35]，激發(fā)農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)熱情和潛能，使土地資源的價值在使用中得到最大體現(xiàn)。同時，作為社會主義國家，在追逐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時，也必須兼顧公平與安全的原則，保護(hù)農(nóng)民的利益不能受到損害。因此，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化中，必須要繼續(xù)堅持集體土地所有權(quán)，建立規(guī)范的集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)地進(jìn)行合理分配和保護(hù)，為土地制度確立堅實的基礎(chǔ);厘清基于權(quán)能分離的權(quán)利派生路徑，將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，使“四權(quán)”共存的現(xiàn)狀重新回歸為“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系：土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán);確立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，并在此基礎(chǔ)之上補充完善相關(guān)法律法規(guī)，為土地經(jīng)營權(quán)人獲得的經(jīng)營權(quán)提供更多更加充足的法律保護(hù)。

三權(quán)分置政策是我國農(nóng)地制度改革進(jìn)程中一座具有重要意義的里程碑?！缎峦恋爻邪ā返男抻?，是三權(quán)分置改革中的一個具有極大影響力的標(biāo)志?！缎峦恋爻邪ā返谋据喰抻?，使三權(quán)分置政策法律化成為了現(xiàn)實，為實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)設(shè)了條件并提供了保障。從所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，本次修訂仍存在一些不足之處，但毫無疑問是一個良好的開端。深化改革的路途沒有終點，本次《新土地承包法》的修訂，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化創(chuàng)設(shè)了新的支點。在后續(xù)對“三權(quán)”結(jié)構(gòu)和關(guān)系的探索與討論中，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，補充和完善相關(guān)土地政策和法律，豐富“三權(quán)分置”的制度和法律內(nèi)涵，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局，從而完成對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，使三權(quán)分置的農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)在實踐中得以發(fā)揮出更加蓬勃而富有生機(jī)的能量。

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責(zé)任編輯：孔慶洋