山東省煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀分析

張宗東，劉洪明，張日萍，舒 芳，周靈芝，于瀚學(xué)

（1.煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，山東煙臺(tái) 264000；2.煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，山東煙臺(tái) 264006；3.青島市即墨區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，山東青島 266200）

在新一輪農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中，煙臺(tái)市將原市畜牧獸醫(yī)局所屬的市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、市飼料監(jiān)察所2個(gè)事業(yè)單位并入新組建的煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，煙臺(tái)各縣市區(qū)也隨之進(jìn)行了執(zhí)法改革調(diào)整，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法力量分散薄弱、監(jiān)管缺位和重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。本文重點(diǎn)介紹了煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革基本情況和取得的成效，并對(duì)改革中所存在問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出進(jìn)一步深化改革，正確認(rèn)識(shí)職能定位，強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督，落實(shí)屬地管理，規(guī)范執(zhí)法管理，完善銜接機(jī)制等對(duì)策思考。

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)全國(guó)各地開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革工作，多地圍繞農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法因地制宜進(jìn)行了有益的改革探索[1-3]。煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革自2016年開(kāi)始，首先在原市農(nóng)業(yè)局成立了煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，隨后煙臺(tái)各縣市區(qū)將原農(nóng)業(yè)部門(mén)所屬的農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧執(zhí)法職責(zé)、人員等一并劃轉(zhuǎn)縣級(jí)綜合執(zhí)法局。筆者結(jié)合煙臺(tái)市的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革實(shí)踐，通過(guò)剖析現(xiàn)狀、直面問(wèn)題、研究對(duì)策的方法，以期為其他地市的改革提供一些借鑒。

1 煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革概況

1.1 市級(jí)改革情況

2016年煙臺(tái)市級(jí)層面率先成立了煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，為煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)局所屬副處級(jí)事業(yè)單位，人員編制15人。2018年12月，根據(jù)《中共煙臺(tái)市委煙臺(tái)市人民政府關(guān)于煙臺(tái)市市級(jí)機(jī)構(gòu)改革涉及的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》，原市農(nóng)業(yè)局、市畜牧獸醫(yī)局、市農(nóng)機(jī)局3個(gè)部門(mén)機(jī)關(guān)科室及所屬單位承擔(dān)的行政執(zhí)法職能全部劃轉(zhuǎn)執(zhí)法支隊(duì)，將原市畜牧獸醫(yī)局所屬的市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、市飼料監(jiān)察所并入執(zhí)法支隊(duì)，組建新的煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，為市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬的副處級(jí)全額撥款事業(yè)單位。主要職責(zé)是受市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局委托，依法依規(guī)集中行使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法職能。

1.2 縣級(jí)改革情況

縣級(jí)改革基本情況見(jiàn)表1。

表1 煙臺(tái)市縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革情況

2 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革成效

2.1 加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，提升文明履職能力

煙臺(tái)市不斷強(qiáng)化內(nèi)部管理制度和執(zhí)法工作制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保執(zhí)法人員廉潔高效地開(kāi)展工作。先后修訂和完善了煙臺(tái)市《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法涉刑案件移送制度》《案件集體討論制度》《執(zhí)法全程記錄制度》等19項(xiàng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作制度，嚴(yán)格落實(shí)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決防止執(zhí)法“一刀切”[4]。通過(guò)優(yōu)化管理制度的約束，進(jìn)一步提高煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法文明履職能力。

2.2 明確“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新點(diǎn)，助推信息化建設(shè)

依托全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)了煙臺(tái)市農(nóng)藥監(jiān)管平臺(tái)，并不斷完善升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上辦理和農(nóng)藥進(jìn)銷(xiāo)存臺(tái)賬網(wǎng)上監(jiān)管。全面落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度，配備了執(zhí)法記錄儀、攝像機(jī)、單反相機(jī)等執(zhí)法裝備，建立了全市農(nóng)資監(jiān)管對(duì)象名錄信息庫(kù)和執(zhí)法人員信息庫(kù)，日常執(zhí)法檢查、質(zhì)量抽查等工作，全部通過(guò)雙隨機(jī)開(kāi)展，檢查結(jié)果和案件處罰信息全部在政務(wù)信息網(wǎng)上公開(kāi)，公開(kāi)率達(dá)到100%。

2.3 找準(zhǔn)“部門(mén)合作”切入點(diǎn)，完善溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制

自2013年起，原市農(nóng)業(yè)局與市公安局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立煙臺(tái)市公安局與煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)局協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，成立了部門(mén)協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了聯(lián)合執(zhí)法、行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接信息共享和宣傳報(bào)道制度。煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革以后，從“市級(jí)”層面又建立了部門(mén)間的業(yè)務(wù)工作會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)了部門(mén)間線索共享、案件抄報(bào)和案件移送制度，實(shí)現(xiàn)了公安、食安與農(nóng)安的“三安聯(lián)動(dòng)”。2019年5月，查獲海陽(yáng)某農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)戶百草枯水劑216箱（2 000余瓶），移交海陽(yáng)公安立案?jìng)刹椋?月份以來(lái)查獲私屠濫宰行為2起，移交公安機(jī)關(guān)處置，刑拘4人。自2019年5月份以來(lái)，市級(jí)支隊(duì)共立案查處各類違法案件29起，罰款25.38萬(wàn)元，按程序向縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、綜合執(zhí)法部門(mén)交辦轉(zhuǎn)辦案件64起，通過(guò)強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成了工作合力，切實(shí)建立起部門(mén)間共同打擊違法犯罪活動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3 煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革存在的問(wèn)題

3.1 執(zhí)法人員身份不確定

以煙臺(tái)市級(jí)為例，現(xiàn)有的47名農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員主要來(lái)源于農(nóng)技推廣人員，編制為事業(yè)編制。而此次對(duì)煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)的設(shè)崗要求，管理人員比例不低于60%，最終核定的管理編制24名、專業(yè)技術(shù)編制23名。這導(dǎo)致大部分原來(lái)在專業(yè)技術(shù)崗位上的執(zhí)法人員無(wú)法繼續(xù)從事專業(yè)技術(shù)?？h市區(qū)的問(wèn)題同樣突出，執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)技術(shù)崗位偏少，人員職稱晉升難度大，較為影響工作積極性[5]。

建議明確當(dāng)前農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的身份定位，改變現(xiàn)在“事業(yè)身份、行政崗位，職稱難評(píng)”的現(xiàn)狀。新修訂的《公務(wù)員法》明確“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”，公務(wù)員職位“劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”，建議貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的規(guī)定，將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員及時(shí)轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務(wù)員[6]。

3.2 執(zhí)法保障能力不足

執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和硬件保障不足是當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，市縣兩級(jí)的執(zhí)法車(chē)輛車(chē)況老化、缺乏專業(yè)、精準(zhǔn)、快捷的執(zhí)法裝備，對(duì)突發(fā)性事件和涉及面廣的重大案件應(yīng)急處置能力不足。另外，農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍未統(tǒng)一執(zhí)法服裝，這在很大程度上影響了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的形象和權(quán)威，降低了執(zhí)法效能。

這提示應(yīng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，落實(shí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障要求，將農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)、罰沒(méi)有毒有害物品處置經(jīng)費(fèi)等納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政加強(qiáng)相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障，確保滿足執(zhí)法工作需要。加強(qiáng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快健全完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)，推行網(wǎng)上辦案，實(shí)現(xiàn)信息共享。統(tǒng)籌配備執(zhí)法裝備，統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，以及執(zhí)法執(zhí)勤用車(chē)配備，由市縣財(cái)政部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，按照中央統(tǒng)一規(guī)定制定配備細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化執(zhí)法人員職業(yè)保障，完善基層執(zhí)法人員工資、執(zhí)法崗位津貼和接觸有毒有害物質(zhì)、動(dòng)物衛(wèi)生補(bǔ)助等政策，一線執(zhí)法人員依法參加工傷保險(xiǎn)，探索通過(guò)購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)提高職業(yè)傷害保障水平。

3.3 縣級(jí)缺少專職農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法體制機(jī)制不暢

縣市的農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員和職能劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法局后，由于縣市綜合執(zhí)法局工作側(cè)重點(diǎn)在城市管理，大部分縣市綜合執(zhí)法局沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，普遍存在兼職從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法現(xiàn)象，缺少農(nóng)業(yè)專業(yè)執(zhí)法人員和隊(duì)伍。2017年縣市綜合執(zhí)法改革后，監(jiān)管職責(zé)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，執(zhí)法職責(zé)在綜合執(zhí)法局，大部分縣市責(zé)權(quán)不清晰、分工不明確，遇到案件線索處理時(shí)，部門(mén)間溝通對(duì)接程序較為繁瑣，工作效率不高。目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作協(xié)調(diào)難度較大，缺乏體制機(jī)制保障。

建議：一是整合建立專門(mén)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍并入跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣市，應(yīng)當(dāng)在綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)專門(mén)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，并配備與農(nóng)業(yè)執(zhí)法相適應(yīng)人員，專司農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所屬的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)的指導(dǎo)。對(duì)于在實(shí)踐中，問(wèn)題較多、銜接不順、不利于農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的，建議單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

二是進(jìn)一步理順層級(jí)執(zhí)法職責(zé)。按照職權(quán)法定、屬地管理、重心下移的原則，建議“市級(jí)”農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)重大案件和跨區(qū)域案件查處工作，以及法律法規(guī)明確要求由市級(jí)承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)?！翱h級(jí)”則區(qū)分已將農(nóng)業(yè)執(zhí)法并入跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和尚未將農(nóng)業(yè)執(zhí)法并入跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并入跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣市應(yīng)內(nèi)設(shè)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)日常執(zhí)法檢查、一般違法案件查處和省、市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)交辦的相關(guān)案件查處職責(zé)，縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)應(yīng)給予以必要的支持。尚未將農(nóng)業(yè)執(zhí)法并入跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣市區(qū)，應(yīng)當(dāng)整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，主要承擔(dān)法律法規(guī)直接賦予本級(jí)的執(zhí)法職責(zé)。有條件的縣市區(qū)可整合利用農(nóng)業(yè)領(lǐng)域設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所力量和資源，承擔(dān)日常巡查、接受投訴舉報(bào)、協(xié)助調(diào)查取證等工作，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合檢查與縣級(jí)專業(yè)執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制。