中國(guó)最低生活保障制度嬗變歷程及闡釋

張琬

(河南大學(xué)，河南 開封 475000)

20世紀(jì)90年代，由于國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革，下崗、失業(yè)的企業(yè)職工成為城市新貧困群體。隨著貧困規(guī)模在全國(guó)城市的逐漸擴(kuò)大，傳統(tǒng)的分散式救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)時(shí)日益增長(zhǎng)的貧困人口的基本生活需要，亟需出臺(tái)新的社會(huì)救助政策，以保障貧困群體的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。上海首先嘗試實(shí)行最低生活保障制度并取得了一定的成效。在中央的主導(dǎo)下，最低生活保障制度作為一種新型的社會(huì)救助制度先后在城市及農(nóng)村建立，對(duì)于解決城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。隨著時(shí)代的發(fā)展，最低生活保障制度不僅是單一的貨幣救助，還涉及教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等方面的救助政策，是我國(guó)社會(huì)救助體系中最基本的制度，發(fā)揮著社會(huì)救助兜底的功能。最低生活保障制度是黨心系生活困難群眾的民生工程，不僅提高了城鄉(xiāng)貧困群體的獲得感和滿足感，而且體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。2020年之后，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重心將轉(zhuǎn)向“相對(duì)貧困”，最低生活保障制度將繼續(xù)為實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”的目標(biāo)發(fā)揮作用①。

一、城鄉(xiāng)萌芽探索階段(1993―1999年)

作為我國(guó)首批沿海開放的城市，上海率先開展了市場(chǎng)化體制改革，使得經(jīng)濟(jì)取得了迅速的發(fā)展，也導(dǎo)致大量企業(yè)職工失業(yè)和下崗。工人及其家庭失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，由此陷入貧困，其生存權(quán)利得不到保障。隨著貧困規(guī)模逐步擴(kuò)大，地方政府開始重視這個(gè)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)上海市政府及各部門的調(diào)查與討論，確定了解決城市貧困問(wèn)題的對(duì)策。

1993年5月，上海市多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，并規(guī)定了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線，宣布從1993年6月1日起在上海市范圍內(nèi)開始實(shí)行最低生活保障制度[1]。這是我國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障制度的初步嘗試，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助從此進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，結(jié)束了我國(guó)貧困人員只能依賴傳統(tǒng)救濟(jì)方式的時(shí)代。在制度實(shí)施之后，當(dāng)年共有7 680位生活在最低保障線下的居民得到了救助(見表1)。1994年5月，基于上海市經(jīng)驗(yàn)，民政部在第十次全國(guó)民政會(huì)議上提出了“要逐步建立城鎮(zhèn)最低生活保障制度，將按當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)對(duì)城鎮(zhèn)救濟(jì)對(duì)象進(jìn)行救助”，并確定在東部沿海六個(gè)地區(qū)開展城鎮(zhèn)最低生活保障制度的試點(diǎn)工作，這六個(gè)地區(qū)分別是廈門、青島、大連、福州、廣州和無(wú)錫[1]。1994年6月，山西省陽(yáng)泉市頒布《陽(yáng)泉市農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)行辦法》，規(guī)定各級(jí)政府部門按照各鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定生活基本保障線，以差額補(bǔ)助的方式對(duì)生活水平在保障線以下的村民進(jìn)行救濟(jì)[2]。隨后，陽(yáng)泉市率先開展了農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)工作。1995年12月，廣西武鳴縣頒布《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》，規(guī)定在武鳴縣推行最低生活保障制度[3]。這是我國(guó)率先出臺(tái)縣級(jí)農(nóng)村最低生活保障制度文件的地區(qū)。1996年5月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，提出“凡開展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也要把這項(xiàng)制度建立起來(lái)”[2]。農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度的試點(diǎn)工作在民政部的號(hào)召下持續(xù)推進(jìn)，重點(diǎn)救助生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人員。截至1997年底，全國(guó)共有417個(gè)縣建立了最低生活保障制度②。1997年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度，要求將建立城市居民最低生活保障制度作為一項(xiàng)重要工作抓緊抓好[4]。該通知提出了制度建立進(jìn)程的具體時(shí)間要求，明確了保障對(duì)象范圍包括三類人員，保障標(biāo)準(zhǔn)由各個(gè)政府自行確定并公示、落實(shí)保障資金發(fā)放，鼓勵(lì)支持有勞動(dòng)能力者就業(yè)等內(nèi)容。這標(biāo)志著城市居民最低生活保障制度開始在全國(guó)范圍推廣實(shí)施。截至1998年底，建立最低生活保障制度的城市數(shù)量是上一年的近5.4倍，全國(guó)共有1 702個(gè)市(縣)建立了城市居民最低生活保障制度，此項(xiàng)工作取得了突破性進(jìn)展。受益于城市最低生活保障制度的城市貧困人口數(shù)量是上一年的近2倍，達(dá)到了184萬(wàn)人(見表1)。1999年1月，民政部發(fā)布《關(guān)于加快建立與完善城市居民最低生活保障制度的通知》，確立了全面普及城市最低生活保障制度的目標(biāo)，要求各級(jí)政府采取有效措施抓緊做好這項(xiàng)工作[5]。該通知提出各地方政府制定保障標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)，建立健全基層社會(huì)救濟(jì)工作機(jī)構(gòu)并實(shí)行科學(xué)化和規(guī)范化管理，積極開展社會(huì)互助，加強(qiáng)最低生活保障與其他保障措施之間的銜接，保障城市最低生活保障對(duì)象的基本生活。1999年4月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，規(guī)定各級(jí)部門要鞏固國(guó)有企業(yè)下崗職工的三條保障線并加強(qiáng)銜接，把下崗、失業(yè)、退休、在職的職工列為最低生活保障制度保障對(duì)象的重點(diǎn)人群，中央財(cái)政、地方財(cái)政和企業(yè)要積極承擔(dān)落實(shí)保障資金，專款專用，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)督，切實(shí)保障國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活[6]。這時(shí)期，存在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定不科學(xué)、保障方式較為單一、沒(méi)有涉及政策執(zhí)行方面的具體規(guī)定等不足之處。

二、城市為主發(fā)展階段(1999―2007年)

我國(guó)最低生活保障制度經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和探索，各個(gè)地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況出臺(tái)了具體政策措施，在保障城市貧困人口基本生活上初見成效并積累了經(jīng)驗(yàn)。1999年9月，國(guó)務(wù)院通過(guò)發(fā)文在全國(guó)范圍內(nèi)正式確立了城市最低生活保障制度。從此，我國(guó)城市貧困人口的基本生活有了制度保障。

1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活最低保障條例》，規(guī)定最低生活保障制度的救助對(duì)象是家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，明確了最低生活保障制度的保障原則，實(shí)行地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，根據(jù)規(guī)定確定保障標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行公示，最低生活保障資金要列入財(cái)政預(yù)算，明確規(guī)定申請(qǐng)程序和資格認(rèn)定程序，要求開展最低生活保障工作人員和城市市民監(jiān)督工作，明確相關(guān)違法行為及處罰[7]。這標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障制度正式確立，這是我國(guó)社會(huì)救助史上第一項(xiàng)法規(guī)性制度，是傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)向現(xiàn)代社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型，具有里程碑意義[1]。2000年9月，民政部發(fā)布《關(guān)于開展城市居民最低生活保障摸底情況的通知》，要求各級(jí)政府深入了解已納入保障范圍和符合條件但還未納入保障范圍人群的具體情況，提供事實(shí)依據(jù)，進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度[8]。2001年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，規(guī)定各地方政府要認(rèn)真貫徹屬地管理原則，將符合條件的貧困職工家庭和改革過(guò)程中出現(xiàn)的特殊困難家庭列入工作重點(diǎn)，要將生活水平在最低生活保障線以下的城市貧困人口盡快納入最低生活保障范圍；增加對(duì)城市居民最低生活保障資金的財(cái)政投入，提前做好下年預(yù)算并對(duì)資金進(jìn)行專項(xiàng)管理；加強(qiáng)組織管理，發(fā)揮基層工作力量，規(guī)范資格審批、資金發(fā)放和監(jiān)督流程，定期公開接受民眾監(jiān)督[9]。2003年12月，多部門聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，規(guī)定地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房制度，保障對(duì)象是住房困難的最低收入家庭，保障方式以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔，解決部分城市低收入群體的住房問(wèn)題[10]。2004年4月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各級(jí)政府規(guī)范最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象范圍，強(qiáng)調(diào)最低生活保障制度仍處于發(fā)展和完善的過(guò)程中；要求高度重視最低生活保障對(duì)象的生活新困難，積極推進(jìn)“分類施?！惫ぷ?，各地根據(jù)低保對(duì)象家庭情況進(jìn)行科學(xué)分類，提高有特殊困難家庭的救助水平，切實(shí)做到應(yīng)保盡保；要求各級(jí)政府繼續(xù)加大財(cái)政投入，嚴(yán)格規(guī)范居民最低生活保障資格申請(qǐng)和資金發(fā)放程序，盡快促進(jìn)配套措施的完善[11]。2004年8月，民政部和教育部聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，提出地方相關(guān)部門對(duì)城鄉(xiāng)最低生活保障家庭的未成年子女提供教育救助[12]。2004年12月，民政部發(fā)布《做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》，規(guī)定地方民政部及時(shí)掌握高校就業(yè)困難畢業(yè)生的情況，提供最低生活保障或臨時(shí)救助[13]。2005年3月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《建立城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作的意見》，決定選擇試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施醫(yī)療救助工作，通過(guò)多渠道建立醫(yī)療救助金，對(duì)未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城市最低生活保障對(duì)象、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員和其他特殊困難群眾提供醫(yī)療救助[14]。2006年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，繼續(xù)完善城市最低生活保障制度[15]。

這時(shí)期，最初以擴(kuò)大制度覆蓋面為工作重點(diǎn)，后來(lái)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了具有特殊困難家庭的救助，出臺(tái)相關(guān)配套政策切實(shí)解決低保家庭的特殊困難。保障資金列入財(cái)政預(yù)算并一直強(qiáng)調(diào)專款專用和加大財(cái)政投入，申請(qǐng)程序和資格認(rèn)定程序?qū)崿F(xiàn)一定程度的規(guī)范，規(guī)定社會(huì)公眾監(jiān)督流程，將一些違規(guī)行為上升至法律層面,構(gòu)建了以低保為基礎(chǔ)、配套專項(xiàng)組合的救助制度[16]。此階段,存在僅將城市居民納入保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)較為固定、救助對(duì)象認(rèn)定規(guī)則不具體、沒(méi)有制定動(dòng)態(tài)管理和退出規(guī)則等不足之處。此階段城市最低生活保障制度迅速發(fā)展，1999―2003年，保障人數(shù)從265.9萬(wàn)人快速增長(zhǎng)至2 246.8萬(wàn)人，在2002年7月，擴(kuò)面工作取得突破性進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)。2003―2006年，保障人數(shù)穩(wěn)定在2 200多萬(wàn)人?？v觀整個(gè)時(shí)期，全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出低保資金從23.7億元增長(zhǎng)至224.2億元，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和月人均保障水平不斷提高(見表2)。此階段農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展緩慢，1999―2002年，保障人數(shù)從265.7萬(wàn)人緩慢增長(zhǎng)至407.8萬(wàn)人，在2003年甚至有萎縮倒退跡象，2004―2006年，覆蓋人數(shù)逐年擴(kuò)大，從488萬(wàn)人增長(zhǎng)至1 593.1萬(wàn)人(見表3)。

表2 1999―2006年城市最低生活保障制度情況

表3 1999―2006年農(nóng)村最低生活保障制度情況

三、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展階段(2007―2014年)

城市最低生活保障制度經(jīng)過(guò)八年發(fā)展，數(shù)萬(wàn)城市貧困人口受益。與此同時(shí)，農(nóng)村也逐步完成了最低生活保障制度的試點(diǎn)和探索，2007年7月，國(guó)務(wù)院要求在全國(guó)地區(qū)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。從此，最低生活保障制度真正實(shí)現(xiàn)了不分城鄉(xiāng)全國(guó)覆蓋，保障了城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活。

2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，目標(biāo)是通過(guò)最低生活保障制度有效解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題[17]。實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，明確規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象范圍，規(guī)范最低生活保障程序管理和資金管理，各地方政府部門要相互配合，確保農(nóng)村最低生活保障制度的順利實(shí)施和不斷完善。這一政策的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)最低生活保障制度進(jìn)入城鄉(xiāng)一體建設(shè)、全民“應(yīng)保盡保”的新時(shí)期[2]。2007年8月，民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關(guān)問(wèn)題的通知》，指出由于豬肉等食品價(jià)格上漲，地方相關(guān)部門可以采取適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)、低保補(bǔ)助水平或發(fā)放臨時(shí)補(bǔ)貼等保障低保家庭的生活水平不降低[18]。2008年2月，民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排困難群眾基本生活的通知》，要求各地級(jí)相關(guān)部門密切關(guān)注物價(jià)上漲問(wèn)題，繼續(xù)實(shí)施提高低保標(biāo)準(zhǔn)、低保補(bǔ)助水平或發(fā)放臨時(shí)補(bǔ)貼等政策，規(guī)定了提高城市和農(nóng)村低保對(duì)象補(bǔ)助的具體標(biāo)準(zhǔn)，在生活用品價(jià)格上漲的情況下進(jìn)一步保障低保家庭的基本生活[19]。2008年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，要求將城市最低生活保障對(duì)象就業(yè)工作作為主要工作目標(biāo)之一，享受政府扶持就業(yè)政策，企業(yè)與其簽訂勞動(dòng)合同并繳納社會(huì)保險(xiǎn)后，政府在一定時(shí)期內(nèi)給予為其繳納三險(xiǎn)的補(bǔ)貼和其他崗位補(bǔ)貼，積極推動(dòng)城市低保人員再就業(yè)[20]。2008年10月，民政部發(fā)布《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》，要求各地級(jí)人民政府負(fù)責(zé)城市低收入家庭收入核定的具體工作，規(guī)定家庭收入標(biāo)準(zhǔn)包括家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)及包括這兩項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算范圍的具體細(xì)則，實(shí)行城市低收入家庭收入標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)管理，每年公布一次并按戶為單位建立檔案[21]。2010年6月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市最低生活保障對(duì)象認(rèn)定工作的通知》，指出低保對(duì)象認(rèn)定是確保困難群眾基本生活的核心環(huán)節(jié)，明確規(guī)定從戶籍和家庭財(cái)產(chǎn)等方面規(guī)范低保對(duì)象認(rèn)定條件，從認(rèn)定程序和監(jiān)督等方面改進(jìn)低保對(duì)象認(rèn)定方法，做好低保對(duì)象認(rèn)定排查工作[22]。2010年11月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保生活保障工作的指導(dǎo)意見》，明確農(nóng)村低保工作的總目標(biāo)和任務(wù)是將所有符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，規(guī)范農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村低保資金的管理、低保審核審批發(fā)放程序等，指導(dǎo)農(nóng)村低保工作進(jìn)行的重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)[23]。2011年5月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，要求各地級(jí)政府采用反映居民生活必需品消費(fèi)情況的計(jì)算方法，科學(xué)規(guī)范城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整[24]。2012年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，明確應(yīng)保盡保、公平公正、動(dòng)態(tài)管理和統(tǒng)籌兼顧四項(xiàng)基本原則，從最低生活保障對(duì)象認(rèn)定條件、審核審批程序、家庭狀況核對(duì)、監(jiān)管機(jī)制、舉報(bào)核查，以及與其他社會(huì)救助制度銜接等方面做出具體規(guī)定和要求[25]。2012年12月，民政部印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，從資格條件、申請(qǐng)受理、家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、民主評(píng)議、審核審批、資金發(fā)放和動(dòng)態(tài)管理等方面對(duì)最低生活保障審核審批工作做了非常詳細(xì)的規(guī)定[26]。城市最低生活保障制度保持平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài)，2007―2009年，保障人數(shù)從2 272.1萬(wàn)人緩慢增長(zhǎng)至2 345.6萬(wàn)人。2009―2013年，保障人數(shù)從2 345.6萬(wàn)人逐年下降至2 064.2萬(wàn)人?？v觀整個(gè)時(shí)期，全年各級(jí)財(cái)政支出從277.4億元增長(zhǎng)至756.7億元，低保平均標(biāo)準(zhǔn)從每月182.4元增長(zhǎng)至373元，人均保障水平從每月102.7元增長(zhǎng)至264元(見表4)。農(nóng)村最低生活保障制度自正式建立以來(lái)迅速發(fā)展，2007―2013年,保障人數(shù)從3 566.3萬(wàn)人增長(zhǎng)至5 388萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的制度目標(biāo)，全年各級(jí)財(cái)政支出從109.1億元增長(zhǎng)至866.9億元，低保平均標(biāo)準(zhǔn)從每月70元增長(zhǎng)至202.8元，人均保障水平從每月38.8元增長(zhǎng)至116元(見表5)。

表4 2007―2013年城市最低生活保障制度情況

表5 2007―2013年農(nóng)村最低生活保障制度情況

這時(shí)期，城市低保制度的工作重點(diǎn)是促進(jìn)城市低保對(duì)象就業(yè)，進(jìn)一步規(guī)范低保對(duì)象家庭收入認(rèn)定，做好低保對(duì)象排查。農(nóng)村低保制度的工作重點(diǎn)是在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)大覆蓋面，規(guī)范對(duì)象認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、資金管理、審核發(fā)放等程序。盡管城鄉(xiāng)最低生活保障制度在程序方面有了統(tǒng)一的規(guī)定，但是在認(rèn)定條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、配套政策享受等方面仍然有較大差距，存在信息獲取手段落后、家庭財(cái)產(chǎn)核查規(guī)定不具體、動(dòng)態(tài)管理規(guī)則模糊和其他社會(huì)救助政策不銜接等不足之處。

四、城鄉(xiāng)優(yōu)化完善階段(2014年至今)

城鄉(xiāng)最低生活保障制度已經(jīng)發(fā)展成較為成熟的社會(huì)救助制度，在我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系中發(fā)揮著重要作用。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分制的社會(huì)管理體制，社會(huì)救助存在明顯城鄉(xiāng)差別[27]。在脫貧攻堅(jiān)的背景下，農(nóng)村最低生活保障制度要繼續(xù)加強(qiáng)規(guī)范化管理，并與扶貧開發(fā)政策配合銜接，發(fā)揮社會(huì)救助兜底功能。

2014年2月，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，將最低生活保障制度正式納入我國(guó)救助體系，從國(guó)家層面對(duì)最低生活保障制度保障對(duì)象的認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、家庭財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定、申請(qǐng)程序、保障資金發(fā)放和信息公開等做出了原則性的規(guī)定[28]。這是我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，從法律層面為困難群眾提供了保障。2015年3月，民政部發(fā)布《關(guān)于加快推廣應(yīng)用全國(guó)最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》，要求全國(guó)各級(jí)民政部門全面應(yīng)用最低生活保障信息系統(tǒng)一期工程，主動(dòng)適應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展的要求[29]。2015年3月，民政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見》，要求進(jìn)一步健全農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查指標(biāo)體系，堅(jiān)持因地制宜、量化測(cè)算、政府主導(dǎo)和依法行政等原則，對(duì)核查范圍和內(nèi)容、核算方法、核查主體和方式、保障措施四個(gè)方面做出了具體的規(guī)定[30]。2016年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見的通知》，明確堅(jiān)持應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、資源統(tǒng)籌四個(gè)基本原則，加強(qiáng)最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策在政策本身、對(duì)象認(rèn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)管理等方面的有效銜接，制定具體工作要求和保障措施，充分發(fā)揮低保制度在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中兜底保障的作用[31]。2017年9月，民政部和國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的通知》，規(guī)定在確定建檔立卡貧困人員和農(nóng)村低保對(duì)象時(shí)嚴(yán)格按照各自識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和程序，各地方因地制宜參考國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，要把符合條件的對(duì)象分別納入各自范圍，妥善處理好貧困發(fā)生率和低保覆蓋率的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙向銜接，對(duì)貧困人員既要兜底又要扶持[32]。2018年4月，民政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)農(nóng)村低保專項(xiàng)治理方案〉的通知》，規(guī)定在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)開展治理低保腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，由民政部和駐部紀(jì)檢組部署專項(xiàng)治理行動(dòng)，成立調(diào)研督查組，集中時(shí)間排查低保對(duì)象、已申請(qǐng)未批及已退出的家庭，摸清低保覆蓋兜底人數(shù)，通過(guò)各種查訪手段查找“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄板e(cuò)?！薄奥┍！钡葐?wèn)題，督促地方民政部門立查立糾、立行立改，持續(xù)抓好深化整改工作，建立長(zhǎng)效機(jī)制[33]。2018年7月，民政部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧發(fā)布《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，對(duì)于喪失勞動(dòng)能力和部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口將其單人納入農(nóng)村低保范圍，發(fā)揮低保兜底功能[34]。2019年4月，民政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范完善最低生活保障行政文書使用工作的通知》，要求規(guī)范完善最低生活保障行政文書使用工作，使低保管理工作更規(guī)范化，杜絕監(jiān)管不力、責(zé)任不清等問(wèn)題，積極推進(jìn)最低生活保障網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)服務(wù)，加強(qiáng)信息共享，確保電子行政文書合法和規(guī)范，方便人民群眾[35]。2019年9月，民政部發(fā)布《關(guān)于做好當(dāng)前困難群眾基本生活保障工作的通知》，要求強(qiáng)化社會(huì)救助兜底保障，各地要全面落實(shí)和進(jìn)一步完善最低生活保障制度，切實(shí)做到“分類施?！焙汀皯?yīng)保盡保”[36]。

這時(shí)期，城市低保制度的工作重點(diǎn)是應(yīng)用低保信息系統(tǒng)，優(yōu)化政策執(zhí)行程序。農(nóng)村低保制度的工作重點(diǎn)是加強(qiáng)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，與扶貧開發(fā)政策進(jìn)行政策銜接，治理低保腐敗和作風(fēng)問(wèn)題等。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展趨勢(shì)是提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，幫助真正需要的貧困人群，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，避免福利依賴。此階段，存在城鄉(xiāng)制度差距較大、統(tǒng)籌層次較低、基層監(jiān)管不到位等不足之處。2014―2018年，城市最低生活保障制度保障人數(shù)從1 877萬(wàn)人減少至1 007萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政支出從721.7億元減少至575.2億元，低保平均標(biāo)準(zhǔn)從每月411元增長(zhǎng)至每月579.7元，人均月補(bǔ)助水平也在持續(xù)增長(zhǎng)(見表6)。2014―2018年，農(nóng)村最低生活保障制度保障人數(shù)從5 207.2萬(wàn)人減少至3 519.1萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政支出從870.3億元增長(zhǎng)至1 056.9億元，低保平均標(biāo)準(zhǔn)從每月231.4元增長(zhǎng)至每月402.8元，人均月補(bǔ)助水平也在持續(xù)增長(zhǎng)(見表7)。

表6 2014―2018年城市最低生活保障制度情況

表7 2014―2018年農(nóng)村最低生活保障制度情況

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)救助制度是國(guó)家社會(huì)保障體系的最后一道防線，最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)救助制度的核心制度之一[37]。最低生活保障制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：城鄉(xiāng)萌芽探索階段、城市為主發(fā)展階段、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展階段、城鄉(xiāng)優(yōu)化完善階段。取得了歷史性的成就：保障范圍從城市下崗職工到全國(guó)城鄉(xiāng)低收入家庭;保障標(biāo)準(zhǔn)制定從固定水平到與物價(jià)相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;保障方式從單一的資金補(bǔ)助到資金補(bǔ)助兼顧住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)的綜合性救助;執(zhí)行層面規(guī)則從欠缺到形成認(rèn)定、動(dòng)態(tài)管理和退出為一體的完整機(jī)制。目前，在脫貧攻堅(jiān)的背景下，扶貧開發(fā)政策是“授之以漁”，而最低生活保障制度是“授之以魚”，其主要保障鰥、寡、孤、獨(dú)等弱勢(shì)群體。也就是說(shuō)，政府要用低保制度為貧困家庭織密網(wǎng)，承擔(dān)社會(huì)保障兜底責(zé)任。未來(lái)最低生活保障制度還需要繼續(xù)完善，社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)理念就是社會(huì)公平，作為最低層次的保障，低保制度對(duì)公民的平等生存權(quán)有著深刻影響[38]。但是現(xiàn)在城市低保制度和農(nóng)村低保制度存在著較大差別，而農(nóng)村的土地保障功能慢慢弱化，為維護(hù)社會(huì)公平，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度。繼而建立全國(guó)信息共享平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)低保資金使用的有效監(jiān)管，避免福利依賴和道德風(fēng)險(xiǎn)，降低管理成本。

注釋：

①十九屆四中全會(huì)提出：2020年消除絕對(duì)貧困后，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重心將轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，解決相對(duì)貧困是未來(lái)扶貧工作的重要核心內(nèi)容。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于1997年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。