行政公益訴訟起訴期限的完善路徑

蘭積成 張?jiān)?/p>

摘 要：從法律文書(shū)裁判網(wǎng)的大量司法案例來(lái)看，實(shí)踐中關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的適用存在“同案不同判”的現(xiàn)象，有違司法裁判的統(tǒng)一性。普通行政訴訟起訴期限制度難以滿足行政公益訴訟的特殊屬性，所以應(yīng)當(dāng)立足維護(hù)“公益”的本質(zhì)特征，在立法層面設(shè)置有別于普通行政訴訟起訴期限的制度規(guī)范。將行政公益訴訟起訴期限設(shè)置為2年，并合理界定起算點(diǎn)及起訴期限扣除事由，明確最長(zhǎng)保護(hù)期為20年，如果經(jīng)過(guò)20年還須追究相關(guān)責(zé)任的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。以統(tǒng)一司法審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范司法自由裁量權(quán)，維護(hù)司法權(quán)威。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 起訴期限 同案不同判

一、問(wèn)題提出：基于實(shí)踐案例的反思

[案例一]S省S縣三角紙業(yè)公司的“年產(chǎn)3萬(wàn)噸生活用紙生產(chǎn)線搬遷擴(kuò)能項(xiàng)目”雖然依法取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證，但三角紙業(yè)公司在實(shí)施該項(xiàng)目時(shí)未按國(guó)家法律規(guī)定修建防空地下室。S縣人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)三角紙業(yè)公司未繳納人防易地建設(shè)費(fèi)，遂于2017年9月28日制發(fā)三檢行建〔2017〕3號(hào)檢察建議書(shū)，建議S縣人防辦采取有效措施催繳三角紙業(yè)公司拖欠的人防易地建設(shè)費(fèi)102920元。2017年10月10日，S縣人防辦出具追繳易地建設(shè)費(fèi)決定書(shū)，限三角紙業(yè)公司在收到該決定書(shū)后15個(gè)工作日內(nèi)繳納尚欠的人防易地建設(shè)費(fèi)102920元，并于2017年10月16日向三角紙業(yè)公司送達(dá)。鑒于三角紙業(yè)公司在2個(gè)月的整改期限內(nèi)仍未繳納，S縣人民檢察院于2018年1月10日再次向S縣人防辦發(fā)出檢察建議，S縣人防辦雖然采取了一定措施進(jìn)行催繳，但其并未依法全面履行法定職責(zé)，致使國(guó)家利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。S縣人民檢察院遂于2019年1月14日向法院提起行政公益訴訟。在一審法院審理期間，三角紙業(yè)公司繳納了拖欠的人防易地建設(shè)費(fèi)102920元，S縣人民檢察院于2019年2月21日向法院提交變更訴訟請(qǐng)求申請(qǐng)書(shū)，將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)S縣人防辦針對(duì)三角紙業(yè)公司拖欠人防易地建設(shè)費(fèi)未依法履行職責(zé)的行為違法。S縣人民法院認(rèn)為S縣人民檢察院提起行政公益訴訟符合法定條件，但是該案的焦點(diǎn)主要在于行政公益訴訟是否受起訴期限的限制。其認(rèn)為，目前，《行政訴訟法》以及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟解釋》）均沒(méi)有關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的明確規(guī)定，但《檢察公益訴訟解釋》第26條規(guī)定：“本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋。”S縣人民檢察院分別于2017年9月28日和2018年1月10日兩次向S縣人防辦發(fā)出檢察建議，要求被告履行法定職責(zé)，根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第26條、《行政訴訟法》第46條第1款的規(guī)定，S縣人民檢察院應(yīng)當(dāng)在S縣人防辦履行法定職責(zé)期滿之日起6個(gè)月內(nèi)提起訴訟，而根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款的規(guī)定，S縣人防辦履行法定職責(zé)的期限是2個(gè)月，故S縣人民檢察院至遲應(yīng)當(dāng)在2018年9月10日前提起訴訟。S縣人民檢察院于2019年1月14日向該院提起訴訟，超過(guò)了法定起訴期限，且無(wú)《行政訴訟法》第48條規(guī)定的情形，因此S縣人民法院裁定駁回起訴。宣判后，S縣人民檢察院不服，提起上訴，M市中級(jí)人民法院駁回上訴，維持原裁定。

[案例二]2018年4月，J縣G鎮(zhèn)村民杜某在未辦理用地審批手續(xù)、未取得采礦許可證的情況下，擅自在J縣G鎮(zhèn)山地開(kāi)采建設(shè)用料石灰?guī)r，造成G鎮(zhèn)山地被嚴(yán)重破壞。截至2018年4月20日，杜某非法開(kāi)采致使林地9.58畝植被土層全部損毀。J縣人民檢察院遂于2018年7月16日向J縣國(guó)土資源局發(fā)出檢察建議，督促其履行土地監(jiān)管職責(zé)，恢復(fù)J縣G鎮(zhèn)土地原狀。J縣國(guó)土資源局在明知G鎮(zhèn)山地恢復(fù)治理工程項(xiàng)目未組織實(shí)施的情況下，仍未積極履行土地復(fù)墾監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致被毀損的土地未得到恢復(fù)治理，社會(huì)公益持續(xù)處于受侵害的狀態(tài)。J縣人民檢察院遂于2019年7月26日向法院提起行政公益訴訟，被告J縣國(guó)土資源局辯稱(chēng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已經(jīng)超過(guò)法律規(guī)定的起訴期限。J縣人民法院認(rèn)為，因目前對(duì)行政公益訴訟起訴期限尚無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，被告辯稱(chēng)公益訴訟人超過(guò)起訴期限的抗辯意見(jiàn)人民法院不予采納。

通過(guò)上述案例不難看出，實(shí)踐中對(duì)于行政公益訴訟是否適用《行政訴訟法》第46條規(guī)定的起訴期限，存在著肯定說(shuō)與否定說(shuō)兩種觀點(diǎn)。由此導(dǎo)致在案件辦理過(guò)程中，出現(xiàn)了截然不同的兩種裁判方式，有違法律適用的統(tǒng)一性?？隙ㄕf(shuō)認(rèn)為，雖然相關(guān)法律均沒(méi)有明確規(guī)定行政公益訴訟起訴期限，但《檢察公益訴訟解釋》第26條規(guī)定：“本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋。”且行政公益訴訟作為行政訴訟的一種，理應(yīng)受到諸如起訴條件、起訴期限等訴訟制度的限制。否定說(shuō)認(rèn)為，其一，《行政訴訟法》第46條關(guān)于起訴期限的規(guī)定，規(guī)范的是公民、法人或其他組織，而人民檢察院既不屬于公民，也不屬于行政相對(duì)人，所以在《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)人民檢察院提起行政公益訴訟進(jìn)行單列，以區(qū)別于其他訴訟主體;其二，在督促行政機(jī)關(guān)履職的過(guò)程中，由于受季節(jié)、氣候等條件的限制，要求行政機(jī)關(guān)立即完全履職的客觀環(huán)境有時(shí)可能不成熟;其三，在行政公益訴訟中，國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害往往具有潛伏性、滯后性以及因果關(guān)系的復(fù)雜性等特點(diǎn)，導(dǎo)致確認(rèn)和判斷損害后果的難度較大。

基于司法實(shí)踐中關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的確立“亂象”，現(xiàn)階段亟需從法律層面予以明確，統(tǒng)一司法審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范司法自由裁量權(quán)，維護(hù)司法權(quán)威，避免出現(xiàn)同案不同判的境況。

二、制度檢視：普通行政訴訟起訴期限適用之弊端

行政訴訟起訴期限，是指行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟的法定期限。[1]從起訴期限的設(shè)置目的來(lái)看，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未提出訴訟，且沒(méi)有法定延誤事由時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)訴權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的后果，這樣設(shè)置重在提醒當(dāng)事人不要躺在“權(quán)利簿”上休眠。那么在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使的是“法定權(quán)力”而非“權(quán)利”，其通過(guò)行使法定職權(quán)倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的目的。從法律解釋的方法來(lái)看，顯然普通行政訴訟起訴期限“目的論”難以滿足行政公益訴訟實(shí)際。那么《行政訴訟法》第46條及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法解釋》）第66條中所規(guī)定的其他組織，是否包括檢察機(jī)關(guān)？筆者認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第52條內(nèi)容及同類(lèi)解釋規(guī)則，此處的其他組織是指“依法成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但不具備法人資格的組織”。如果對(duì)其通常含義進(jìn)行擴(kuò)張，將“檢察機(jī)關(guān)”納入“其他組織”范疇，難免會(huì)超出該用語(yǔ)的含義，從而混淆擴(kuò)大解釋與類(lèi)推解釋的界限。而且，如果直接適用《行政訴訟法》中關(guān)于直接起訴期限的規(guī)定，則難免會(huì)出現(xiàn)如下難題：

（一）現(xiàn)行起訴節(jié)點(diǎn)有悖于行政公益訴訟的特殊屬性

在普通行政訴訟中，當(dāng)事人向人民法院提起訴訟應(yīng)當(dāng)“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起”計(jì)算6個(gè)月的起訴期限。如果在行政公益訴訟中比照適用此期限的計(jì)算節(jié)點(diǎn)，則行政公益訴訟的起訴期限顯然從檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)線索或者接到群眾線索舉報(bào)之日起開(kāi)始計(jì)算。此種計(jì)算方式一方面忽略了行政公益訴訟案件由訴前程序和訴訟程序兩部分構(gòu)成的制度設(shè)計(jì)初衷，簡(jiǎn)單的將訴前2個(gè)月的整改期限等同于普通行政訴訟中的起訴期限，忽略了“訴前程序”的獨(dú)立價(jià)值。按照行政訴訟起訴期限及行政公益訴訟訴前整改期限規(guī)則，實(shí)質(zhì)上行政公益訴訟的起訴期限就只有4個(gè)月。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中調(diào)查核實(shí)及取證相較于訴訟程序都顯得比較“簡(jiǎn)單”，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到訴訟程序中需要質(zhì)證、論證的標(biāo)準(zhǔn)，這與訴前程序的協(xié)商、共贏價(jià)值追求息息相關(guān)，倘使在訴前階段檢察機(jī)關(guān)就窮盡鑒定、評(píng)估等一系列調(diào)查核實(shí)手段，而行政機(jī)關(guān)又積極配合，督促涉案單位及個(gè)人整改到位，此時(shí)鑒定、評(píng)估費(fèi)用是否契合“司法效益”原則？另一方面，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)線索或者接到線索舉報(bào)后，首先會(huì)對(duì)線索進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的排查及評(píng)估，從而判定是否可以達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，這一過(guò)程所用期限比較短暫，但是也不能完全排除對(duì)于復(fù)雜、疑難案件線索進(jìn)行實(shí)地考察、探討論證所用期限較長(zhǎng)的情形出現(xiàn)。存在的特殊情況是，目前各分州市院一級(jí)都搭建了公益訴訟線索收集平臺(tái)，構(gòu)建了司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)線索共享機(jī)制。較為統(tǒng)一的做法是分州市院一級(jí)定期對(duì)公益訴訟線索進(jìn)行收集，然后根據(jù)地域管轄規(guī)則移送至各基層檢察機(jī)關(guān)，各基層檢察機(jī)關(guān)同批次公益訴訟線索有時(shí)可達(dá)數(shù)十條，甚至上百條。但是根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政起訴節(jié)點(diǎn)的規(guī)定，自檢察機(jī)關(guān)收到線索移送函之日起便開(kāi)始計(jì)算訴訟時(shí)效，同時(shí)對(duì)數(shù)十條線索進(jìn)行分析研判或者同時(shí)辦理數(shù)十起案件，顯然對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

（二）現(xiàn)行起訴期限制度難以保障整改效果

根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，直接提起訴訟的起訴期限為6個(gè)月，且在特殊情況下可以適用扣除制度。即因不可抗力或者其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。在行政公益訴訟中，倘使檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)部分案件進(jìn)行鑒定，鑒定期限是否能夠適用此處的扣除制度，即能否將鑒定期限歸屬于此處的不可抗力或者其他原因？關(guān)于何為不可抗力，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并沒(méi)有明確規(guī)定，通常多將不可抗力解釋為“排除當(dāng)事人自身原因”，至于“其他不屬于當(dāng)事人自身的原因”的規(guī)定實(shí)為兜底性條款，其排除了當(dāng)事人自身存在過(guò)錯(cuò)而耽誤起訴期限的所有情形。[2]一般而言，不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免、不能克服的客觀情況，其主要包括自然災(zāi)害、政府行為、社會(huì)異常事件等。據(jù)此，顯然很難將鑒定期限解釋為不可抗力。對(duì)于受季節(jié)、氣候等各種條件限制，或者整改難度較大的案件，經(jīng)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)同意延長(zhǎng)整改期限的，后續(xù)整改中若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)怠于履職，導(dǎo)致整改效果不佳，檢察機(jī)關(guān)此時(shí)提起訴訟又超過(guò)了6個(gè)月的起訴期限的情形，據(jù)此裁定駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的目的。

（三）現(xiàn)行最長(zhǎng)保護(hù)期限有可能使得部分案件“流產(chǎn)”

在訴行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的案件中，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的不能超過(guò)20年，其他案件不能超過(guò)5年。在訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件中，有履行期的情況下，在履行期屆滿后6個(gè)月內(nèi)提出;無(wú)履行期的情況下，可以在2個(gè)月屆滿后的6個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。如果按照此規(guī)定計(jì)算行政公益訴訟的起訴期限，部分案件將會(huì)在實(shí)踐中瀕于“流產(chǎn)”，檢察公益訴訟的設(shè)置初衷也將付之一炬。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提起的部分行政公益訴訟案件是歷經(jīng)數(shù)年、甚至數(shù)十年所形成，尤其是在生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)領(lǐng)域，大量案件都是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期所形成的“弊病”，且多數(shù)案件為行政機(jī)關(guān)不作為所致，如果比照適用普通行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限制度，顯然難以達(dá)到維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的目的。

三、進(jìn)路優(yōu)化：立足實(shí)踐的理性考量

基于行政公益訴訟與普通行政訴訟之間所呈現(xiàn)出的差異性，在立法層面應(yīng)當(dāng)設(shè)置有別于普通行政訴訟起訴期限的規(guī)定。在頂層設(shè)計(jì)完善之前，亟需通過(guò)指導(dǎo)性案例的方式統(tǒng)一法律適用，以解決司法實(shí)踐中做法各異所帶來(lái)的弊端。具體來(lái)看，行政公益訴訟起訴期限制度的優(yōu)化主要包括以下三方面：

（一）明確行政公益訴訟起訴期限以2年為宜

普通行政訴訟6個(gè)月的起訴期限對(duì)行政公益訴訟而言過(guò)于倉(cāng)促，而通過(guò)參照《民事訴訟法》3年的普通短期訴訟時(shí)效，顯然又無(wú)法達(dá)到及時(shí)有效維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益的目的，還有可能出現(xiàn)怠于調(diào)查取證等情形。尋求這兩者之間的平衡便是設(shè)置行政公益訴訟起訴期限制度的重中之重。法律賦予行政相對(duì)人以訴權(quán)是為了給予行政相對(duì)人尋求維護(hù)自身權(quán)利的機(jī)會(huì)，并盡可能地尋求公平正義，而法律同樣也應(yīng)維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定，對(duì)此兩者應(yīng)平衡價(jià)值，以確定起訴期限。[3]因此必須在保障維護(hù)國(guó)家及社會(huì)公共利益目的得以實(shí)現(xiàn)的前提下，充分考慮法律的秩序及效益價(jià)值，使得在制度安排上既比普通行政訴訟稍長(zhǎng)一點(diǎn)，又不至于過(guò)長(zhǎng)從而造成國(guó)家及社會(huì)公共利益損害擴(kuò)大或者未能及時(shí)挽救的局面出現(xiàn)。據(jù)此，可以參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉》第41條的相關(guān)規(guī)定，將行政公益訴訟的起訴期限設(shè)置為2年。

（二）合理界定行政公益訴訟起算點(diǎn)及起訴期限扣除事由

對(duì)于行政公益訴訟起訴期限的設(shè)置，重點(diǎn)在于對(duì)起算點(diǎn)及起訴期限扣除事由的合理界定。行政公益訴訟起訴期限起算點(diǎn)應(yīng)當(dāng)自“2個(gè)月的整改期限結(jié)束之日起計(jì)算”，即將2個(gè)月的訴前整改期限排除在起訴期限之外。之所以作出有別于普通行政訴訟“自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算”的制度安排，就在于檢察機(jī)關(guān)的線索收集機(jī)制具有的“集合性”與“整體性”特征，大量的線索自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算難免會(huì)使得基層檢察機(jī)關(guān)捉襟見(jiàn)肘，難以應(yīng)付。也會(huì)使得檢察機(jī)關(guān)在積極履職，毫無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下，因部分線索受起訴期限限制而面臨駁回起訴的不利后果，難以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的目的。對(duì)于需要鑒定或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)督促整改期限的，應(yīng)當(dāng)明確此期限適用起訴期限的扣除制度，即非因檢察機(jī)關(guān)自身原因而導(dǎo)致起訴期限被耽誤的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。

（三）設(shè)置20年的行政公益訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期

鑒于維護(hù)目的的公益性，且囿于部分案件的形成具有長(zhǎng)期性及潛伏性，行政公益訴訟案件不宜沿用《行政訴訟法》中關(guān)于普通行政訴訟的最長(zhǎng)保護(hù)期限制度。立法中設(shè)置最長(zhǎng)保護(hù)期主要是基于行政秩序穩(wěn)定、行政效率及公共利益的考量，是為了確定行政行為的效力從而有利于公眾正常安排生產(chǎn)及生活。但是行政公益訴訟是對(duì)侵害公共利益行為的規(guī)制，是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為履行監(jiān)督職責(zé)，其目的一方面在于維護(hù)行政秩序，督促依法執(zhí)政;另一方面在于維護(hù)公眾利益。所以關(guān)于行政公益訴訟的最長(zhǎng)保護(hù)期，應(yīng)當(dāng)設(shè)置為20年，如果經(jīng)過(guò)20年還須追究相關(guān)責(zé)任的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)張艷哥：《行政公益訴訟的起訴期限問(wèn)題芻議》，《中國(guó)檢察官》2017年第8期上。

[2]參見(jiàn)劉宏博：《對(duì)行政起訴期限的審查與完善》，《人民司法》2018年第23期。

[3]參見(jiàn)趙智慧：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟期限該如何確定》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年4月8日。