農(nóng)村生活垃圾處理的困境分析及法律對策研究

王明剛 楊會琴

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量也在急劇增加，但農(nóng)戶對于生活垃圾的處理方式多為隨意堆放、就地焚燒，無疑對農(nóng)村人居環(huán)境造成不利的影響。鑒于此，本文運用文獻研究和調(diào)查研究的方法對我國農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理現(xiàn)狀進行分析，探尋產(chǎn)生問題的原因，提出針對性法律對策，以實現(xiàn)對農(nóng)村生活垃圾的無害化、有序化、集中化處理。

農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

處理量逐年增加，回收率逐步提高

據(jù)估算，2014年中國農(nóng)村人口為72961萬人，由于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平和生活方式存在差異，各地區(qū)農(nóng)村生活垃圾人均產(chǎn)量在024-12千克/天之間。按照最低限0.24kg/d計算和人均最高限量12kg/d，因此我國農(nóng)村垃圾年產(chǎn)生的生活垃圾總量是在5515萬噸-27577萬噸。依據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》：我國農(nóng)村生活垃圾無害化處理量是18013萬噸，焚燒處理量是61753萬噸，分別占應(yīng)處理量的63.7%和34.3%;生活垃圾中含有一些可利用的價值，比如在紙、塑料、金屬等可回收垃圾，可以被回收當做新產(chǎn)品的原材料，廚余垃圾中所含有較為豐富的有機物，可以被用來當做牲畜食物，或者回收到飼料廠進行加工處理。到2017年無害化處理量已到達71.8%，可利用價值的回收、加工數(shù)量進一步提升。

處理技術(shù)逐步改進，垃圾無害化成主流

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：隨著環(huán)保意識的增強，一些經(jīng)濟較發(fā)達的對農(nóng)村，已開始利用各種技術(shù)對生活垃圾進行初步處理，首先，對垃圾進行分類，將垃圾分為可回收垃圾，不可回收垃圾，有機垃圾，易腐垃圾等;其次，對垃圾進行填埋、堆肥和垃圾發(fā)酵和焚燒等相關(guān)技術(shù)處理，具體操作程序分別是：（1）填埋，對生活垃圾進行簡單的消毒，然后將垃圾轉(zhuǎn)移到提前準備好的大坑中，利用防滲手段防止垃圾滲透液污染地下水，最后將垃圾壓平覆蓋，使其在無氧的環(huán)境下，在物理、化學、生物等多種因素作用下，進行分解處理;（2）堆肥，可分為有氧和無氧肥兩種，主要是利用微生物的發(fā)酵作用，因在微生物發(fā)酵過程中會不斷散發(fā)熱量，所以在一些地區(qū)居民會利用有機物堆肥中產(chǎn)生的熱量制成沼氣，一方面可提供熱量供居民使用，另一方面還可以得到無害的生物肥料進行使用;（3）焚燒，是一種一勞永逸的方式，具體操作是將固體廢棄物放在封閉的焚燒爐中，在高溫的條件下將其中的物質(zhì)進行破壞分解，最終以爐渣和氣體的形式出現(xiàn)，這些廢渣可以作為廢料還田;（4）發(fā)酵，通常是將各種有機物混到沼氣池中進行堆積發(fā)酵，產(chǎn)生能源供人類利用。垃圾處理技術(shù)正不斷得到改進。

管理橫式因地而異，地域差異性較為明顯

文獻分析發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟水平、地理環(huán)境、地方政策等普遍存在差異，垃圾管理方面也表現(xiàn)出不同的特點，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理、保潔公司管理、個人承包管理和村領(lǐng)導管理4種模式，主要是以村領(lǐng)導管理為主，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理為輔，另外兩種方式并不常見。其中村領(lǐng)導管理的村莊占比順序大致為東北地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)=東部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府管理的村莊占比順序為東部地區(qū)>中部地區(qū)>西部地區(qū)>東北地區(qū)。黃開興等在2011年也做了相關(guān)研究，全國123個調(diào)查村中采用村領(lǐng)導管理的村莊占比（50%）與本調(diào)研結(jié)果（56%）相近，但無人管理的村莊比例（24%）遠高于本調(diào)研結(jié)果（6%），說明我國對垃圾進行管理的村莊比例明顯上升，農(nóng)村垃圾管理問題逐漸受到重視。

農(nóng)村生活垃圾處理出現(xiàn)的問題及成因分析

缺乏明確處理標準，治理體系尚未完善

雖說現(xiàn)在也有各種各樣的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理方面的技術(shù)標準，但總體數(shù)量較少，尚未形成完善的法律體系。同時在我國農(nóng)村生活垃圾的處理問題總體上還是處在探索時期，對于這方面的相關(guān)法律規(guī)定還不是太成熟，例如2005年重新修訂的《固體廢物處理法》雖說已經(jīng)將農(nóng)村生活垃圾納入到了管理的范圍，但是對于廣大的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理還是缺乏相關(guān)明確的標準體系，不少管理部門僅僅是參照城市生活垃圾處理辦法進行管理評價，而城市和農(nóng)村在生活垃圾處理方面有著很大不同，并且很多政策規(guī)定并沒有引起相關(guān)管理部門的重視和農(nóng)民的關(guān)注，更有甚者，一些農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾處理仍處于空白狀態(tài)。

無害處理技術(shù)落后，生態(tài)化處理率較低

我國對農(nóng)村生活垃圾處理方式大都是通過簡單填埋和垃圾焚燒來進行的。下圖是對2012-2017年我國農(nóng)村生活垃圾處理量的分析，從圖中可以得出我國農(nóng)村生活垃圾處理率每年都有不同程度地提高，例如2017年農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量是50.09億噸，處理量卻僅有31.48億噸，雖然處理率已達到62.85%，但仍有近20億噸的垃圾沒有得到有效清理，在很多地域因受到技術(shù)水平限制，無法做到對生活垃圾進行無害化處理。目前我國垃圾處理行業(yè)整體仍處于無害化處理的初級階段，對垃圾處理的無害化水平較低，加之我國對于農(nóng)村生活垃圾處理的重視程度不夠，處理技術(shù)相對城市來說還是相對落后，并缺乏一定的技術(shù)指導，所以生活垃圾無害化處理正處于探索階段，技術(shù)水平較低，處理缺乏針對性，缺少對于堆肥等資源化利用的設(shè)計，難以實現(xiàn)對垃圾資源的最大化利用。

治理結(jié)構(gòu)不合理，管理體系不全面

在農(nóng)村治理生活垃圾需要涉及到多個部門的參與，既有監(jiān)督農(nóng)村環(huán)境治理的環(huán)保部門，還有負責村鎮(zhèn)人居環(huán)境改善的住建部門和專管農(nóng)業(yè)廢棄物治理的農(nóng)業(yè)部門，各部門分管的側(cè)重點不同，但又有一定程度的交叉，導致農(nóng)村生活垃圾治理從上到下并沒有形成一個完善的治理體系，很容易形成各自為政的現(xiàn)象。

資金籌集困難，運用欠缺規(guī)劃

資金不到位在很大程度上嚴重影響農(nóng)村生活垃圾處理的進度與進程，因把精力主要集中在城市環(huán)境的治理方面，農(nóng)村生活垃圾的處理僅是處于剛起步狀態(tài)，國家財政對于農(nóng)村生活垃圾處理撥款遠遠不夠同級政府的撥款，例如2012年中央財政第一次設(shè)立了農(nóng)村環(huán)保專項資金8億元，但是與地方財政環(huán)?？偼度?30億元相比，僅占其中的1.12%，而地方財政的投入中絕大部分也用于城市的環(huán)保治理。資金不到位，導致部分農(nóng)村地區(qū)的保潔人員和保潔設(shè)施配備數(shù)量和質(zhì)量并沒有保證，環(huán)保政策無法實施。資金缺失還為農(nóng)村生活垃圾的處理增加了許多的限制條件，導致好多地方對于垃圾處理只能望而卻步。

農(nóng)村生活垃圾處理對策

完善相關(guān)立法，提高村民參與力度

農(nóng)村生活垃圾處理方面的法律、法規(guī)不夠完善，農(nóng)村居民的文化水平普遍較低，隨手亂扔的生活垃圾的習慣在短期內(nèi)很難發(fā)生改變，仍會產(chǎn)生大量生活垃圾無序堆放，無人清掃的現(xiàn)象;因生活垃圾分類規(guī)則不明確，造成了回收難度大等一系列問題。因此，完善農(nóng)村地區(qū)垃圾處理方面的相關(guān)立法，尤其是各級地方政府根據(jù)各地農(nóng)村不同特點，因地制宜地制定地方性法規(guī)和規(guī)章，尤為必要。地方政府要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村的實際發(fā)展情況，規(guī)定農(nóng)村生活垃圾處理參與的主體各方責任、權(quán)利、義務(wù);制定生活垃圾分類標準，規(guī)定農(nóng)村生活垃圾必修分類處理;制定對農(nóng)村生活垃圾處理的監(jiān)督檢查制度，明晰懲罰標準等。農(nóng)村生活垃圾治理既是公事又是村民的私事，在進行新型農(nóng)村的建設(shè)過程中，要注重組織和培訓垃圾回收的保潔員隊伍，對生活垃圾進行定期的處理，制定村中的村規(guī)和民俗，改變垃圾無人清掃無人管理的狀態(tài)。

加快技術(shù)推廣，提升資源利用效率

減少生活垃圾產(chǎn)生量，對垃圾進行無害化處理，實現(xiàn)資源有效利用應(yīng)是對農(nóng)村生活垃圾處理的最終目標。發(fā)達國家能夠科學有效地處理農(nóng)村生活垃圾，解決環(huán)境污染問題，最重要的因素是非常重視廢物處理技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。從我國農(nóng)村生活垃圾成分分析，有60%以上是可以堆肥類垃圾，應(yīng)當鼓勵有技術(shù)研發(fā)實力的社會資本加強對農(nóng)村生活垃圾分類處理的適用技術(shù)開發(fā)和推廣，為了減輕農(nóng)村生活垃圾收集、運輸、處理的壓力，盡可能的降低資源的浪費，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對于肥料的需求，尤其是加強對于堆肥等分散資源化利用技術(shù)的開發(fā)與推廣，因地制宜地采用分類與集中相適應(yīng)的處理方式，同時將垃圾處理與互聯(lián)網(wǎng)有機結(jié)合，準確分析各種處理數(shù)據(jù)，以更好地指導垃圾處理工作。

強化管理責任，落實監(jiān)管義務(wù)

首先在管理上要明確有關(guān)地方政府、相關(guān)政府職能部門、村委會等各方的管理職能，完善農(nóng)村環(huán)境治理體系，建立起鄉(xiāng)村組三級管理網(wǎng)絡(luò);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以派相關(guān)的人員進行指導并監(jiān)督各村農(nóng)村生活垃圾處理工作，并及時向上級進行反應(yīng);要公開招聘保潔人員，選擇年富力強有責任心的人員并與其簽訂勞動協(xié)議，明確所負責的區(qū)域、工作時間與處理標準?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)成立環(huán)衛(wèi)所，在行政村完善保潔員、清運員、監(jiān)督員隊伍，并按期對工作進行考核，盡可能的減少一些灰色地帶甚至是一些黑色地帶，盡全力去保障農(nóng)村居民的生活和工作環(huán)境整潔衛(wèi)生。

多渠道融資，市場化運營

由于農(nóng)村各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，相當一部份農(nóng)村地區(qū)并不能支撐起農(nóng)村進行無害化處理生活垃圾。因此，要實現(xiàn)對農(nóng)村垃圾處理的減量化、資源化和無害化的目標，必然會依賴于政府財政的支持。各市縣政府應(yīng)基于本地的實際情況，制定每年的財政支出預(yù)算，并按照一定的增長比例，逐年提高對農(nóng)村生活垃圾處理經(jīng)費的投入數(shù)量，以保證農(nóng)村垃圾治理經(jīng)費有穩(wěn)定的來源，同時要明確專門的監(jiān)督機構(gòu)，做到專款專用，防止經(jīng)費的挪用和濫用。同時，應(yīng)放寬融資渠道，引導并鼓勵社會資金加入到農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施的制造與運營過程中，逐步的實現(xiàn)投資主體的多樣化，運營主體市場化，將市場化機制引入到農(nóng)村生活垃圾處理上來。