邏輯與建構(gòu)：黨在政協(xié)系統(tǒng)的基層組織建設(shè)研究

張麗琴　杜計娟

[摘 要]黨在政協(xié)系統(tǒng)的基層組織建設(shè)有理念、實踐及制度的必然邏輯。黨的十九大以來，圍繞基層組織建設(shè)中央層面不斷進(jìn)行政策倡導(dǎo)，政協(xié)系統(tǒng)從全國政協(xié)到地方政協(xié)相繼展開建制實踐。政協(xié)系統(tǒng)出臺黨建文本，層級越高，模仿追隨的特征越明顯;層級越低，主動建構(gòu)的特征越突出。

對政協(xié)系統(tǒng)黨的基層組織設(shè)置的不同形態(tài)進(jìn)行比較，對組織建構(gòu)中出現(xiàn)的“形態(tài)差異”提出理論解釋，將“非標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”列入黨的組織體系，形成規(guī)范化的組織設(shè)置文本，完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)與黨的組織體系相配套的銜接與聯(lián)系機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié);中國共產(chǎn)黨;黨的建設(shè);組織形態(tài)

中圖分類號：D665 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）02-0011-09

人民政協(xié)是具有中國特色的政治共同體，它從最初的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)展到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu);從國家專門協(xié)商機(jī)構(gòu)發(fā)展到國家治理體系的重要組成部分，人民政協(xié)的性質(zhì)定位、功能作用不斷充實完善，無論是統(tǒng)戰(zhàn)，還是協(xié)商，都必須始終堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就難以把不同的社會政治力量凝聚在一起，結(jié)成廣泛的、有共同目標(biāo)的政治聯(lián)盟;沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)商民主就會失去正確的政治方向，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)制度的最本質(zhì)特征，黨的建設(shè)是人民政協(xié)工作的重要內(nèi)容。充分認(rèn)識政協(xié)系統(tǒng)黨的基層組織的建構(gòu)形態(tài)及運(yùn)作機(jī)制，對深刻把握習(xí)近平“黨對人民政協(xié)工作全面領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)在邏輯，把黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人民政協(xié)高質(zhì)量發(fā)展的制度優(yōu)勢，全面提升人民政協(xié)工作的質(zhì)量和水平具有重要意義。

一、政協(xié)系統(tǒng)加強(qiáng)黨的建設(shè)的內(nèi)在邏輯

人們通常認(rèn)為人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，少有人認(rèn)為這一組織也要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，

似乎黨的組織體系和政協(xié)的組織體系之間存在著某種張力。那么，黨的十九大提出“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”以來，緣何又提出“加強(qiáng)政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)”，其內(nèi)在邏輯有三個，即政治邏輯、治理邏輯和組織邏輯。

（一）政治邏輯

黨是階級的產(chǎn)物。政黨政治是近代社會以來最重要的社會政治現(xiàn)象，按照馬克思主義經(jīng)典作家的論述，同一社會的人們由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不同，會形成不同的階級和階層;而不同的階級和階層的利益訴求又必須通過自己的政治組織——政黨來實現(xiàn)，這樣，作為上層建筑的政黨就具有了代議和代表功能。毛澤東十分看重政黨，他曾說：“政黨就是一種社會，是一種政治的社會。政治社會的第一類就是黨派”[1]（P335）。黨派的首要特征就是代表本階級、本階層的利益，如果政黨“不講政治，離開了自己的政治綱領(lǐng)、政治路線和政治目標(biāo)，也就不成其為一個政黨了”[2]（P347）。人民政協(xié)是一個具有黨派性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政黨要求各黨派必須代表其所在階層的利益，統(tǒng)一戰(zhàn)線又要求各黨派之間實現(xiàn)團(tuán)結(jié)合作。因此，人民政協(xié)需要一個超越黨派自身利益的力量加以引導(dǎo)和控制。這種能力不是任何政黨所天然具備的，但任何政黨一旦掌握了國家政權(quán)，就必須從國家利益出發(fā)，重新安排本階級的利益，這就迫使其必須超越自身的階級性，把維持和鞏固國家政權(quán)作為首要任務(wù)。執(zhí)政后的中國共產(chǎn)黨在政治體系中擁有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，盡管共產(chǎn)黨對政治體系的工作方式主要是提建議，但它提的建議由于其領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位而保證會被采納，并成為整個國家的發(fā)展方向[3]（P5）;而人民政協(xié)只擁有協(xié)商建議權(quán)，沒有審議決定權(quán)，由它提的建議就不一定被政治體系采納;同樣，作為人民政協(xié)的參加單位，各參政黨對政治體系的影響力遠(yuǎn)弱于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨?；趫?zhí)政黨對國家政治秩序的安排，中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，對多黨合作和政治協(xié)商制度的領(lǐng)導(dǎo)，對各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)就成為可能。

（二）治理邏輯

黨是國家治理的主體。新中國是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)的現(xiàn)代國家，加強(qiáng)黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)是“黨建國家”必須遵循的根本原則。但是，社會分散化、利益多元化又導(dǎo)致單一政黨缺乏獨自承擔(dān)建設(shè)現(xiàn)代國家所需要的力量，這就決定了執(zhí)政黨必須依靠強(qiáng)大的統(tǒng)一戰(zhàn)線，通過人民政協(xié)這一政治溝通渠道、協(xié)商議政平臺，把社會各界的力量動員起來、凝聚起來，形成建設(shè)合力。

從人民政協(xié)的角度看，一方面，以建議、提案、社情民意等方式，嵌入外部政治體系，優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府決策及人大立法，以實現(xiàn)“對外治理”;另一方面，要將黨的路線、方針、政策貫徹到人民政協(xié)自身，以改善“對內(nèi)治理”。從執(zhí)政黨的角度看，實現(xiàn)“雙向治理”一條可行的路徑就是將執(zhí)政黨嵌入人民政協(xié)，使這個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、國家協(xié)商機(jī)構(gòu)、國家治理平臺與中國共產(chǎn)黨的政治安排緊密結(jié)合，把黨的主張通過民主程序轉(zhuǎn)化為政協(xié)決定，擴(kuò)大政協(xié)對國家政治體系的影響力，完成執(zhí)政黨對政治社會的整合。然而，從人民政協(xié)的角度看，內(nèi)部該不該抓黨的建設(shè)，如何抓、抓到什么“火候”，觀點不一。有人認(rèn)為政協(xié)委員中黨外委員比重大

比如，北京市政協(xié)中共黨員在委員中占40%，在常委中只占35%，在政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子中占50%。參見王力?。骸都訌?qiáng)新時代政協(xié)黨建工作》，《北京觀察》2018年第1期。，黨建實現(xiàn)全覆蓋，“多數(shù)”和“少數(shù)”的關(guān)系不好處理;有人認(rèn)為全面從嚴(yán)治黨，可能會影響統(tǒng)一戰(zhàn)線的活躍氛圍，“寬松”和“嚴(yán)格”的尺度不好把握;有人認(rèn)為政協(xié)抓黨建，容易分散協(xié)商議政工作，“虛抓”和“實干”的定位不好拿捏[4]。

實際上，這些思想和顧慮反映的是黨的建設(shè)工作在一般黨政部門和人民政協(xié)這一政治共同體中“一致性”和“特殊性”[5]的關(guān)系問題沒有處理好，黨和人民政協(xié)兩大系統(tǒng)還未實現(xiàn)制度的有效整合。

（三）組織邏輯

黨的力量來源于組織。組織建設(shè)是黨的建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，建黨伊始，中國共產(chǎn)黨就有一條明確的建黨原則，要求每一個黨員必須固定地隸屬到一個黨支部當(dāng)中去。1927年毛澤東領(lǐng)導(dǎo)秋收起義，在三灣進(jìn)行改編首創(chuàng)了“支部建在連上”，形成了連有支部、排有小組、班有黨員，“一竿子插到底”的局面。

新中國成立以后，黨的組織體系逐漸完善，形成了包括中央組織、地方組織和基層組織的三層架構(gòu);人民政協(xié)也建立了全國、省、市和縣四級機(jī)構(gòu);但在人民政協(xié)內(nèi)部，除黨派團(tuán)體外，其他界別的黨的組織化程度并不高[6]，界別之上更是“有黨員、無組織”。一方面，委員大多是兼職而非專職，客觀上受時間和精力的制約;另一方面，一些委員黨員存在精神狀態(tài)不振、工作標(biāo)準(zhǔn)不高、履職水平不夠的問題。因此，僅靠權(quán)力科層發(fā)號施令，難以推動工作，亟待將黨的組織延伸至界別之上，通過健全組織，提高委員黨員的精神境界、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、提升能力水平。

以上從三個方面概括了政協(xié)系統(tǒng)加強(qiáng)黨的建設(shè)的內(nèi)在邏輯。

盡管我們在理論層面上一直強(qiáng)調(diào)黨的政治邏輯和歷史邏輯，但在實踐層面，往往輕視和忽視黨的治理邏輯和組織邏輯。這樣，我們不但無法認(rèn)識黨的建設(shè)的全貌，也會在實際工作中顛倒和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、政協(xié)系統(tǒng)出臺黨建文本的基本脈絡(luò)

加強(qiáng)政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)有其政治、治理、組織上的必然邏輯，但一項制度要從政治理念轉(zhuǎn)化為具體實踐需要一個過程。目前這個過程尚屬起步階段，這一判斷主要基于黨中央和全國政協(xié)、地方政協(xié)的互動。

（一）黨建方案“頂層設(shè)計”

黨是領(lǐng)導(dǎo)中國發(fā)展的主體力量，加強(qiáng)黨對人民政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，首要任務(wù)就是進(jìn)行頂層設(shè)計，出臺專門的黨建文本。

就文件籌備的過程看，大致可劃分為三個階段。第一階段是健全黨組。按照中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，2018年全國政協(xié)黨組采取兩大行動，一是成立全國政協(xié)黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，二是在9個專門委員會設(shè)立分黨組，加強(qiáng)政協(xié)黨組對機(jī)關(guān)黨組和各分黨組的領(lǐng)導(dǎo)[7]。從領(lǐng)導(dǎo)制度、組織體系、管理機(jī)制上確保中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在全國政協(xié)的貫徹落實，這是中央與全國政協(xié)之間的互動。第二階段是凝聚共識。2018年5月一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼召開政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)工作座談會，聽取各設(shè)區(qū)市政協(xié)黨建工作情況匯報。2018年6月全國政協(xié)黨組召開首次全國政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)工作座談會，參與者相互交換意見，認(rèn)為當(dāng)前人民政協(xié)黨的建設(shè)同新時代新使命新要求還不完全適應(yīng)，提出加強(qiáng)黨建必須首先從政協(xié)自身找根源、想辦法，以“自我革命的精神”切實加以解決。“頭腦風(fēng)暴”式的座談會，最大限度地吸收不同意見和看法，為中央出臺全國性黨建方案做了充分準(zhǔn)備。第三階段是全面部署。2018年8月全面系統(tǒng)闡述加強(qiáng)政協(xié)黨建工作的專門文件——《關(guān)于加強(qiáng)新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）由中共中央辦公廳印發(fā)，從思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度、反腐敗斗爭、提高黨建質(zhì)量七個方面進(jìn)行全面部署，明確了新時代政協(xié)黨建的總體要求、基本原則、組織體系及制度機(jī)制[8]。

（二）實施層級“自上而下”

中央的《意見》出臺之后，地方各級政協(xié)隨即深入學(xué)習(xí)《意見》精神，并結(jié)合各地實際，認(rèn)真討論，反復(fù)研究，為地方各級黨委制定和出臺政協(xié)黨建文件做準(zhǔn)備。就文件出臺的層級看，涵蓋省、市、縣各級，大多是各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）先出臺實施意見，而后各市、縣相繼進(jìn)行，呈現(xiàn)出“自上而下”的特征（見表1）。

省級層面，2018年4月江蘇省政協(xié)黨組著手起草加強(qiáng)政協(xié)黨的建設(shè)工作實施意見（稿），2018年9月正式印發(fā)，從七個方面提出20條實施意見，將江蘇黨建工作領(lǐng)域取得的新成果用制度形式固定下來，是較早出臺實施意見的省份[9]。

市級層面，2018年11月青島市委辦公廳印發(fā)了實施意見，走在了市級政協(xié)的前列。地方政協(xié)出臺的實施意見和實施方案，與中央出臺的《意見》，都包含思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度、反腐敗斗爭及提高黨建質(zhì)量七個方面內(nèi)容，且地方政協(xié)的層級越高，其實施意見與中央《意見》的一致性就越強(qiáng)。

（三）規(guī)制對象“一體多面”

就文件規(guī)制的對象看，除涉及政協(xié)系統(tǒng)黨建各項工作的整體性文件實施意見外，各地還積極探索并出臺了針對具體問題的專門性文件（見表2）。在黨組工作上，有福建省政協(xié)制定的《關(guān)于落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的實施意見》、江蘇省政協(xié)黨組印發(fā)的《專門委員會分黨組工作規(guī)則》;在基層組織建設(shè)上，有資陽市的《臨時黨組織工作制度》、贛州市的《調(diào)研視察考察、集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間設(shè)立中共臨時黨支部的工作制度》;在黨員委員作用發(fā)揮上，有上海市靜安區(qū)《黨員委員參加雙重組織生活的辦法（試行）》、浦東新區(qū)《關(guān)于發(fā)揮黨員委員先鋒模范作用的決定》，以及黃岡市紅安縣的《發(fā)揮黨員委員先鋒模范作用的實施意見》等。

此外，各地政協(xié)黨建的規(guī)制對象涉及黨組、分黨組、黨支部和黨員委員各個方面，穩(wěn)定性和靈活性并存，即在黨組、分黨組、機(jī)關(guān)黨委的組織建設(shè)上，各地均按照全國政協(xié)的要求貫徹落實，組織設(shè)置基本一致;在黨支部的組織建設(shè)上，各自又有不少差異，如設(shè)立臨時黨支部、發(fā)揮黨員委員作用、制定黨建工作考核、探索雙重組織生活等。需要指出的是，這種差異是堅持“一致性”下的差異。這是因為中央出臺政協(xié)黨建文本采取了動員模式，即決策者首先提出議程，隨后動員規(guī)制對象對該議程討論，收集各方意見，并爭取他們對該議程的支持，這樣既能將中央的意圖轉(zhuǎn)化為政協(xié)的自覺行動，減少執(zhí)行階段的障礙，還給地方政協(xié)解決具體問題留足了空間，為日后“抓住典型、以點帶面”[10]（P64）創(chuàng)造了條件。

三、政協(xié)系統(tǒng)黨的基層組織的主要形態(tài)

“落地才能生根，根深才能葉茂”[11]（P12），加強(qiáng)政協(xié)黨建最基礎(chǔ)的是組織工作，無論是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，還是完成黨的全部工作，都要靠堅強(qiáng)的黨組織去實現(xiàn)[11]（P12）。為此，全國政協(xié)提出了“兩個全覆蓋”，即“哪里有政協(xié)委員哪里就有黨的工作，哪里有黨員哪里就有黨的組織，哪里有黨的組織哪里就有健全的組織生活和黨的組織作用的充分發(fā)揮，實現(xiàn)黨的組織對黨員委員的全覆蓋、黨的工作對政協(xié)委員的全覆蓋”[8]?！皟蓚€全覆蓋”意在暢通“毛細(xì)血管”，打通黨的組織體系在人民政協(xié)的“最后一公里”。

（一）標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的黨支部

2018年10月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），規(guī)定3人以上50人以下，以單位、區(qū)域為主，單獨組建[12]（P6）。以“單位和區(qū)域”為主意味著黨支部可以設(shè)在村、社區(qū)、國有企業(yè)、集體企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、事業(yè)單位、各級黨和國家機(jī)關(guān)、流動黨員和離退休干部職工這些單位和人員中，但對政協(xié)委員這一群體，該不該設(shè)立黨支部、如何設(shè)立黨支部，《條例》并沒有明確規(guī)定，理論界和實務(wù)界也未真正破題。

黨支部的形態(tài)按短期性/長期性及單一性/雙重性可分解成兩個維度?！皢我恍浴奔纯袋h員是否僅且只參加一個黨支部的組織生活;“雙重性”即看黨員是否參加雙重組織生活?！伴L期性”即黨組織的設(shè)立是否為永久性設(shè)置;“短期性”即黨組織為完成某一任務(wù)而暫時性設(shè)置，任務(wù)結(jié)束，組織活動隨即中止。

根據(jù)這兩個維度，筆者對政協(xié)系統(tǒng)各類黨支部進(jìn)行了歸類，劃分為“標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”“準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”和“非標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”三類（見圖1）。判斷一個黨支部的標(biāo)準(zhǔn)化程度，主要看它在組織設(shè)置上與《條例》的一致程度：差異越小，標(biāo)準(zhǔn)化程度越高;差異越大，標(biāo)準(zhǔn)化程度越低。如果完全按照《條例》設(shè)置，就是標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的黨支部，如政協(xié)中的機(jī)關(guān)黨支部。根據(jù)政協(xié)系統(tǒng)的探索看，還出現(xiàn)了兩種特殊形態(tài)的建構(gòu)模式，即臨時黨支部和功能型黨支部。

（二）準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的臨時黨支部

所謂“臨時黨支部”，是指為執(zhí)行某項任務(wù)臨時組建的機(jī)構(gòu)[12]（P8），如在人大全會期間，人大代表會組成臨時黨支部;在政協(xié)全會期間，政協(xié)委員也會組成臨時黨支部;在中央黨校參加培訓(xùn)輪訓(xùn)期間，干部學(xué)員也會組成臨時黨支部。其基本特征有四個。一是構(gòu)成，臨時黨支部不具備《條例》規(guī)定的組建黨支部的基本要件，即它不以單位和區(qū)域組建，而以執(zhí)行某項任務(wù)為目的組建。二是組織關(guān)系，黨員組織關(guān)系不轉(zhuǎn)接，仍留在原單位。三是功能，它只承擔(dān)黨支部的部分職責(zé)，如組織大家進(jìn)行政治學(xué)習(xí)、政治教育、政治管理、政治監(jiān)督;但它一般不發(fā)展黨員、不處分處置黨員，不收繳黨費(fèi)，不選舉黨代表大會的代表，不進(jìn)行換屆[12]（P8）。四是存續(xù)時間，任務(wù)結(jié)束隨即終止。2019年全國政協(xié)、地方政協(xié)全會期間組建的臨時黨支部，調(diào)研視察考察、學(xué)習(xí)培訓(xùn)出訪期間設(shè)立的臨時黨支部都屬于這種形態(tài)（見表3）。

全會臨時黨支部是指在政協(xié)召開全會期間組建的臨時黨支部。比如，深圳市政協(xié)，在政協(xié)全會期間成立臨時黨委，并下設(shè)11個臨時黨支部[13];廣州市政協(xié)在市政協(xié)全會期間成立臨時黨委，并在18個委員小組中設(shè)立臨時黨支部;北京市政協(xié)在全會期間，成立界別組臨時黨支部。需要強(qiáng)調(diào)的是，全會臨時黨支部，特別是政協(xié)全會換屆時組建的臨時黨支部，其政治責(zé)任重大，原因在于政協(xié)某屆第一次會議都有選舉任務(wù)，要選舉新一屆的政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子（主席、副主席、常委），在黨（中國共產(chǎn)黨）外委員占委員多數(shù)的情況下，為了統(tǒng)一思想，加強(qiáng)黨對政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要成立臨時黨組織。

調(diào)研（視察、考察、學(xué)習(xí)、出訪）臨時黨支部是指以調(diào)研（視察、考察、學(xué)習(xí)、出訪）為目的，在任務(wù)執(zhí)行期間組建的臨時黨支部，任務(wù)結(jié)束次日終止。比如，2018年6月全國政協(xié)就把臨時黨支部建在了調(diào)研組上，有“健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范體系”調(diào)研組臨時黨支部，有“發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)，提高供給體系質(zhì)量”調(diào)研組臨時黨支部[14]。之后，地方政協(xié)也成立了調(diào)研組臨時黨支部，如陜西省政協(xié)、重慶市政協(xié)等。

（三）非標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的功能型黨支部

盡管“臨時黨支部”不是《條例》的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)，但它畢竟在《條例》中有相關(guān)的規(guī)定，因此，我們把它劃歸為“準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”。與“準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”的臨時黨支部不同，功能型黨支部在《條例》中無任何規(guī)定。功能型黨支部目前有兩種組建形式。

一種以專委會為依托組建，省市政協(xié)多采用此種形式。比如，2018年北京市政協(xié)實現(xiàn)了政協(xié)黨的組織全覆蓋，一是成立了“市政協(xié)機(jī)關(guān)黨組”，并在10個專委會分別成立分黨組;二是利用既有的專委會為組織平臺，將全部的黨員委員編入“履職臨時黨支部”（見圖2）。再如，2019年廈門市政協(xié)以專委會為依托，首次成立“功能型黨支部”，成立后的7個功能型黨支部全覆蓋151名黨員委員[15]。

另一種以界別為依托組建，區(qū)縣政協(xié)多采用此種形式。2019年3月上海浦東新區(qū)政協(xié)“把支部建在界別上”。由于界別人數(shù)多寡不均，又細(xì)分為界別黨支部和聯(lián)合界別黨支部。所謂界別黨支部，就是在擁有黨員3人以上界別，單獨成立一個黨支部，如農(nóng)業(yè)界別黨支部[16];所謂聯(lián)合界別黨支部，就是在黨員不滿3人，但同屬于一個專委會的，經(jīng)界別聯(lián)合成立一個黨支部，比如社會和法制委員會黨支部[16]。

與“準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)”的臨時黨支部一樣，“功能型黨支部”也是組織關(guān)系不轉(zhuǎn)接，委員黨員一方隸屬，參加雙重組織生活。不同之處是“功能型黨支部”的組織形式改變了過去黨員委員只在政協(xié)全會期間、調(diào)研視察學(xué)習(xí)出訪期間組成臨時黨支部，組織存續(xù)時間短、發(fā)揮作用有限的問題;把黨支部的存續(xù)時間從會議、考察、學(xué)習(xí)、出訪期間，延伸到了日常履職上，凸顯了“履職”功能，弱化了“存續(xù)”時限，真正體現(xiàn)出“政協(xié)特色”。這樣，政協(xié)黨建就演變?yōu)槿髩K：一是機(jī)關(guān)黨建，二是委員黨員短期任務(wù)黨建，三是委員黨員日常履職黨建，這是政協(xié)加強(qiáng)黨建的最重要的組織創(chuàng)新。過去政協(xié)一般不對黨員委員進(jìn)行組織管理，黨員委員主要依賴原單位統(tǒng)一管理，“黨建”和“履職”相隔離，黨員和委員身份不統(tǒng)一。2018年中央《意見》最關(guān)鍵的就是把黨的工作和人民政協(xié)的工作統(tǒng)一起來，通過“兩個全覆蓋”，解決了履職和黨建“兩張皮”的問題。

政協(xié)系統(tǒng)已建立起包括黨組、機(jī)關(guān)黨組、專委會分黨組、機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)黨支部及臨時黨支部、功能黨支部在內(nèi)的組織體系，一個上下貫通、各盡其責(zé)、無縫對接的組織網(wǎng)絡(luò)正在形成。

四、政協(xié)系統(tǒng)黨的基層組織建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

關(guān)于現(xiàn)行政策文本中存在的諸多組織形態(tài)，我們要認(rèn)識到基層黨組織建設(shè)在政協(xié)系統(tǒng)尚處于摸索試行的階段，其效果如何也需要一定的實踐周期進(jìn)行檢驗，因此，各地政策文本中存在不同形態(tài)實屬正常，其不同的試行效果也可以為更大范圍的推廣提供多樣化的參考樣本。組織設(shè)置、功能發(fā)揮、地位作用上的問題，實質(zhì)上反映的是黨的基層組織在嵌入政協(xié)系統(tǒng)時必須認(rèn)識和處理好的一些深層次現(xiàn)實問題，今后政協(xié)黨建要抓緊解決好四個問題。

（一）“中央要求”與“地方實踐”的關(guān)系

地方政協(xié)的黨建工作重在實操。首先，實操要“強(qiáng)調(diào)”中央要求，更要“細(xì)化”中央要求?！皬?qiáng)調(diào)”就是在地方實踐中始終堅持和貫徹中央要求，“強(qiáng)調(diào)”不是重復(fù)、不是抄襲，不能與細(xì)化混為一談?！凹?xì)化”就是在中央文件要求基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體化、量化，屬于補(bǔ)充、優(yōu)化性質(zhì)，使中央的要求更可操作、更利執(zhí)行。其次，實操要看清中央的政策取向，更要拿出具體辦法。毛澤東指出，“政策和策略是黨的生命”，應(yīng)用在政協(xié)黨建工作，就是政協(xié)的任何工作都有一個基本的政策取向，就是要弄懂中央“加強(qiáng)政協(xié)黨建要干什么”“要實現(xiàn)什么目標(biāo)”“要解決什么問題”，這些都是政協(xié)黨建的政策性問題。在此基礎(chǔ)上，更要明白本級政協(xié)“應(yīng)確立什么樣的制度機(jī)制”“采取哪些措施辦法”，這些都是政協(xié)黨建的實操性問題。中央的政策問題沒有搞清楚，各級政協(xié)想確定細(xì)則、細(xì)化工作是做不來的，更談不上提高效能。無論是全國政協(xié)還是地方政協(xié)，黨建工作一定要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體實際，找準(zhǔn)問題，突出重點，這是政協(xié)黨建執(zhí)行、探索的前提，否則，很容易脫離現(xiàn)實，出現(xiàn)黨建“內(nèi)卷化”。

（二）政協(xié)既有“界別組織”與新增“黨組織”的關(guān)系

人民政協(xié)將協(xié)商民主嵌入人民政協(xié)，使其獲得了巨大的成長空間;把“支部建在界別上”、把“支部建在專委會上”、把“支部建在履職過程中”，又進(jìn)一步延伸了黨的組織體系，實現(xiàn)了黨的組織和黨的工作在人民政協(xié)的全覆蓋。政協(xié)系統(tǒng)黨的建設(shè)全覆蓋，是在既有組織結(jié)構(gòu)上增加黨建功能。具體來看，政協(xié)系統(tǒng)各形態(tài)黨支部的設(shè)立，不是新成立一個組織，而是在既有的界別或?qū)Ｎ瘯?，通過增加新的功能——“黨的建設(shè)”來實現(xiàn)的。這種組建方式可以在現(xiàn)有的政協(xié)組織機(jī)構(gòu)不變的情況下，發(fā)揮黨員委員的作用，這就找到了政協(xié)組織結(jié)構(gòu)和黨的組織結(jié)構(gòu)的銜接點。通過這種內(nèi)嵌，黨的建設(shè)獲得了充分的發(fā)展空間，有利于獲得發(fā)展所需要的各種資源（包括體制性資源和合法性資源）。當(dāng)然，“內(nèi)嵌”的過程并不會完全平穩(wěn)，也會出現(xiàn)一些沖突和矛盾。比如，組建專委會分黨組或依托專委會建立黨支部時，要求專委會的黨員委員參加，一般情況下，專委會主任也是專委會分黨組書記;但如果專委會主任是由黨外人士擔(dān)任的，就由專委會黨員身份的副主任擔(dān)任分黨組書記。專委會副主任能參加政協(xié)的黨組會議，并主持專委會分黨組的工作;而專委會主任因其黨外身份就不能參加政協(xié)的黨組會議和專委會分黨組會議。因此，加強(qiáng)政協(xié)系統(tǒng)黨的組織建設(shè)，還需做好新建黨組織與原有組織、原有功能、原有機(jī)制、原有人員的配套銜接，這就涉及黨的組織體系與政協(xié)既有的組織架構(gòu)之間的無縫對接。怎么對接？主要是通過建立聯(lián)系機(jī)制。

比如，建立政協(xié)黨組成員聯(lián)系相關(guān)界別黨員委員制度，建立黨員委員聯(lián)系黨外委員制度，建立黨員委員聯(lián)系群眾制度。廣泛聯(lián)系的機(jī)制建好了，“黨建”和“履職”才能真正結(jié)合起來。

（三）黨支部“一般形態(tài)”與“特殊形態(tài)”的關(guān)系

《條例》提出可以區(qū)別不同情況，結(jié)合實際創(chuàng)新組織設(shè)置形式，這為政協(xié)系統(tǒng)創(chuàng)新組織形態(tài)提供了制度依據(jù)，但特殊形態(tài)的黨支部在現(xiàn)有黨的組織體系中的地位并不明朗。截至2018年底中國共產(chǎn)黨共有基層組織461.0萬個，其中基層黨委23.9萬個，總支部29.9萬個，支部407.2萬個[17]。從組織形態(tài)看，公報對基層黨委、黨總支、支部這些標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)進(jìn)行了統(tǒng)計，對黨組、臨時黨支部、功能型黨支部等特殊形態(tài)未做說明;從單位的性質(zhì)看，公報對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和社會組織的基層黨組織情況進(jìn)行了統(tǒng)計，但未對政治共同體——人民政協(xié)的基層黨組織情況做說明。今后，我們要高度重視政協(xié)系統(tǒng)黨組織的建設(shè)工作，對非標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的黨的組織——特別是功能型黨支部，應(yīng)適時列入公報，或者由全國政協(xié)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，專門推出一個《中國共產(chǎn)黨政協(xié)工作條例》，既能體現(xiàn)政協(xié)這一政治共同體的特色，又能客觀準(zhǔn)確地反映黨的組織體系的全貌，凸顯政協(xié)功能型黨支部的地位和作用。

（四）黨建理論“概念”和“功能”的關(guān)系

特殊形態(tài)的黨支部在政協(xié)系統(tǒng)廣泛存在，數(shù)量甚至超過一般形態(tài)的機(jī)關(guān)黨支部，已成為政協(xié)黨建的重要組成部分。目前，對各政協(xié)特殊形態(tài)黨支部的研究中，遇到的最大障礙是名稱混雜，難以從字面上理解其功能特征。特別是非標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的“功能型黨支部”與準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)的“臨時黨支部”界定不清晰。

比如，2018年北京市政協(xié)將委員黨員組建的功能型黨支部命名為“履職臨時黨支部”，這里的“臨時”主要是為了區(qū)別機(jī)關(guān)黨建，突出其成員身份均為委員黨員，組織關(guān)系不轉(zhuǎn)接，一方隸屬，參與雙重組織生活的特征;但從字面上看，“臨時”蘊(yùn)含著存續(xù)時間短的含義，如果按照北京市政協(xié)“履職臨時黨支部”的實質(zhì)內(nèi)涵，它其實是一個長期性組織，這樣就很容易導(dǎo)致一些人把長期性組織誤認(rèn)為是短期性組織，把功能型黨支部誤認(rèn)為是會議、調(diào)研、視察、學(xué)習(xí)等臨時黨支部。此外，2020年北京市政協(xié)全會期間，按界別分組建立了“界別組臨時黨支部”，這里的“界別組”強(qiáng)調(diào)的是分組方式，如果全會期間的分組與日常履職的分組一致，有利于全會期間的協(xié)商、組織和管理;但從字面上看，“界別組”似乎更加突出其委員身份，強(qiáng)調(diào)其為界別“履職”的功能，這就很容易使其與2018年以界別和專委會為依托建立的“功能型黨支部”——即“履職臨時黨支部”相混淆，把一個短期性組織誤認(rèn)為是長期性組織。因此，不妨把政協(xié)系統(tǒng)的黨支部依照人員身份劃分為兩大類，一是“機(jī)關(guān)黨支部”（政協(xié)機(jī)關(guān)黨員，以部門分組），二是“委員黨支部”（委員黨員，以界別分組或聯(lián)組），在此基礎(chǔ)上，對參加特殊任務(wù)的委員黨員按照具體事項組建“臨時黨支部”，如“全會臨時黨支部”“視察臨時黨支部”“考察臨時黨支部”“調(diào)研臨時黨支部”“學(xué)習(xí)臨時黨支部”和“出訪黨支部”。這種整合和劃分，能夠明晰政協(xié)系統(tǒng)黨的組織形態(tài)，同時凸顯委員黨員的履職特色，促進(jìn)政協(xié)黨建走向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

加強(qiáng)人民政協(xié)黨的建設(shè)，需要通過“試點-總結(jié)-推廣”的方式，穩(wěn)步向前推進(jìn)，在經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，成熟一點，推進(jìn)一點，看起來不快，但累積效應(yīng)比較明顯。我們相信在經(jīng)歷一段時間的檢驗之后，能夠有更多的經(jīng)驗加以總結(jié)和提煉，通過政策學(xué)習(xí)，不斷優(yōu)化政策文本，直至完成制度構(gòu)建。

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責(zé)任編輯：梅少粉

Logic and Construction： Research on the Partys Construction of Grass-Roots Organizations in the CPPCC System

Zhang Liqin， Du Jijuan

Abstract：The construction of the CPCs primary-level organizations in the CPPCC system has the logic of the concept， the practice and the system. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， centered on the construction of the primary-level organizations， the central committee has been advocating the construction practice with policies， and the CPPCC system has also implemented institutional practice from the Chinese Peoples Political Consultative Conference to the local committee of the CPPCC. The CPPCC system has issued the CPC building texts： the higher the levels， the more obvious the characteristics of imitation and follow-up they are; the lower the levels， the more prominent the characteristics of actively constructing they are. By comparing the different forms of the partys primary-level organizations in the CPPCC system， this paper brings forward the theoretical explanation of the “morphological difference” in the organization construction， and suggests that the “non-standard form” should be included in the CPCs organization system to form a standardized organization-setting text; Meanwhile， the CPC should focus on the actual effect and improve the connection and association mechanism between the special consultative organization， that is， the CPPCC and the organization system of the CPC.

Key words：the Chinese Peoples Political Consultative Conference， Communist Party of China， the partys construction， form of organization

收稿日期：2019-12-20

作者簡介：張麗琴（1980-），女，山西榆次人，北京工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員，博士，北京 100124;杜計娟（1993-），女，河北邢臺人，北京工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士生，北京 100124

本文系教育部人文社會科學(xué)基金資助項目“習(xí)近平總書記關(guān)于協(xié)商民主的重要論述研究”（批準(zhǔn)號18YJC710096）的階段性研究成果。