“四直為民”：民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式探析

(貴州民族大學民族學與歷史學學院,貴州 貴陽550025)

當前，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平已經(jīng)成為全民關(guān)注的熱點問題。所謂國家治理體系和治理能力是國家制度和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，主要運用法治思維和法律制度轉(zhuǎn)化為治理效能，從而使治理體系制度化、科學化、規(guī)范化和程序化。對于民族地區(qū)而言，一方面是轉(zhuǎn)型升級和科學發(fā)展的任務(wù)難度大，另一方面是社會矛盾和社會問題較為凸顯，這兩方面的原因?qū)е律鐣卫硐萑肜Ь?，往往表現(xiàn)出政府越位和缺位、公共服務(wù)缺乏保障、無法公平分享發(fā)展成果等問題。伴隨著經(jīng)濟市場多元化和城鎮(zhèn)化進程加快的新特征，黨的十九大報告中指出，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，其中必須堅持以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障[1]為社會治理指導(dǎo)思想，創(chuàng)新探索一種適應(yīng)形勢發(fā)展需要的科學有效的社會治理方式。貴州省遵義市鳳岡縣，著力改變鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)方式，探索和總結(jié)出屬于民族地區(qū)的基層治理模式——“四直為民”，即“黨群直議話民事、干群直通連民心、縣鄉(xiāng)直達惠民利、民生直辦解民憂”[2]。

一、“四直為民”治理模式的實踐探索

2014年以來，時任貴州省長陳敏爾在鳳岡縣調(diào)研指導(dǎo)教育實踐活動時提出“要在深化改革、加快發(fā)展、改善民生中走好群眾路線”的要求[3]，從議事會到“黨群直議制”，再到形成聯(lián)系服務(wù)群眾的“四直為民”，都是基于對黨的群眾路線教育實踐活動和民族地區(qū)基層治理方式改革探索大量積極有益的內(nèi)生動力。自從鳳岡縣實施“四直為民”以來，其社會治理創(chuàng)新的理念和措施受到各大媒體的高度重視：其中《人民日報》在2017年1月，以《‘群眾會’議出基層協(xié)商民主新高度》為題，報道了鳳岡縣在探索實施“四直為民”聯(lián)系服務(wù)群眾中取得的初步成效；貴州日報、人民網(wǎng)、群眾路線網(wǎng)、共產(chǎn)黨員網(wǎng)等9個網(wǎng)站也進行了相關(guān)報道。由此可見，鳳岡縣實施“四直為民”的實踐治理經(jīng)驗有很大的影響力和關(guān)注度。

(一)“四直為民”治理模式的主要做法

“四直為民”的核心是“為民”，內(nèi)容是：黨群直議是基礎(chǔ)，干群直通是前提，縣鄉(xiāng)直達是手段，民生直辦是目的，形成一個既相互獨立又相互聯(lián)系的整體(如圖1)[4]。

圖1 四直為民體系構(gòu)建圖

1.黨群直議話民事。針對行政干預(yù)農(nóng)村事務(wù)現(xiàn)象突出，黨員和群眾自主參與和民主監(jiān)督意識淡薄的問題，通過不斷的探索與實踐創(chuàng)建出治理民主體系，即“12345”工作體系(即工作機制動力來源為一個黨內(nèi)民主引領(lǐng)人民民主，搭建了兩個組級黨支部和組議事會的平臺，充分發(fā)揮黨組織、黨員、群眾三個主體作用，建立四個議事程序“提、評、審、決”，明確“發(fā)展、法律、風氣、道德、和諧”五個議事內(nèi)容)，通過建立健全一系列議事制度，真正實現(xiàn)群眾自己議自己的事、自己辦自己的事。

2.干群直通連民心。鳳岡縣為保證治理主體與客體雙方的信息共享、信息溝通、信息對稱，著眼于新時代、新目標、新要求搭建了一座干部與群眾之間有效溝通的大橋，依托大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與政府信息化建設(shè)，有效開展了“工作中機構(gòu)連民、干部下基層連民、信息上通戶連民”的活動，實現(xiàn)“平臺、信息、聯(lián)系、聲音、情感”直通，充分發(fā)揮黨員干部與群眾溝通的聯(lián)系作用。

3.縣鄉(xiāng)直達惠民利。目前，鳳岡縣依托電子政務(wù)的平臺深化了行政管理體制改革，針對縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在服務(wù)群眾發(fā)展的工作上存在權(quán)責方面“兩張皮”問題，推進了“政策、項目、技術(shù)、監(jiān)管、人才”直達。在政策方面，縣直部門梳理審批的惠民事項列出清單，根據(jù)國家要求將對應(yīng)的審批權(quán)徹底下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，為群眾提供了便利服務(wù)；在項目方面，重點圍繞“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把具體建設(shè)事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣直部門轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕撠熜畔⒑图夹g(shù)指導(dǎo)服務(wù)角色；在技術(shù)方面，通過遠程教育、農(nóng)民大教育、農(nóng)民講師團等學習教育模式，針對重點項目和工作及鄉(xiāng)村對技術(shù)的需求，提供互聯(lián)網(wǎng)線上技術(shù)學習或線下講授的技能應(yīng)用；在監(jiān)管方面，由于行政審批的下放必然會導(dǎo)致監(jiān)管力度不強，鳳岡縣創(chuàng)新提出當?shù)卮褰M、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站的群眾為工程質(zhì)量監(jiān)管員與紀檢監(jiān)察部門共同監(jiān)管，減少了群眾與工程人員的矛盾；在人才方面，實現(xiàn)人才與項目的“點對點”服務(wù)。這五個方面的實施有效降低群眾的辦事成本，改革紅利真正做到服務(wù)群眾。

4.民生直辦解民憂。依托“大數(shù)據(jù)+互聯(lián)網(wǎng)”構(gòu)建的六大信息化服務(wù)平臺，通過將所收集的民生問題按照實質(zhì)類別、復(fù)雜程度、輕重緩急等推進“民需、民訴、民盼、民急、民意”直辦的劃分方式，切實解決政務(wù)服務(wù)半徑大和群眾辦事不便等一系列公共服務(wù)的問題[5]。始終堅持以民生事項辦理為目的，配套建立相應(yīng)的追蹤責任處理機制，同時結(jié)合“合村并組”導(dǎo)致的公共服務(wù)不便問題將與群眾密切相關(guān)的事項委托給代辦員全程代辦。

(二)“四直為民”治理模式的實踐意義

社會本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，而社會治理是一項復(fù)雜的重大系統(tǒng)工程，不能顧此失彼，也不能本末倒置，而要注重整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。近年來，從“四直為民”的實踐中可以看出，在推進鄉(xiāng)村治理方式改革過程中，重點就是要不斷深化基層黨組織建設(shè)，強化民主法治約束功能和加強民族地區(qū)村民自治功能，從而切實保障群眾的主體地位。對此，將民主建設(shè)與鄉(xiāng)村治理有機結(jié)合，以加強和創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理方式來推動并完善民主建設(shè)，以發(fā)展和強化自治法治德治去促進共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

1.從治理理念來看，由政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疚?/p>

過去的鳳岡，由于信息閉塞和交通不便的原因，民眾了解政策、表達訴求的渠道和方式趨向單一化。而我國社會建設(shè)由社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，從社會管理到社會治理，體現(xiàn)管理理念從政府本位到社會本位的轉(zhuǎn)變。正是基于這樣的一個背景，以圍繞村民的切身利益作為議事內(nèi)容，根據(jù)其議事范圍和議事內(nèi)容有針對性、時效性地創(chuàng)新規(guī)范。其議事內(nèi)容包括：議發(fā)展促致富、議法律促和諧、議道德促規(guī)范、議風氣促文明、議和諧促穩(wěn)定。早在2009年時，該縣委抓住貴州省第四輪農(nóng)村試驗改革的時機將其轉(zhuǎn)為改革試點的政策機遇，創(chuàng)新提出以村民小組(5-7人)為單位組建民主議事會，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由組長定期或不定期組織召開涉及本組群眾切身利益的事項進行議事會。但是由于村級區(qū)域范圍廣和人口多，三年后進一步轉(zhuǎn)變議事方式(以黨員和群眾直接提議、評議，并全程參與審議、決議涉及本組村民重大事務(wù))[6]。事實證明，通過強化黨組織與自治組織，依法完善議事會的制度以及村規(guī)民約和自治規(guī)章的治理方式，從對話平臺到議事程序激發(fā)了群眾參與自治活力，將“雙建雙聯(lián)”議事制度推行農(nóng)村重大事務(wù)管理，長期以來在一定程度上提升了村民自治能力水平，還培養(yǎng)了村民參與自治的積極性，這是凝聚著鄉(xiāng)村治理的自治理念并真正實現(xiàn)了還權(quán)于民。

2.從治理結(jié)構(gòu)來看，由一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓?/p>

鄉(xiāng)村治理是社會治理工作創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，也是適應(yīng)當前社會發(fā)展新形勢下的必然要求，而社會治理的核心是推進政府和社會組織等多元主體的共治。社會治理不再局限于政府，還包括各類社會組織等其他主體。鳳岡縣以黨員干部與群眾溝通的聯(lián)系作為落腳點，搭建干群直通平臺模式即四級群眾工作平臺和“六大信息化服務(wù)平臺”(如圖2)，真正實現(xiàn)“上通下達”的要求，治理人員與社會群眾之間才能進行充分交流及效果反饋意見。

圖2 鳳岡縣干群直通平臺模式

通過社會轉(zhuǎn)型過程中政府、市場、社會三者間關(guān)系微妙變化的分析，針對鄉(xiāng)村治理中長期“獨角戲”的做法，鳳岡縣委提出建立政府和社會之間的有效溝通的橋梁，積極引導(dǎo)社會組織的力量有序參與，并鼓勵多種形式協(xié)同發(fā)展的治理模式。加強樹立大數(shù)據(jù)思維以此推進黨建信息化，建立“六大信息化”的平臺模式，有效融合電話、電視、電腦“三電”信息溝通和“一點通”式的電子政務(wù)服務(wù)。與此同時，議事會成員、茶鄉(xiāng)勤務(wù)員等角色扮演已成為服務(wù)群眾、幫助群眾的中堅力量。有些鄉(xiāng)村離縣城較遠，基層干部每次都會主動幫助村民老人代辦身份證和大學生材料等繁瑣事務(wù)。這些變化都意味著，有序搭建社會組織、群眾參與和政府部門三方溝通平臺，推動少數(shù)民族群眾與黨委政府良性互動的過程中可以促進鄉(xiāng)村治理體系長效化發(fā)展。

3.從治理方式來看，由管控防范轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商合作

過去民族地區(qū)的地方政府部門將政府管理社會理解為政府通過行政命令方式對社會組織和社會成員來實現(xiàn)管理目的，往往會出現(xiàn)一味地服從和配合的現(xiàn)象。但是，如今的社會治理的執(zhí)政方式中，社會治理和社會管理都必須發(fā)揮黨政的主導(dǎo)作用，并強調(diào)治理主體的多元化，要求各主體為實現(xiàn)公共利益而協(xié)商合作，下沉從平面化向網(wǎng)格化的治理能力。作為深化基層行政體制改革后的縣鄉(xiāng)直達，不僅是縣鄉(xiāng)服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾工作上權(quán)責“兩張皮”的破冰之舉，還是提升民族地區(qū)基層服務(wù)能力捷徑選擇。除此之外，為了實現(xiàn)引導(dǎo)和激發(fā)社會力量積極參與的方式，自推進黨群直議和民生直辦以來，充分發(fā)揮民眾們的主觀能動性，真正實現(xiàn)少數(shù)民眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要自治方式。據(jù)調(diào)查了解到，進化鎮(zhèn)中心村有3個組四年來未修通公路，通過議事會成員的共同協(xié)商后，群眾主動參與投勞1800余人次，連戶貸款7萬余元，修通了3.5公里的進組路。除此之外，有6個村的群眾共自籌31.55萬元用于新修和維修公路、共建人飲工程4個，灌溉工程5處和溝渠17.07公里。通過這些公益性的工程，在一定程度上解決了土地、籌資、投勞等大量矛盾問題，有效地使少數(shù)民族群眾享有一定的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。

4.從治理績效來看，由維護穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐l(fā)展

當前社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生很多新的社會矛盾和問題，起初出現(xiàn)了許多新的不和諧因素，而且在有些方面矛盾和問題變得更為復(fù)雜，甚至尖銳。社會治理的目的主要是在于對社會群體和個體的社會行為及價值觀念進行指導(dǎo)和約束，對各類社會關(guān)系進行調(diào)節(jié)和制約，以維護社會秩序和各關(guān)系共同發(fā)展[7]。一方面是強化鄉(xiāng)村法治建設(shè)：主要是通過宣傳法制教育活動、健全法治制度建設(shè)、提高民眾法律素質(zhì)等方式營造全民學法、人人守法、辦事用法的氛圍。因此，對于部分群眾沒有依法理性反映訴求、激發(fā)矛盾事務(wù)糾紛的情況，必須充分發(fā)揮社會主義法治的作用，基于法治治理要求從而依法解決糾紛矛盾。另一方面是加強道德文明建設(shè)：一是構(gòu)建誠信農(nóng)民建設(shè)體系，利用誠信農(nóng)民聯(lián)結(jié)誠信經(jīng)濟社會組織機制，規(guī)范農(nóng)民道德誠信行為，促進鄉(xiāng)村治理能力發(fā)展。二是強化道德載體建設(shè)，依托媒體文化傳播新手段和民族傳統(tǒng)文化資源平臺結(jié)合，開展不同形式的學習教育娛樂活動，宣揚社會主義核心價值觀以強化道德約束。三是培育鄉(xiāng)風文明道德。據(jù)不完全統(tǒng)計，議事會除了建立“道德講堂”175個，還解決了道德問題690件和社會風氣660件，從村規(guī)民約、民族文化中形成良好道德風尚，從而促進德治治理。

二、“四直為民”模式當前存在的問題

(一)議事利益主體較為薄弱

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距也越來越大，人民對物質(zhì)的需求越來越高，再加上民族地區(qū)農(nóng)村自身內(nèi)生動力不足致使經(jīng)濟發(fā)展長期處于弱勢地位，越來越多的村民都為了維持自己的基本生存而大量離開家鄉(xiāng)外出務(wù)工。鄉(xiāng)村具有土地和勞動力的生產(chǎn)要素，農(nóng)業(yè)作為最基本的密集型勞動產(chǎn)業(yè)，一旦青壯年勞動力大量外出務(wù)工，外流的農(nóng)村勞動力使土地資源無法充分利用進而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，這樣一來不僅制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，也使鄉(xiāng)村治理缺少了經(jīng)濟基礎(chǔ)條件。與此同時，在利益主導(dǎo)的背景下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源的積累過度強化農(nóng)民對鄉(xiāng)村的疏離感，這樣的過程不利于基層政府組織實施鄉(xiāng)村治理的民主建設(shè)。通過實地調(diào)查，該區(qū)域農(nóng)村整體文化素質(zhì)水平低，使得農(nóng)村事務(wù)管理和政治參與能力較為落后，事實上，流動的農(nóng)村人口與鄉(xiāng)村治理模式也是相互聯(lián)系且影響的，流動的農(nóng)村人口影響著治理模式的構(gòu)建，而鄉(xiāng)村治理模式也成為流動的農(nóng)村人口的推動因素。正因為大量的農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，議事會中的成員普遍存在文化素質(zhì)不高，其議事水平和質(zhì)量都有待于提升，從而導(dǎo)致議事組成員仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)，補選困難，以至于議事工作開展較為局限。

(二)改革層次矛盾較為凸顯

實施“縣鄉(xiāng)直達”的過程中，鳳岡縣委秉承“簡政放權(quán)”的做法，將行政權(quán)力有序地下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身存在的利益，從而形成合理的利益均衡機制。但是，仍然存在個別縣直部門放權(quán)不徹底或者責任下放局限權(quán)利的情況。最重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府普遍缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，大部分下放的民生事項和行政審批在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的過程中存在著困難。此外，隨著改革開放的深入發(fā)展，市場經(jīng)濟逐步替代了計劃經(jīng)濟，為我國帶來了巨大的發(fā)展變化。由于市場經(jīng)濟與傳統(tǒng)政治存在著根本上的邏輯沖突，進一步打破了傳統(tǒng)的基層治理體制，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理陷入了困境。一方面，表現(xiàn)在為部分基層工作人員受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，引起政府與人民的利益沖突，使得基層政府在人民中的服務(wù)形象不佳，這就增加了社會的不穩(wěn)定因素和治理難度。另一方面，人民作為市場中的單個弱勢個體，小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性和封閉性的局限特征，往往在激烈的市場競爭中難以應(yīng)對市場的沖擊。因而，治理過程中的改革深層次矛盾容易產(chǎn)生。

(三)信息技術(shù)程度較為落后

任何一個國家或地區(qū)要使經(jīng)濟實現(xiàn)加快發(fā)展，必須提升文化科技知識水平和信息技術(shù)素質(zhì)能力。隨著新時代社會現(xiàn)代化程度的提高，新時代要求對現(xiàn)代信息設(shè)備的更新技術(shù)越來越偏向智能化，快捷化?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ街懈扇褐蓖ㄟB民心搭建的“六大信息化服務(wù)平臺”，主要是整合縣網(wǎng)絡(luò)公司、縣電信公司等部門資源建立“28912343”為民服務(wù)熱線和電子政務(wù)信息化服務(wù)平臺等建設(shè)，以“大數(shù)據(jù)”思維推進黨建信息化，但是大部分群眾普遍文化素質(zhì)偏低，對于現(xiàn)代智能化服務(wù)設(shè)備的操作不熟練、接受慢，以至于“六大信息化平臺”實際普及率并不高。有不少群眾還反映“28912343”的便民服務(wù)熱線號碼較難記憶、轉(zhuǎn)接復(fù)雜，實際使用率較低。

(四)基層政府經(jīng)濟較為有限

中華人民共和國成立70年以來，黨和政府都高度重視民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，從中央到地方，無論是政策上還是資金上，都給予各種優(yōu)惠，支持民族地區(qū)的社會經(jīng)濟建設(shè)。但是時至今日，鳳岡縣的經(jīng)濟社會發(fā)展程度還是處于總體較低的局面并沒有得到徹底的扭轉(zhuǎn)，民眾的生活水平還處于不平衡發(fā)展的狀態(tài)。盡管當下對于西部民族地區(qū)大幅度進行資金支援和政策傾斜，但是東西部的差距還是仍存在著不同資源的差異性，客觀上阻礙了民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和市場培育。在此情況下，即使國家盡其所能地提供各種優(yōu)惠政策和資金，還是導(dǎo)致鳳岡縣資金嚴重匱乏的現(xiàn)象，群眾期盼解決的民生事項難以在短期內(nèi)大量解決。根據(jù)調(diào)查，鳳岡縣內(nèi)農(nóng)村普遍“空心化”愈來愈嚴重，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍資源少，再加上農(nóng)村“386199”隊伍數(shù)量龐大，民生代辦服務(wù)也很難實現(xiàn)全覆蓋。

三、結(jié)合“四直為民”存在的問題，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的改進路徑

(一)深化行政體制改革

行政體制的改革主要是以自上而下的行政強制推動力作為主要路徑。根據(jù)行政審批制度的改革要求，必須從根本上引導(dǎo)縣直部門端正積極態(tài)度并加大監(jiān)督力度，時刻以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為單位以及民眾的實際需求作為標準。一是針對政府具體權(quán)力的下放工作，根據(jù)其實際情況科學規(guī)范地采取直接下放還是委托放權(quán)的做法，還應(yīng)給予高度監(jiān)督，實現(xiàn)真正意義上的責權(quán)統(tǒng)一、對等統(tǒng)一。如今部門行政效率不高、多頭監(jiān)管和擅自擴大監(jiān)管范圍的現(xiàn)象也時而發(fā)生，因此，應(yīng)嚴格依法行政加快深化“放管服”改革，不斷調(diào)整政府與市場兩者的關(guān)系，有序打破部門之間的利益聯(lián)系，將不合適的行政審批項目和便民服務(wù)事項進行合理調(diào)整，使下放的權(quán)力得到真正的治理下沉，而不是口頭承諾。二是應(yīng)加強運用法律手段進行行政體制改革的推進，面對錯綜復(fù)雜的內(nèi)外形勢環(huán)境，厘清法治思維和法治方式的界限，充分實現(xiàn)行政體制改革的有效推進和明確實施。

(二)加強干部隊伍建設(shè)

縱觀“四直為民”治理模式的推廣運用，干部隊伍建設(shè)是最重要最凸顯的問題。從目前的情況看，一是干部數(shù)量較少，特別是少數(shù)民族干部的數(shù)量較少。二是干部隊伍的結(jié)構(gòu)不太合理，特別是性別、民族、年齡等差異較大。三是基層干部的整體文化素質(zhì)水平偏低，極大地限制了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的工作。因此，必須提高思想認識，培養(yǎng)干部學習能力，從根本上發(fā)掘人才資源，進一步增強干部隊伍的自覺性和主動性；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會干部隊伍建設(shè)，注重培養(yǎng)選拔對基層有熱愛、對群眾有感情、對發(fā)展有貢獻的干部，有計劃地將他們放在艱苦地區(qū)工作，及時輪崗換崗，反復(fù)鍛煉，跟蹤考察他們的言行、實績，通過實踐檢驗他們的整體素質(zhì)能力，讓越來越多的干部愿意主動扎根基層。尤其是強化激勵保障，從根本上落實《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)的若干意見》，即注重從優(yōu)秀大學畢業(yè)生、有技能的打工返鄉(xiāng)青年選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。[8]在此基礎(chǔ)上，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族文化活動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活條件與辦公環(huán)境，以此豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的業(yè)余娛樂生活。

(三)加大群眾培訓教育

現(xiàn)代化鄉(xiāng)村公民社會的建立需要培養(yǎng)群眾與之適應(yīng)的文化，包括教育水平、政治文化及法律意識等素質(zhì)。首先，積極培育民眾的法律意識。聯(lián)系新時代依法治國的熱潮，法律作為約束民眾社會行為的重要準則，也是維護合法權(quán)益的主要武器。民族地區(qū)農(nóng)村大部分教育水平較低，基層政府應(yīng)聯(lián)系城市中與法律相關(guān)的民間協(xié)會組織，大力爭取政府資金的支持，加大對群眾的法制教育的知識普及，長此以往，鼓勵民眾把守法內(nèi)化為道德上的義務(wù)，以此促進民眾公民意識的覺醒。其次，大力激發(fā)民眾的公共參與。鄉(xiāng)村治理面臨最大的挑戰(zhàn)就是如何實現(xiàn)廣大民眾能夠持續(xù)性參與治理和發(fā)展的活動過程。因此，應(yīng)從實踐中致力于培養(yǎng)民主意識、參與精神以及公民意識，使廣大民眾能夠清晰意識到所擁有的公民權(quán)利和公民義務(wù)，引導(dǎo)其自覺主動地參與到公共治理過程之中，使真正的公共參與成為一種習慣和準則。再次，充分利用各種教育培訓資源對廣大民眾進行文化、科技、知識和技能等方面的培訓，例如農(nóng)民夜校、遠程教育、干群大教育和道德講堂等教育培訓載體，還應(yīng)注意在普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上推動職業(yè)技術(shù)教育，培養(yǎng)一批有技術(shù)、懂經(jīng)營、會管理的農(nóng)民，滿足廣大群眾求知、求富、求樂的需求。特別是對于村干部和議事會成員的組織化培訓，必須從根本上提升其成員的綜合素質(zhì)，以此來提高議事質(zhì)量水平。

(四)促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

科技是第一生產(chǎn)力，民族地區(qū)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的過程中必須要從根本上解決“三農(nóng)”問題，那么人才作為“第一資源”是明顯匱乏的。自改革開放后，農(nóng)民階層迅速分化并大量涌入城市，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象比比皆是，因此，積極引導(dǎo)廣大民眾返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是對于新時代全面建成小康社會和扶貧減貧具有重大的意義。一方面，為農(nóng)民工營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境。針對本地經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，建立“返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園”等專門服務(wù)機構(gòu)，推廣切實可行的優(yōu)惠政策和福利待遇，為更多外出務(wù)工有技術(shù)、有文化的農(nóng)村實用人才提供更好的服務(wù)。另一方面，積極做好農(nóng)民的人力資源培訓。根據(jù)不同職業(yè)不同性別的創(chuàng)業(yè)人群需求，重點結(jié)合理論與實踐的可操作性培訓方式，有探索性有創(chuàng)新性地進行分類輔導(dǎo)和培訓。積極鼓勵農(nóng)民工利用“互聯(lián)網(wǎng)+”渠道返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村特色經(jīng)濟農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售去實現(xiàn)收益的增長。同時，要求鄉(xiāng)村致富帶頭人帶動周邊群眾就業(yè)，不僅可以促進優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的繁榮，還可以為當?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)造越來越多的崗位。[9]這樣一來，在一定程度上為農(nóng)村注入了新鮮的血液，也可以解決了其議事會成員難選、不得選，同時還可以解決“空心村”留守老人和婦女兒童的心理健康的問題。

(五)發(fā)揮社會組織自治作用

隨著社會不斷發(fā)展和進步，廣大民眾對于政府的期望程度和服務(wù)需求越來越趨于多元化，過去傳統(tǒng)的單一中心治理模式呈現(xiàn)出行政效率低下和及時回應(yīng)緩慢等不足。從鳳岡縣大部分農(nóng)村地區(qū)的實際發(fā)展，可以看出，在“四直為民”密切聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的大背景下，政府往往傾向于經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)組織或議事會延伸的農(nóng)村合作社等社會組織治理，忽略除了經(jīng)濟發(fā)展以外的社會化服務(wù)組織的力量。因此，積極探索并發(fā)展各種新形式的社會組織參與方式，引導(dǎo)、鼓勵和支持其共同參與到鄉(xiāng)村治理中去，提高民眾的博弈能力以及組織化程度水平會促使社會自治功能得到有效增強。多元化社會治理模式并不僅僅表現(xiàn)政府和社會的合作，還表現(xiàn)政府和非政府組織的合作、政府與個人的合作以及社會主體間的擴展與優(yōu)化，從而呈現(xiàn)出一種網(wǎng)絡(luò)狀形態(tài)的治理結(jié)構(gòu)。由此可見，無論從社會效益還是經(jīng)濟效益的角度來看，堅持多中心治理主體理論使之共同參與到民生公共服務(wù)的供給來，尊重鄉(xiāng)村基層的實踐創(chuàng)造力，從而滿足廣大民眾的實際訴求，為維護民族團結(jié)、促進民族關(guān)系等發(fā)展有重要的推動作用。

結(jié) 語

作為國家治理能力體系和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的建設(shè)與發(fā)展的最終目的就是推動鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化變化以及需求。貴州省鳳岡縣經(jīng)歷了絕大多數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的探索與發(fā)展的必經(jīng)階段，通過密切聯(lián)系群眾創(chuàng)新并提出“四直為民”的鄉(xiāng)村治理模式，在一定程度上提高了基層政府的行政效率。在今后的發(fā)展中應(yīng)密切關(guān)注鄉(xiāng)規(guī)民約、道德人情等因素并與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，使之將柔性治理運用其中以此提升鄉(xiāng)村治理能力，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的目標。