把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展科學(xué)內(nèi)涵扎實(shí)推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量建設(shè)

彭勁松

進(jìn)入新時(shí)代，城市群和都市圈成為我國(guó)城市化發(fā)展的重要趨勢(shì)和城鎮(zhèn)空間的主體形態(tài)。2020年1月3日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議將推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展一并研究，明確要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮作出的重大決策部署，必將對(duì)優(yōu)化我國(guó)改革開放布局，推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

正確把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演進(jìn)規(guī)律

改革開放以來(lái)，黨中央結(jié)合不同時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展的階段性特征進(jìn)行了一系列戰(zhàn)略部署，由改革開放之初的東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的非均衡梯度發(fā)展戰(zhàn)略，到本世紀(jì)初的西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，有力地推動(dòng)了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著進(jìn)步。

2010年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)日本，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。進(jìn)入新時(shí)代，在前期量變積累的基礎(chǔ)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展動(dòng)力發(fā)生重大變化。從發(fā)展要求上看，必須盡快推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平;從發(fā)展階段來(lái)看，以中心城市和城市群為引領(lǐng)，作為承載發(fā)展要素的主要空間形式已經(jīng)成為重要趨勢(shì);從發(fā)展動(dòng)力來(lái)看，必須順勢(shì)而為，努力增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人口承載能力，盡早構(gòu)造下一步區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的源動(dòng)力。我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入到新的發(fā)展階段，將對(duì)我國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局提出更新更高的要求。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略是黨中央、國(guó)務(wù)院在世紀(jì)之交作出的重大戰(zhàn)略決策。西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），國(guó)土面積占全國(guó)的71%，是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要力量。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)歷經(jīng)打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、建平臺(tái)階段，已經(jīng)站在了一個(gè)新的發(fā)展起點(diǎn)上。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，并提出“強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局”，“優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度”。當(dāng)前，西部地區(qū)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，繼續(xù)推進(jìn)西部地區(qū)由均質(zhì)性平衡的基礎(chǔ)發(fā)展向重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)化發(fā)展和引領(lǐng)發(fā)展轉(zhuǎn)型，既是全面深入貫徹落實(shí)黨中央決策部署的必然要求，也是優(yōu)化西部國(guó)土空間，全面深化改革開放，全面建成小康社會(huì)，有效維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

成渝地區(qū)在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、發(fā)展水平最高、增長(zhǎng)潛力最足，是引領(lǐng)西部地區(qū)開發(fā)開放的核心引擎，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治戰(zhàn)略大后方，國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。

國(guó)家高度重視成渝地區(qū)的發(fā)展，先后出臺(tái)了若干推動(dòng)成渝地區(qū)發(fā)展的政策文件：2011年，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確要求把成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，在帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展和促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用;2016年，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》明確，到2020年，成渝城市群要基本建成經(jīng)濟(jì)充滿活力、生活品質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國(guó)家級(jí)城市群;2020年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議明確提出，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，使成渝地區(qū)成為具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地。

推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不能完全照搬復(fù)制其他地區(qū)的做法措施，需要尊重客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，需要反映區(qū)域發(fā)展的階段性。

對(duì)標(biāo)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，對(duì)照國(guó)家賦予的戰(zhàn)略使命和發(fā)展要求，成渝地區(qū)作為一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展的整體，仍存在一些差距，主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大。2018年，成渝地區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5.63萬(wàn)億元，相當(dāng)于長(zhǎng)三角城市群（21.2萬(wàn)億元）的26.6%，京津冀城市群（8.5萬(wàn)億元）的66.2%，粵港澳大灣區(qū)（10.9萬(wàn)億元）的51.7%。二是產(chǎn)出水平不高。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，2018年，成渝地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為5.85萬(wàn)元，相當(dāng)于長(zhǎng)三角城市群（9.41萬(wàn)元）的62%，京津冀城市群（7.54萬(wàn)元）的78%，粵港澳大灣區(qū)（15.32萬(wàn)元）的38%。三是城市化水平不夠。2018年，成渝地區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅為53.5%，分別低于長(zhǎng)三角城市群（66.3%）、京津冀城市群（65.8%）和粵港澳大灣區(qū)（85.3%）12.8、12.3和31.8個(gè)百分點(diǎn)。按照城市化發(fā)展的一般演進(jìn)規(guī)律，成渝地區(qū)的城市化進(jìn)程還處于加速集聚發(fā)展階段。

同時(shí)，成渝地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展在內(nèi)部還存在一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)：一是區(qū)域一體化的協(xié)作機(jī)制仍比較脆弱，以鄰為壑、各自為政，公平無(wú)差別化進(jìn)入的市場(chǎng)和行政性壁壘以各種顯性和隱性的方式存在，生產(chǎn)要素流動(dòng)不暢。二是內(nèi)部城市空間發(fā)展仍不均衡不充分，除了重慶和成都外，缺乏一批經(jīng)濟(jì)規(guī)模在5000億級(jí)、城市人口在200萬(wàn)級(jí)的大城市支撐，城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)一種中部塌陷的啞鈴型結(jié)構(gòu)。三是成渝雙城正處于集聚發(fā)展、向心發(fā)展的加速階段，區(qū)域各個(gè)行政單元對(duì)資源及產(chǎn)業(yè)的布局在一定程度上出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)，背向發(fā)展問(wèn)題較為突出。四是長(zhǎng)期以來(lái)，部分人士對(duì)成渝在名號(hào)稱謂上到底誰(shuí)應(yīng)排在前、誰(shuí)應(yīng)排在后長(zhǎng)期開展無(wú)休無(wú)止的“口水戰(zhàn)”，傷害雙方發(fā)展的感情基礎(chǔ)，給成渝一體化協(xié)作造成了一定的阻礙。

這些差距、問(wèn)題和挑戰(zhàn)，是區(qū)域發(fā)展在一定階段中必然會(huì)出現(xiàn)的“癥狀”，必須科學(xué)應(yīng)對(duì)并通過(guò)發(fā)展的手段加以解決。

從成渝地區(qū)所承載的發(fā)展使命、面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和所具有的發(fā)展基礎(chǔ)來(lái)看，不宜也不可能完全照搬東部沿海較為成熟城市群的發(fā)展模式和發(fā)展路徑，必須結(jié)合自身的發(fā)展特征和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，走出一條擴(kuò)量提質(zhì)的發(fā)展新路。成渝地區(qū)由經(jīng)濟(jì)區(qū)向城市群，再向雙城經(jīng)濟(jì)圈謀劃升級(jí)，是對(duì)前期成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)繼承和進(jìn)一步深化。

成渝地區(qū)按照中央的部署和要求，繼續(xù)大力增強(qiáng)重慶、成都雙城的經(jīng)濟(jì)集聚力、輻射力，通過(guò)做大兩個(gè)中心城市的規(guī)模能級(jí)，優(yōu)化兩個(gè)中心城市的質(zhì)量結(jié)構(gòu)，推動(dòng)兩個(gè)中心城市相向發(fā)展、融合發(fā)展，極大地釋放出“頭雁”示范引領(lǐng)效應(yīng)。以城促圈、以圈帶群，這是推動(dòng)成渝地區(qū)最終形成一體化發(fā)展新格局的必由之路。

建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇

大力推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，推動(dòng)成渝一體化建設(shè)不斷走深走實(shí)，促進(jìn)成渝地區(qū)更高質(zhì)量的融合發(fā)展，有效提升重慶和成都兩個(gè)中心城市在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的位勢(shì)，是兩個(gè)中心城市走向世界、面向未來(lái)的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

一是有利于提升成渝地區(qū)在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的位勢(shì)。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展按下快進(jìn)鍵，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)明確為國(guó)家戰(zhàn)略。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議將推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)與抓好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展一并研究，并賦予成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“兩中心兩地”的定位，部署了七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，極大地凸顯了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中不同于其他地區(qū)獨(dú)特而重要的地位，體現(xiàn)了中央對(duì)成渝地區(qū)的殷切希望。

二是有利于更好地統(tǒng)籌解決成渝地區(qū)發(fā)展的突出問(wèn)題。國(guó)內(nèi)其他跨省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群經(jīng)驗(yàn)表明，建立區(qū)域在更高層面的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制是一個(gè)行之有效的舉措。成渝地區(qū)正處于松散型經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展階段，分割化行政區(qū)域在利益訴求、分布與資源配置的不均衡，發(fā)展進(jìn)程的不協(xié)同，會(huì)對(duì)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)圈的形成造成巨大制度性阻礙。由中央推進(jìn)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈這一跨行政區(qū)域進(jìn)行發(fā)展目標(biāo)和路徑統(tǒng)籌，后期并有可能設(shè)立更高層面的統(tǒng)籌機(jī)制，將會(huì)極大地從制度層面平衡資源利益配置過(guò)程中的矛盾，化解發(fā)展中的沖突，降低內(nèi)外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，盡可能實(shí)現(xiàn)交易成本最小的發(fā)展均衡。

三是有利于成渝地區(qū)更好地集聚發(fā)展的關(guān)鍵資源要素。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體上仍處于工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，客觀上需要自我完善提升造血機(jī)制與強(qiáng)化外部輸血相結(jié)合。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議給成渝地區(qū)提出了“兩中心兩地”的戰(zhàn)略定位：具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地，向外界清晰地傳遞了成渝地區(qū)將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大信號(hào)。這極大地增強(qiáng)了投資者看好成渝地區(qū)發(fā)展的信心，有利于更好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，集聚和整合人才、信息、資金、技術(shù)等核心要素資源，進(jìn)一步提升兩個(gè)中心城市的輻射能力，更好地發(fā)揮兩個(gè)中心城市的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

推進(jìn)雙城經(jīng)濟(jì)圈融合發(fā)展的相關(guān)對(duì)策建議

推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部地區(qū)形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，是成渝兩地必須完成的戰(zhàn)略任務(wù)。如何唱好“雙城記”，推進(jìn)一體化，有如下建議：

進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃。成渝兩地要進(jìn)一步樹立“一盤棋”意識(shí)、譜好“協(xié)奏曲”，進(jìn)一步圍繞中央對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作出的戰(zhàn)略部署，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)謀劃，立足成渝地區(qū)綜合比較優(yōu)勢(shì)，盡快將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成為引領(lǐng)西部地區(qū)開發(fā)開放的核心引擎、我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治戰(zhàn)略大后方、國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”、高質(zhì)量發(fā)展先行示范區(qū)。建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)組建“雙城經(jīng)濟(jì)圈合作辦公室”，作為協(xié)調(diào)深化各領(lǐng)域合作的常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)。盡快共同推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃和三年行動(dòng)計(jì)劃編制，由成渝兩地共同研制推進(jìn)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)。

推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深度協(xié)作。積極推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在國(guó)際機(jī)場(chǎng)群、貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)群和通用機(jī)場(chǎng)的分工與優(yōu)化布局，共同打造西部國(guó)際級(jí)機(jī)場(chǎng)群和國(guó)際化航空門戶樞紐;進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)配合力度，共同向國(guó)家爭(zhēng)取加快推進(jìn)成渝地區(qū)成渝中線高鐵、渝西高鐵、沿江高鐵等干線高鐵項(xiàng)目開工建設(shè)，提升核心城市高鐵樞紐成環(huán)能力;加密雙城都市圈高速路網(wǎng)密度，完善經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各級(jí)城市的鐵路網(wǎng)和高等級(jí)公路網(wǎng)聯(lián)系，提升城際互聯(lián)互通水平;推進(jìn)重慶、成都兩地高鐵、城際和地鐵網(wǎng)的無(wú)縫銜接與公交化一體運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)居民更加方便快捷通勤，打造半天生活休閑圈。

推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域深度協(xié)作。成渝兩地要積極爭(zhēng)取國(guó)家一批大科學(xué)基礎(chǔ)裝置、國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)基地、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室入駐重慶和成都科學(xué)城，支持兩地建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心、國(guó)家區(qū)域醫(yī)學(xué)中心;向國(guó)家爭(zhēng)取央企下屬科研機(jī)構(gòu)在成渝地區(qū)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的分支研究機(jī)構(gòu)，支持成渝兩地高校組成創(chuàng)新聯(lián)盟，共同開展科學(xué)攻關(guān);支持成渝兩地共同設(shè)立具有全國(guó)影響力的風(fēng)投創(chuàng)投中心;打造服務(wù)于兩大城市的開放便捷高能級(jí)眾創(chuàng)空間，推進(jìn)以面向產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化為導(dǎo)向的產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟形成。

提升中心城市關(guān)鍵核心功能。積極發(fā)揮重慶作為西部陸海新通道物流和運(yùn)營(yíng)組織中心的作用，與成都一道積極加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的合作交流，打造面向亞歐的國(guó)際貿(mào)易物流高地。推進(jìn)重慶、成都共同打造成渝地區(qū)私募股權(quán)交易市場(chǎng)、大宗商品區(qū)域交易中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易中心、風(fēng)險(xiǎn)投資中心等，建設(shè)立足西部、面向東盟的內(nèi)陸國(guó)際金融中心。進(jìn)一步吸引國(guó)際知名企業(yè)和聯(lián)合國(guó)等重要國(guó)際組織來(lái)成渝地區(qū)設(shè)立區(qū)域總部機(jī)構(gòu)，提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展水平。

推進(jìn)共建更高層面合作開放體系。推進(jìn)成渝地區(qū)共同打造體現(xiàn)國(guó)際慣例和水準(zhǔn)的營(yíng)商環(huán)境。建立成渝地區(qū)協(xié)調(diào)一致的營(yíng)商投資政策體系，共同發(fā)布投資負(fù)面清單，避免區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)。推動(dòng)成渝地區(qū)各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域合作，促進(jìn)跨關(guān)區(qū)保稅貨物流轉(zhuǎn)便利化。積極發(fā)揮重慶長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心和果園港作為國(guó)家一級(jí)口岸的作用，推進(jìn)長(zhǎng)江上游地區(qū)統(tǒng)一的多式聯(lián)運(yùn)體系形成。

推進(jìn)雙城經(jīng)濟(jì)圈的深度空間融合。積極推進(jìn)重慶向西與成都東拓相向而行。在重大產(chǎn)業(yè)布局上，做好協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，共同構(gòu)建具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，并積極融入全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中。在基礎(chǔ)設(shè)施布局上，強(qiáng)化高鐵和軌道交通有機(jī)銜接，推進(jìn)區(qū)際路網(wǎng)最優(yōu)效率的互聯(lián)互通。積極推進(jìn)重慶主城都市區(qū)和成都都市區(qū)圍繞資源稟賦和生產(chǎn)力發(fā)展水平擴(kuò)大核心區(qū)空間范圍，提升中心城市的資源承載能力和經(jīng)濟(jì)集中度。在對(duì)外合作上可分別將周邊縣市納入重慶、成都都市區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃與生產(chǎn)力布局的范圍考慮，加強(qiáng)與上述區(qū)縣在資源利用、產(chǎn)業(yè)共構(gòu)和市場(chǎng)開發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化中心一腹地的良性互動(dòng)關(guān)系。