論生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)

范赫冉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

環(huán)境污染者對于因環(huán)境污染造成單位或個(gè)人損害之事實(shí)，我國現(xiàn)行立法遵循“兩條線”解決思路，即受損者可請求侵權(quán)損害賠償，行政機(jī)關(guān)及其他相關(guān)主體可基于公權(quán)對污染者客以行政處罰，追究其行政責(zé)任。細(xì)致梳理兩種不同追責(zé)邏輯，前者是基于私益受損而主張“恢復(fù)原狀”“賠償損失”或“消除危險(xiǎn)”，具有補(bǔ)償性；而后者是基于公益受損以行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令等方式對污染者客以處罰，具有懲戒性[1]70。問題在于基于“污染行為—生態(tài)損害—公益受損—行政處罰”之規(guī)制邏輯并不能有效解決環(huán)境本身受損的環(huán)境治理成本問題。換言之，行政處罰并不能涵蓋污染者之環(huán)境責(zé)任，例如2005年吉林石化公司雙苯廠爆炸事件，事件發(fā)生后除100萬元行政處罰外，松花江流域因該事件造成的環(huán)境污染并沒有得到有效的補(bǔ)償[2]。有鑒于此，2015年首次在七省試行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》推進(jìn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施。隨之，2017年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，破解了“企業(yè)污染，政府買單”的困境。作為一種新型制度設(shè)計(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與相關(guān)法律制度的體系銜接，其自身的合法性依據(jù)、體系定位及制度性質(zhì)等仍處于一種界定不清的狀態(tài)。本文通過對該制度邏輯基礎(chǔ)的解構(gòu)，明晰其自身法律性質(zhì)，厘清與相關(guān)法律制度的邊界，以期為司法實(shí)踐提供系統(tǒng)的適用思路。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之邏輯解構(gòu)

生態(tài)破壞責(zé)任是環(huán)境危機(jī)時(shí)代的一種新型民事責(zé)任[3]。在美國的相關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系中，《超級基金法》《油污染法》《國家環(huán)境政策法》《清潔水法》《瀕危物種法》等都要求對生態(tài)系統(tǒng)造成損害的人員從“物理上”對其進(jìn)行補(bǔ)償，并恢復(fù)這些損害使全體人民受益[4]。美國救濟(jì)體系是一種私法主導(dǎo)的救濟(jì)體系，行政機(jī)關(guān)不借助于行政權(quán)迫使相對人采取修復(fù)措施，而是自行評估或相關(guān)組織修復(fù)后，就相關(guān)費(fèi)用通過民事訴訟索賠[5]。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度亦遵循相同的目的思路，但對于該制度性質(zhì)的理解與適用，需深入其生成邏輯。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之合理性基礎(chǔ)

原告若請求法院通過判決維護(hù)不確定多數(shù)人的利益則屬于公益訴訟；反之原告若請求實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利即使判決設(shè)計(jì)不確認(rèn)多數(shù)人的利益則仍屬于私益訴訟[6]。具體到生態(tài)環(huán)境而言，因環(huán)境污染既可能導(dǎo)致特定民事主體的損害，也可能導(dǎo)致不特定多數(shù)人的損害，同時(shí)可能導(dǎo)致環(huán)境自身的損害，即一個(gè)污染行為理論上可能導(dǎo)致三種損害后果。對于第一個(gè)損害后果可以通過私益訴訟尋求救濟(jì)；對于第二個(gè)損害后果，可以通過公益訴訟進(jìn)行懲戒處罰；但對于第三個(gè)損害后果，相關(guān)法律付之闕如?！坝袚p害，應(yīng)有救濟(jì)”，基于以上救濟(jì)缺位，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度便應(yīng)運(yùn)而生。依據(jù)《改革方案》：省、市兩級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人行使賠償磋商及提起賠償訴訟的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定了損害磋商的依據(jù)為損害鑒定評估報(bào)告及環(huán)境損害事實(shí)和程度。另外，就修復(fù)啟動時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題做出了詳細(xì)規(guī)定[7]，通過生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，可對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行最大限度的補(bǔ)償。值得注意的是，生態(tài)損害賠償區(qū)別于民事責(zé)任中的損害賠償，例如《中華人民共和國民法總則》(一審稿)中便存在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任并列。民事責(zé)任中賠償?shù)淖罱K目的在于對個(gè)體損失的恢復(fù)，具有私益補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)屬性，而生態(tài)賠償?shù)倪壿嬈瘘c(diǎn)與終點(diǎn)均并非為了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是著眼于消除自然破壞對生態(tài)環(huán)境造成的損害，具有公益性。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之請求權(quán)基礎(chǔ)

對于生態(tài)環(huán)境損害，受害主體的自我救濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)，因而必須要有國家公權(quán)力的介入。雖然《改革方案》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先進(jìn)行磋商，磋商無果后才可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，具有“私益”請求權(quán)的外部特征，但是行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表具有賠償權(quán)利人和環(huán)境監(jiān)督者雙重身份，其與賠償義務(wù)人之間具有事實(shí)上的不平等性。

憲法規(guī)定：礦藏、水流等自然資源都屬于國家所有。由此，國家對自然資源享有所有權(quán)具有憲法依據(jù)，隨之國家基于對自然資源的所有權(quán)而授權(quán)省、市兩級對污染者請求侵權(quán)損害賠償似乎具有合理性。但是，生態(tài)環(huán)境損害不只包括生態(tài)環(huán)境中自然資源的損害，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境的損害。對于前者基于自然資源歸國家所有當(dāng)然可以構(gòu)成損害之請求權(quán)基礎(chǔ)，但是對于后者而言，“生態(tài)環(huán)境損害”并不能當(dāng)然等同于“自然資源損害”，因此遵循自然資源歸國家所有邏輯行使損害賠償請求權(quán)具有明顯的局限性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有公益性，行政的最終目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，因此行政機(jī)關(guān)對公共利益具有與生俱來的行政管理職能[8]。公共信托理論認(rèn)為：“大氣、陽光、水等人類所必需的環(huán)境要素是全體人民的公有財(cái)產(chǎn)，全體人民將其委托給國家管理，國家作為受托人有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)人民的公共利益而對受托財(cái)產(chǎn)加以管理和保護(hù)?！盵9]從環(huán)境要素的構(gòu)成視角看，生態(tài)同樣應(yīng)是人類所必須的環(huán)境要素，人們享有普遍的環(huán)境利益，國家應(yīng)有責(zé)任對其進(jìn)行監(jiān)管，因此國家可基于對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理職責(zé)行使請求權(quán)。基于以上分析可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度可內(nèi)在分解為兩種請求權(quán)基礎(chǔ)：其一為基于國家所有而對自然資源損害的請求權(quán)，但此種情形無法有效涵攝生態(tài)環(huán)境利益補(bǔ)償；其二為基于國家的監(jiān)管職責(zé)而對生態(tài)系統(tǒng)的損害(自然資源+生態(tài)環(huán)境)主張請求權(quán)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之請求權(quán)基礎(chǔ)益從“國家所有”向“國家監(jiān)管職能”轉(zhuǎn)變。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之定位

通過以上分析可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是行政主體基于監(jiān)管職責(zé)而運(yùn)用私法手段實(shí)現(xiàn)公法目的的行為，這一行為分為兩個(gè)階段：第一階段為磋商，即行政主體運(yùn)用自身的專業(yè)性強(qiáng)、救濟(jì)及時(shí)、評估全面等優(yōu)勢與賠償義務(wù)人進(jìn)行平等協(xié)商；第二階段為訴訟，即行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人磋商無果時(shí)，向人民法院提起訴訟。基于此，學(xué)界呈現(xiàn)出三種截然不同的觀點(diǎn)。關(guān)注“磋商內(nèi)容”者認(rèn)為，賠償磋商雖有行政主體的參與,但磋商的內(nèi)容不是命令式環(huán)境治理行政行為而是平等主體之間的民事法律行為[10]，因此其是一種民事行為。關(guān)注主體地位實(shí)質(zhì)不平等者認(rèn)為，盡管行政主體在賠償磋商中運(yùn)用了平等協(xié)商的手段，但從實(shí)質(zhì)上看仍是行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，兩者并非平等的民事法律關(guān)系[11]，因此其是一種行政行為。關(guān)注磋商過程者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在磋商的過程中充當(dāng)兩種角色：一種是平等協(xié)商的民事主體，即行政機(jī)關(guān)放棄了公權(quán)主體身份，轉(zhuǎn)而以平等民事主體的角色參與其中[12]；另一種是擁有行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行政主體，例如對環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查、評估、制定方案等。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從外在看是通過運(yùn)用私法手段進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)的一種協(xié)商合作型行政方式，同時(shí)兼具“行政機(jī)關(guān)與行政相對人”“賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人”雙層結(jié)構(gòu)。因此，從本質(zhì)上來說，其不能單一納入行政法律關(guān)系或民事法律關(guān)系的范疇。賠償磋商是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就賠償權(quán)利人基于行政權(quán)確定的數(shù)額進(jìn)行協(xié)商，磋商的結(jié)果并非必須是行政機(jī)關(guān)確定的數(shù)額，磋商后果并不具有強(qiáng)制性，其只是就實(shí)際損害賠償數(shù)額與行政機(jī)關(guān)確定數(shù)額的一種博弈。當(dāng)行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人就賠償數(shù)額協(xié)商不成時(shí)，行政機(jī)關(guān)可提起損害賠償訴訟，而損害賠償數(shù)額與事前磋商數(shù)額并不當(dāng)然具有一致性。因此，就其性質(zhì)而言，民事行為說與行政行為說都是遵循公法元素與私法元素對立的觀點(diǎn)進(jìn)行解釋，但是同一法律行為有時(shí)不可避免地具備多重色彩。雙階理論認(rèn)為：公法元素與私法元素并非對立，應(yīng)將特定的行政行為劃分為不同階段，不同階段適用不同類型的法律進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建起兼顧多重法律關(guān)系的解釋框架[13]。鑒于此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)是兼具公私雙層屬性結(jié)構(gòu)，并以私屬性為主，堅(jiān)持協(xié)商裁量，遵循協(xié)調(diào)優(yōu)先；同時(shí)通過賠償訴訟有效實(shí)現(xiàn)行政控權(quán)。

二、司法裁判現(xiàn)狀：環(huán)境損害賠償訴訟之于環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系

自然資源、生態(tài)系統(tǒng)具有公益屬性，因此對于其損害存在兩種救濟(jì)模式，即行政磋商與環(huán)境民事公益訴訟(檢察院或環(huán)保組織提起)。生態(tài)損害作為行政協(xié)商與司法救濟(jì)的“共享性要素”，因其承載的環(huán)境公共利益而同時(shí)受到兩者的共同調(diào)整。因此，對于同一類環(huán)境污染案件兩類主體可能均有權(quán)介入。例如康菲案①中，賠償權(quán)利人已經(jīng)與賠償義務(wù)人就賠償數(shù)額達(dá)成協(xié)議，但環(huán)保組織又提起環(huán)境民事公益訴訟，且法院做出了立案處理；章丘重大非法傾倒危險(xiǎn)廢物案②中，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察院支持起訴后，賠償義務(wù)人卻又與相關(guān)行政主體達(dá)成了賠償協(xié)議。對于同一個(gè)案件若有權(quán)主體均先后主張，或同時(shí)主張?jiān)V求，不同制度之間應(yīng)如何進(jìn)行銜接？對于以上問題的思考需結(jié)合目前的司法適用現(xiàn)狀及各種制度之立法目的進(jìn)行規(guī)范考量。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為新型制度設(shè)計(jì)，既可獨(dú)立存在也與相關(guān)制度存在交叉。就其自身獨(dú)立適用而言，因其對賦權(quán)對象的概括性表述，不同地區(qū)又呈現(xiàn)出不同的設(shè)計(jì)思路與確認(rèn)模式。因此，著眼于該制度之整體，可分為獨(dú)立適用與交互適用。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的獨(dú)立適用

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)，在適用過程中存在兩種不同的路徑，即“賠償磋商—磋商協(xié)議—司法確認(rèn)”與“賠償磋商—磋商失敗—賠償訴訟”。

1.“賠償磋商—磋商協(xié)議—司法確認(rèn)”路徑

通過上述分析可知，賠償磋商達(dá)成的協(xié)議具有兩種效力設(shè)計(jì)，即效力待定與具備效力。對于前者需經(jīng)過司法確認(rèn)才具有強(qiáng)制執(zhí)行力，換言之該種協(xié)議并非基于行政強(qiáng)制力而達(dá)成；對于后者不需經(jīng)司法確認(rèn)即具有效力，可通過強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)現(xiàn)賠償，司法保障賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)。此外，由于授權(quán)對象的模糊性規(guī)定③，不同省市授權(quán)主體亦不相同，但基于不同地域行政執(zhí)法能力的專業(yè)性，宜由各地區(qū)針對實(shí)際情況自行授權(quán)。法治行政的關(guān)鍵在于以控權(quán)與服務(wù)雙重理念導(dǎo)控行政權(quán)的運(yùn)行，控權(quán)是行政法的先天基因,是行政法的基礎(chǔ)和手段[14]。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中應(yīng)秉持控權(quán)理念，若賦予磋商協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，不僅有違磋商過程中民事法律行為的設(shè)計(jì)初衷，更會給相關(guān)行政主體以尋租空間。同時(shí)，政府在生態(tài)環(huán)境賠償磋商中的自由裁量權(quán)也難以控制，最終行政機(jī)關(guān)有可能因缺乏約束而導(dǎo)致權(quán)力失控和規(guī)制俘獲[15]。司法確認(rèn)模式不僅是對磋商協(xié)議的一種救濟(jì)保障，更重要的是通過司法確認(rèn)可二次審核該磋商協(xié)議的合法合理性，不至于陷入“司法”助推“惡行”。

2.“賠償磋商—磋商失敗—賠償訴訟”路徑

法治是構(gòu)建賠償磋商制度的內(nèi)在要求，法治作為一種強(qiáng)調(diào)程序的社會控制方式，在法治的精神內(nèi)涵中包含著正義的追求[16]。公共利益最大化應(yīng)以合法合理為限，當(dāng)賠償權(quán)利人(行政機(jī)關(guān))與賠償義務(wù)人就賠償事項(xiàng)不能達(dá)成一致，應(yīng)允許兩者通過訴訟的方式解決糾紛。這由此時(shí)行政機(jī)關(guān)扮演的角色所決定，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)入磋商階段，其就已經(jīng)放棄基于行政權(quán)而產(chǎn)生的強(qiáng)制力，兩者是平等的民事主體關(guān)系。行政權(quán)是一種管理權(quán)，司法權(quán)的本質(zhì)是一種判斷權(quán)，行政官總是盡力根據(jù)公共利益找出最有利、最理想的答案[17]。當(dāng)兩者權(quán)利義務(wù)歸于平等，賠償磋商就應(yīng)放棄其固有的公共利益最大化思路，轉(zhuǎn)為私權(quán)益保護(hù)，應(yīng)最大限度地維護(hù)相關(guān)民事主體的合法權(quán)益。環(huán)境侵害并非無限度的補(bǔ)償，就平等主體而言，補(bǔ)償?shù)南薅葢?yīng)以損害造成的后果為限，而司法救濟(jì)表征的是權(quán)利義務(wù)公平與否的判斷。因此，當(dāng)相關(guān)主體就磋商事項(xiàng)不能達(dá)成合意時(shí)，不應(yīng)單純地依據(jù)行政機(jī)關(guān)確定的數(shù)額以確定，而應(yīng)尋求公正的司法裁判，最大限度地維護(hù)相關(guān)主體之合法權(quán)益。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與民事公益訴訟的交互適用

關(guān)于環(huán)境損害賠償制度與相關(guān)民事公益訴訟的關(guān)系，學(xué)理上主要有三種觀點(diǎn)。一是“順位說”。持該種觀點(diǎn)的人又進(jìn)一步將適用分為三種不同的順位：“行政機(jī)關(guān)—環(huán)保組織—檢察院”，即認(rèn)為政府基于國家所有行使損害賠償請求權(quán)應(yīng)優(yōu)先于環(huán)保組織[18]；“社會組織—檢察院—行政機(jī)關(guān)”，即認(rèn)為社會組織相較于檢察院與行政機(jī)關(guān)更具有效率性與效益性[19]；“行政機(jī)關(guān)—檢察院—社會組織”，即認(rèn)為政府具有管理職能而檢察院與環(huán)保組織均沒有，且檢察院應(yīng)為監(jiān)督主體，環(huán)保組織為相應(yīng)的督促主體[20]。二是“無順位說”。持該種觀點(diǎn)的人將相關(guān)案件與主體分為“合并審理”與“共同原告”兩種：前者認(rèn)為，任一一方主體起訴后另一方跟進(jìn)起訴或兩方同時(shí)以各自的請求權(quán)基礎(chǔ)分別起訴的，可以合并審理[21]；后者認(rèn)為，具備法定資格的主體均可起訴且不受限制，相關(guān)主體以共同原告身份參加訴訟[22]。三是“折衷說”。持該種觀點(diǎn)的人認(rèn)為應(yīng)將行政主體的訴訟請求進(jìn)行區(qū)分，當(dāng)行政主體與環(huán)保組織之訴訟請求一致時(shí)應(yīng)堅(jiān)持行政主體優(yōu)先，當(dāng)兩者不一致時(shí)可合并審理[23]。

相較于學(xué)理的全面討論，實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出不同的思路。筆者通過整理各省相關(guān)文件的規(guī)定，對目前的制度銜接抽象出如下思路(見表1)。

表1 各省市制度銜接模式

通過以上梳理可知，環(huán)境損害賠償訴訟的運(yùn)作在實(shí)際運(yùn)行中堅(jiān)持的是行政機(jī)關(guān)為主、檢察院與公益組織為輔的邏輯，對于多種主體同時(shí)起訴時(shí)遵循的是“合并審理”模式，例如重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案[24]。從宏觀上看，此種邏輯并無不妥，但是具體到微觀適用時(shí)，卻極有可能造成適用困惑，根據(jù)適格主體提起訴訟的先后順序及對賠償額度的請求，應(yīng)結(jié)合適格主體的職能進(jìn)行細(xì)致區(qū)分。

1.“行政主體—環(huán)保組織—檢察院”模式

從整體來說，行政主體具有損益認(rèn)定的專業(yè)性且其本身具有監(jiān)督管理職能，其直接維護(hù)的是公眾利益，因此由其對環(huán)境損害首先進(jìn)行訴求是本職表現(xiàn)。環(huán)保組織具有監(jiān)督或單獨(dú)提起民事公益訴訟的職責(zé)，因其可以單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟，但是并非任一環(huán)保組織均愿意提起環(huán)境民事公益訴訟，同時(shí)對于其主體資格也有嚴(yán)格的限制，即“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”。因此，作為公眾監(jiān)督的一種途徑，因其自身缺乏專業(yè)性且并非基于法定職責(zé)，其只能是對行政主體不作為的一種補(bǔ)充。檢察院主要是督促適格主體行使法定職權(quán)、支持或單獨(dú)提起訴訟，因此，檢察院提起的民事公益訴訟具有滯后性，是一種兜底的救濟(jì)形態(tài)，在相關(guān)主體不履行法定職責(zé)或者均不提起訴訟時(shí)，督促或單獨(dú)提起訴訟。基于以上分析可知，檢察院應(yīng)為最后救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)性及先天職能應(yīng)為第一順位。

2.行政主體主導(dǎo)模式

行政主體提起環(huán)境賠償訴訟時(shí)，若環(huán)保組織已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟，此時(shí)應(yīng)以行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，環(huán)保組織參與；若行政主體已經(jīng)達(dá)成磋商協(xié)議或者行政主體已經(jīng)提起賠償之訴，此時(shí)環(huán)保組織不應(yīng)再提起環(huán)境民事公益訴訟而只能以第三人身份參與訴訟。但需要指出的是，若行政主體之訴求數(shù)額明顯偏低且已經(jīng)結(jié)束訴訟，此時(shí)相關(guān)主體不應(yīng)再次提起訴訟，否則有違一事不再理原則，但可以追求相關(guān)行政主體的責(zé)任。不同的是，若環(huán)保組織提起民事公益訴訟，即使此時(shí)賠償?shù)陀趽p失，也不應(yīng)追求其責(zé)任，因?yàn)槠涫腔诒O(jiān)督權(quán)而提起的公益訴訟，而行政機(jī)關(guān)是基于職權(quán)提起的賠償之訴。

行政主體主導(dǎo)模式并不是否定環(huán)保主體的獨(dú)立訴訟地位，當(dāng)行政主體怠于起訴或磋商，環(huán)保組織可獨(dú)立提起訟訴。同時(shí)作為公眾監(jiān)督的有力方式，環(huán)保組織的積極參與也可降低行政主體的尋租空間，使磋商救濟(jì)真正能起到實(shí)質(zhì)效果。

3.檢察院主導(dǎo)模式

檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟具有謙抑性，若行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)，環(huán)保組織未能提起訴訟，檢察院才會干預(yù)。問題在于若檢察院提起訴訟時(shí)，行政主體也開始進(jìn)行磋商或者提起訴訟時(shí)該如何處理？檢察院具有監(jiān)督職責(zé)，其可有效地監(jiān)督行政主體的介入，同時(shí)，檢察院也具備豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)素養(yǎng)。因此，當(dāng)檢察院提起民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)以其為主導(dǎo)，其他相關(guān)主體積極參與。檢察院不僅可有效維護(hù)公共利益，同時(shí)可最大限度地監(jiān)督相關(guān)主體，就賠償數(shù)額、賠償程序等進(jìn)行全方面的監(jiān)督。

不容忽視的是，若行政主體或環(huán)保組織單獨(dú)提起訴訟時(shí)，檢察院應(yīng)謹(jǐn)慎介入。一方面是維護(hù)環(huán)保組織行使權(quán)利的積極性，另一方面也是其主要履行監(jiān)督職責(zé)的要求。此外，磋商救濟(jì)模式彰顯的是法治社會下的公平理念，通過磋商賠償義務(wù)人對賠償?shù)暮侠硇杂懈畹恼J(rèn)識，對磋商數(shù)額的合意更有利于執(zhí)行。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實(shí)現(xiàn)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在磋商賠償階段具有私屬性，因此在其適用過程中不僅要確保磋商賠償?shù)募皶r(shí)性，更要防止行政主體以磋商之名侵犯賠償義務(wù)人的合法權(quán)益。這就需要從磋商前、磋商中、磋商后三重維度進(jìn)行規(guī)制，以保證賠償磋商制度的良性運(yùn)作。

(一)前提維度：科學(xué)客觀的評估、厘定賠償事項(xiàng)

生態(tài)環(huán)境賠償磋商制度作為環(huán)境救濟(jì)的一種新型方式，最大的特點(diǎn)在于借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，科學(xué)、全面地評估環(huán)境損害，即沿著“評估—磋商—行政協(xié)議或賠償訴訟”展開?！陡母锓桨浮冯m然規(guī)定了賠償依據(jù)為損害鑒定評估報(bào)告及環(huán)境損害事實(shí)和程度，但同時(shí)賦予了行政機(jī)關(guān)彈性極大的自由裁量權(quán)。如何依據(jù)環(huán)境損害事實(shí)做出科學(xué)的賠償方案需深入該制度的構(gòu)建邏輯，該制度設(shè)計(jì)的初衷是行政主體依靠行政權(quán)進(jìn)行損害評估(垂直法律關(guān)系)，根據(jù)損害評估與賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商(平行法律關(guān)系)，若協(xié)商不成，行政機(jī)關(guān)便提起環(huán)境損害賠償之訴。此種邏輯忽略了三個(gè)因素：其一為行政機(jī)關(guān)評估的公平合理性；其二為行政機(jī)關(guān)磋商過程是否基于雙方自愿平等；其三為行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人之間可能存在“利益合流”異化的風(fēng)險(xiǎn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的最終目的并非基于行政強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，而是基于平等磋商達(dá)成合意，以有效彌補(bǔ)生態(tài)損害。因此，在生態(tài)環(huán)境損害厘定時(shí)，有必要引入第三方組織就評估結(jié)果進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督論證，防止行政權(quán)泛用；同時(shí)建立追責(zé)問責(zé)機(jī)制，既防止行政權(quán)濫用，導(dǎo)致賠償高于損失，又防止行政機(jī)關(guān)尋租，導(dǎo)致賠償?shù)陀趽p失。

(二)過程維度：磋商協(xié)議—司法確認(rèn)

行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人就損害賠償達(dá)成協(xié)議時(shí)，一般被冠以“賠償協(xié)議”之名。從名稱上看，似乎只是一項(xiàng)行政行為，但是從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，其應(yīng)是一份民事協(xié)議，不應(yīng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力。實(shí)踐中，部分省市(如紹興市)直接賦予磋商協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，顯然這是對該制度的誤解，將直接導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。

因此，在磋商的過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)基于平等民事主體的身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，對于磋商協(xié)議應(yīng)經(jīng)過司法確認(rèn)方具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這是因?yàn)椋环矫嫠痉ù_認(rèn)必然對協(xié)議的自愿合法性進(jìn)行審查有利于二次監(jiān)督，間接達(dá)到行政控權(quán)的目的；另一方面通過司法確認(rèn)后，賠償義務(wù)人便具有法定的給付義務(wù)，有利于賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)。

(三)結(jié)果維度：“行政機(jī)關(guān)—環(huán)保組織—檢察院”

行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織及檢察院在生態(tài)環(huán)境賠償中應(yīng)各自發(fā)揮功效，堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、環(huán)保組織補(bǔ)充、檢察院監(jiān)督的多元參與機(jī)制。

1.行政機(jī)關(guān)為主體，環(huán)保組織或檢察院支持起訴

行政主體的專業(yè)性決定了其需居于主導(dǎo)地位，環(huán)保組織雖可單獨(dú)提起民事公益訴訟，但是當(dāng)行政主體介入時(shí)，應(yīng)輔助參與。也就是說，若政府不能與賠償義務(wù)人達(dá)成磋商協(xié)議，則環(huán)保組織與政府均可提起訴訟；若政府與環(huán)保組織同時(shí)提起訴訟，則應(yīng)以政府為主。因?yàn)樾姓黧w可以依據(jù)行政權(quán)就損害做出全面評估，有利于實(shí)現(xiàn)全面補(bǔ)償。例如《改革方案》明確規(guī)定賠償范圍包括“清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費(fèi)用”。而環(huán)保組織提起民事公益訴訟的賠償范圍為生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，包括：制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測、監(jiān)管等費(fèi)用；生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失；檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)及為訴訟支出的其他合理費(fèi)[25]。由此可見，前者賠償范圍更全面。另外，行政主體更具有專業(yè)性，包括各類環(huán)境行政部門，同時(shí)行政主體也可調(diào)動相關(guān)部門進(jìn)行系統(tǒng)評估，方便勘測調(diào)查，更具有效率性。同時(shí)，若檢察院基于監(jiān)督職能介入訴訟時(shí)，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)為主，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的客觀公正性更有利于相關(guān)主體的權(quán)益保護(hù)。

2.發(fā)揮環(huán)保組織與檢察院的監(jiān)督職能

環(huán)境保護(hù)與社會監(jiān)督是環(huán)保組織的專職工作，區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的環(huán)保管理監(jiān)督職能及檢察院的司法監(jiān)督。因此，環(huán)保組織可積極參與行政主體的相關(guān)磋商行為，如發(fā)現(xiàn)政府有關(guān)部門有違法情況的，可以直接向檢察院提起監(jiān)督檢察建議，檢察院經(jīng)立案調(diào)查屬實(shí)的，可以提起環(huán)境行政公益訴訟[26]。同時(shí)，作為國家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院的主要職責(zé)應(yīng)是督促政府機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)，監(jiān)督相關(guān)公權(quán)力主體，因此檢察院也可主動對政府的相關(guān)磋商行為進(jìn)行監(jiān)督。

目前，我國對環(huán)保組織提起民事公益訴訟具有嚴(yán)格的限制，政府提起損害賠償之訴時(shí)，環(huán)保組織可發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，形成“政府磋商—環(huán)保組織監(jiān)督—檢察院追責(zé)”的全方位監(jiān)督體制。此外，還需建立完善的追責(zé)問責(zé)機(jī)制，政府基于法定管理權(quán)能對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，政府權(quán)利的行使需以合法合理為界，賦予相關(guān)主體賠償磋商權(quán)能的同時(shí)，應(yīng)完善相應(yīng)的追責(zé)措施。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)定性為兼具公私屬性的一種新型救濟(jì)制度，該制度的銜接需明確政府的主體地位，發(fā)揮政府的專業(yè)性優(yōu)勢。同時(shí)，堅(jiān)持行政控權(quán)理念，防止行政權(quán)的異化，加強(qiáng)環(huán)保組織、檢察院的“過程”監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督體系。具體而言：第一，應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一項(xiàng)獨(dú)立的請求權(quán)應(yīng)具有適用優(yōu)先性。第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范運(yùn)作有賴于環(huán)保組織與檢察院的參與合力。第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在磋商前應(yīng)規(guī)范行使行政權(quán)，遵循行政控權(quán)理論；磋商時(shí)應(yīng)基于平等自愿并對磋商結(jié)果遵循司法確認(rèn)路徑；賠償后，應(yīng)基于區(qū)分追究不同主體的法律責(zé)任。

注釋：

①2012年，國家海洋局與康菲公司、中海油公司達(dá)成16.83億元賠償協(xié)議，用于修復(fù)渤海地區(qū)受損生態(tài)環(huán)境。2015年，綠盟會提起環(huán)境民事公益訴訟，要求康菲公司和中海油承擔(dān)事故海域的生態(tài)修復(fù)和賠償義務(wù)，得到青島海事法院的立案受理。

②2016年初，綠盟會向山東省濟(jì)南市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，要求涉案企業(yè)賠償因非法傾倒危險(xiǎn)廢物對環(huán)境造成的損害，用于對當(dāng)?shù)厥芪廴经h(huán)境的生態(tài)修復(fù)。濟(jì)南市檢察院支持起訴。此外,山東省環(huán)保廳對未達(dá)成賠償協(xié)議的三家涉案企業(yè)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，同時(shí)提請法院對行政處理中達(dá)成的賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。2017年，山東省環(huán)保廳會同濟(jì)南市章丘區(qū)政府與其中3家涉案企業(yè)達(dá)成賠償協(xié)議，簽訂了賠償合同書，賠償金額共計(jì)為774萬元。

③依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，省、市兩級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人行使賠償磋商以及提起賠償訴訟的權(quán)利。