德國(guó)社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助的管理體系及其啟示

南方

[摘要]該文介紹了德國(guó)社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助的政策、主責(zé)部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)設(shè)定，以及德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的評(píng)估體系。在此基礎(chǔ)上，提煉出德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的監(jiān)管和扶持體系的一般模式?；趯?duì)德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的梳理，該文提出，要在國(guó)家戰(zhàn)略層面建立社會(huì)組織參與對(duì)外援助的協(xié)調(diào)機(jī)制，并形成基于戰(zhàn)略重點(diǎn)、資金規(guī)模和實(shí)施主體資質(zhì)等維度的分層分類立項(xiàng)資助流程;同時(shí)建立一套獨(dú)立且有足夠權(quán)威性、專業(yè)性的第三方評(píng)估機(jī)制，為確保社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]對(duì)外發(fā)展援助 德國(guó)社會(huì)組織 監(jiān)管體系

[中圖分類號(hào)]D83/87 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]10019596（2020）020012-08

近年來(lái)，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)和“一帶一路”倡議的提出，政府發(fā)展援助的力度越來(lái)越大。與此同時(shí)，海外中資企業(yè)社會(huì)責(zé)任需求的增加為中國(guó)社會(huì)組織走出去提供了廣闊的發(fā)展空間，中國(guó)社會(huì)組織走出國(guó)門參與全球治理，在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用是必然趨勢(shì)。國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署于2018年成立，如何改革和優(yōu)化援外方式，發(fā)揮社會(huì)組織在對(duì)外援助中的作用，也是未來(lái)我國(guó)對(duì)外援助工作需要關(guān)注的重點(diǎn)之一，在這方面發(fā)達(dá)國(guó)家有長(zhǎng)期的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

德國(guó)是世界經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)，歷年投入在國(guó)際發(fā)展援助的捐贈(zèng)資金位列世界前茅，而且德國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域建立了完善的制度，特別是在支持社會(huì)組織參與發(fā)展援助方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文以德國(guó)為例，試圖歸納總結(jié)德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的管理模式，以期為我國(guó)社會(huì)組織提供借鑒。

一、德國(guó)社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助的概況

德國(guó)的全球發(fā)展援助捐贈(zèng)額位列全球第三位，其在發(fā)展援助領(lǐng)域的巨額捐贈(zèng)所指向的重點(diǎn)地區(qū)和領(lǐng)域均與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、外交和國(guó)家安全政策有密切聯(lián)系，在支持社會(huì)組織參與發(fā)展援助的制度設(shè)計(jì)和具體策略上，也受到德國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的顯著影響。

（一）社會(huì)組織參與發(fā)展援助的國(guó)家戰(zhàn)略

德國(guó)社會(huì)組織在政府發(fā)展援助中作用不彰曾受到過(guò)世界經(jīng)合組織（OECD）發(fā)展援助委員會(huì)的批評(píng)。2010年OECD同儕評(píng)議報(bào)告指出① ，德國(guó)負(fù)責(zé)發(fā)展援助的政府部門與社會(huì)組織之間的問(wèn)責(zé)聯(lián)系并不密切，社會(huì)組織也需要更多地將其業(yè)務(wù)活動(dòng)與德國(guó)發(fā)展援助受援國(guó)的優(yōu)先領(lǐng)域保持一致[1]。發(fā)展援助委員會(huì)批評(píng)德國(guó)經(jīng)合部沒(méi)有與發(fā)展領(lǐng)域的社會(huì)組織合作的具體戰(zhàn)略[2]。

近年來(lái)，德國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的支持力度，其中一個(gè)引人矚目的變化就是政府顯著增加了對(duì)社會(huì)組織參與官方海外發(fā)展援助（Official Development Assistance，ODA）的資金配置，并出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)家戰(zhàn)略，以支持和引導(dǎo)社會(huì)組織參與發(fā)展援助。傳統(tǒng)上德國(guó)通過(guò)定期的項(xiàng)目招標(biāo)對(duì)社會(huì)組織參與發(fā)展援助進(jìn)行資助。從2010年開始，德國(guó)開始嘗試設(shè)立一些專為NGO提供定向資助的項(xiàng)目，如2010年設(shè)立的1000萬(wàn)歐元阿富汗NGO項(xiàng)目、2012年設(shè)立的500萬(wàn)歐元?dú)夂蜃兓蜕锒鄻有员Ｗo(hù)項(xiàng)目等。XUEHUI學(xué)會(huì)2020年第2期2020年第2期德國(guó)社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助的管理體系及其啟示XUEHUI

多年來(lái)，德國(guó)對(duì)社會(huì)組織的支持并未規(guī)定具體地域或優(yōu)先議題，針對(duì)這一情況，德國(guó)聯(lián)邦政府主管對(duì)外援助和發(fā)展政策合作的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部（簡(jiǎn)稱德國(guó)經(jīng)合部）于2014 年發(fā)布的第5號(hào)政策文件《后2015發(fā)展議程中加強(qiáng)政府與民間社會(huì)合作的戰(zhàn)略》中指出，“德國(guó)經(jīng)合部將在與民間社會(huì)組織的對(duì)話中努力在一定程度上集中于某些領(lǐng)域和地區(qū)”[3]，并明確提出德國(guó)政府與社會(huì)組織在發(fā)展領(lǐng)域合作的三個(gè)目標(biāo)：一是通過(guò)對(duì)德國(guó)民眾進(jìn)行廣泛的發(fā)展教育，進(jìn)一步提升普通民眾對(duì)國(guó)際發(fā)展議題的理解和支持，并動(dòng)員德國(guó)民眾參與和支持發(fā)展援助;二是推動(dòng)受援助國(guó)家地區(qū)社會(huì)組織與德國(guó)社會(huì)組織的合作，以加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家社會(huì)組織能力;三是積極與社會(huì)組織建立面向未來(lái)的全球性合作伙伴關(guān)系。

德國(guó)政府近幾年來(lái)愈加重視對(duì)社會(huì)力量參與發(fā)展援助領(lǐng)域的鼓勵(lì)和支持。最新披露的數(shù)據(jù)顯示，2019年德國(guó)經(jīng)合部有將近102億歐元年度預(yù)算，其中有超過(guò)12億歐元（占11.9%）投向社會(huì)組織和商業(yè)團(tuán)體，以資助其開展發(fā)展領(lǐng)域項(xiàng)目[4]。

（二）德國(guó)社會(huì)組織參與政府發(fā)展援助的整體狀況

據(jù)德國(guó)經(jīng)合部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前德國(guó)有數(shù)千個(gè)社會(huì)組織從事發(fā)展類工作，活躍在消除絕對(duì)貧困、促進(jìn)社會(huì)參與、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、緊急救援、難民救助以及發(fā)展政策倡導(dǎo)等領(lǐng)域。德國(guó)每年與民間社會(huì)組織合作，資金主要有三個(gè)用途②：一是德國(guó)獨(dú)有的政黨基金會(huì)。德國(guó)每個(gè)黨派均有一家獲得政府撥款的基金會(huì)，代表該黨派在德國(guó)國(guó)內(nèi)和海外從事發(fā)展工作。目前，德國(guó)共有6個(gè)政黨基金會(huì)，每個(gè)基金會(huì)獲得的政府撥款金額，每三年根據(jù)該黨派在大選中獲得的選票比例進(jìn)行分配。二是兩個(gè)教會(huì)背景的大型發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織，一個(gè)是基督教新教服務(wù)機(jī)構(gòu)（Evangelisher Entwicklungsdienst，EED）;另一個(gè)則是天主教的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)（Misereor＼|Aid Agency of the Catholic Church），現(xiàn)名為德國(guó)米索爾社會(huì)發(fā)展基金會(huì)。三是數(shù)以千計(jì)的中小型組織[5]。

二、德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的管理和支持體系

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展和演變，德國(guó)逐步形成了一整套針對(duì)社會(huì)組織參與發(fā)展援助工作的管理、支持和評(píng)估體系。這套體系根植于德國(guó)的政治體制和社會(huì)發(fā)展的土壤中，帶有濃厚的德國(guó)特色。

（一）德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部是社會(huì)組織參與發(fā)展援助的政策制定者

德國(guó)聯(lián)邦政府主管對(duì)外援助和發(fā)展政策合作的部門，是德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部[6]，該部也是德國(guó)最主要的負(fù)責(zé)管理政府對(duì)外援助資金的部門，近年有超過(guò)70%的對(duì)外援助資金經(jīng)由經(jīng)合部負(fù)責(zé)分配使用。德國(guó)經(jīng)合部成立于1961年，其中大部分團(tuán)隊(duì)在波恩辦公，另有小部分團(tuán)隊(duì)在柏林辦公，其主要職責(zé)包括制定多邊、雙邊發(fā)展政策戰(zhàn)略，幫助伙伴國(guó)家實(shí)施發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目;支持非官方機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的發(fā)展政策合作項(xiàng)目;考察和評(píng)議德國(guó)對(duì)外發(fā)展援助的效果，監(jiān)督援外物資的使用等。同時(shí)，德國(guó)經(jīng)合部下設(shè)6個(gè)司，第一司負(fù)責(zé)經(jīng)合部日常行政工作及民間社會(huì)合作，其中設(shè)有6個(gè)處室（Division 30-35）專門負(fù)責(zé)民間社會(huì)合作政策、各類社會(huì)組織合作管理、全球參與、地方政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系建設(shè)，以及發(fā)展政策倡導(dǎo)和教育、資助資金合規(guī)和管理等具體內(nèi)容[7]。

（二）專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織參與發(fā)展援助提供技術(shù)服務(wù)和過(guò)程監(jiān)管

德國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管模式可稱為“分包委托制”：德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部承擔(dān)政策制定者的角色，同時(shí)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行和技術(shù)服務(wù)，形成了政策和執(zhí)行明確分隔的管理模式。

德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH，簡(jiǎn)稱為GIZ）為德國(guó)政府全資國(guó)有公司，在全世界范圍內(nèi)致力于落實(shí)德國(guó)的國(guó)際發(fā)展政策及管理發(fā)展援助資金，并推動(dòng)政府間或商業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展合作。德國(guó)經(jīng)合部是GIZ的主要委托人。此外，GIZ也受德國(guó)其他承擔(dān)對(duì)外援助和發(fā)展合作的政府部門、其他國(guó)家政府，以及國(guó)際組織（比如歐盟、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）等委托進(jìn)行技術(shù)合作和發(fā)展援助。另外，GIZ還接受一些私營(yíng)企業(yè)的委托開展國(guó)際合作項(xiàng)目。GIZ發(fā)展援助策略中并沒(méi)有專門向社會(huì)組織提供資助的項(xiàng)目，但GIZ在全球開展發(fā)展援助的技術(shù)合作和項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，將社會(huì)組織與私營(yíng)企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等眾多合作伙伴一樣，視作平等的參與主體之一。當(dāng)GIZ公開招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，本著“誰(shuí)有能力誰(shuí)獲得資助”的原則，社會(huì)組織有機(jī)會(huì)和其他各類商業(yè)或公共機(jī)構(gòu)公開競(jìng)標(biāo)③。

近年來(lái)，德國(guó)還進(jìn)行了一系列機(jī)構(gòu)改革和重組，充分發(fā)揮德國(guó)社會(huì)組織在發(fā)展對(duì)外援助中的作用，提升政府對(duì)社會(huì)組織參與的支持效率。2012年成立的全球參與行動(dòng)（Engagement Global gGmbH-Service für Entwicklungsinitiativen）④，是德國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)起成立的非營(yíng)利公益性組織，與GIZ并列成為德國(guó)經(jīng)合部在全球推進(jìn)發(fā)展援助工作的兩個(gè)主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其工作人員并非政府公務(wù)員，而是由支持和管理社會(huì)組織在全球參與發(fā)展援助工作的專業(yè)技術(shù)人員組成。

全球參與行動(dòng)由德國(guó)經(jīng)合部主管，具體由Division Z32處（Civic engagement， weltwrts， Engagement Global）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與管理。這個(gè)新組織將過(guò)去德國(guó)經(jīng)合部通過(guò)不同渠道為民間社會(huì)組織提供的各種支持、服務(wù)和監(jiān)管整合起來(lái)。同時(shí)，作為民間社會(huì)參與發(fā)展合作的中央聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為公眾、民間社會(huì)組織和地方當(dāng)局提供發(fā)展合作相關(guān)的支持和建議。GIZ主要關(guān)注合作伙伴國(guó)家的技術(shù)合作和能力建設(shè)，全球參與行動(dòng)則更為關(guān)注國(guó)內(nèi)發(fā)展政策倡導(dǎo)和教育、鼓勵(lì)公民參與發(fā)展援助工作，以及支持和管理社會(huì)組織運(yùn)用德國(guó)發(fā)展援助資金開展項(xiàng)目[8]。德國(guó)經(jīng)合部期望將全球參與行動(dòng)打造為“一個(gè)煥發(fā)活動(dòng)和生機(jī)的平臺(tái)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民間社會(huì)組織參與的多元協(xié)同” [9]。

全球參與行動(dòng)的部門之一“Bengo”，則在德國(guó)經(jīng)合部的財(cái)政支持下，具體承擔(dān)為NGO參與發(fā)展援助提供技術(shù)服務(wù)的職責(zé)，包括在其官網(wǎng)上披露資助計(jì)劃、申請(qǐng)資格及申請(qǐng)信息;通過(guò)組織培訓(xùn)及對(duì)擬申請(qǐng)機(jī)構(gòu)提供一對(duì)一咨詢等能力建設(shè)活動(dòng)，提升德國(guó)民間社會(huì)組織設(shè)計(jì)和管理國(guó)際發(fā)展合作項(xiàng)目的能力;評(píng)估項(xiàng)目申請(qǐng)書質(zhì)量，并協(xié)助社會(huì)組織進(jìn)行修改和完善;在德國(guó)經(jīng)合部批準(zhǔn)資助項(xiàng)目后，管理資金撥付，并監(jiān)督社會(huì)組織項(xiàng)目實(shí)施⑤。目前，全球參與行動(dòng)對(duì)社會(huì)組織的支持和管理已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)信息化和數(shù)字化，所有的資金申請(qǐng)信息、申請(qǐng)過(guò)程填報(bào)的所有資料，以及資助結(jié)果及過(guò)程性報(bào)告，均可以在全球參與行動(dòng)的網(wǎng)站和應(yīng)用上實(shí)現(xiàn)。Bengo還在推進(jìn)一項(xiàng)Prozess and Antragsmanagement計(jì)劃（PAM），即無(wú)論何種申請(qǐng)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)何種項(xiàng)目資助，均只需填寫一套申請(qǐng)材料。這一計(jì)劃的優(yōu)勢(shì)是對(duì)外部申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，縮減了申請(qǐng)不同類型、不同規(guī)模項(xiàng)目所需時(shí)間;對(duì)于內(nèi)部審核者來(lái)說(shuō)，則意味著可以用更為結(jié)構(gòu)化的視角對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)材料進(jìn)行快速評(píng)估。

（三）發(fā)展領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)組織是與政府對(duì)話及行業(yè)協(xié)同的重要力量

德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展援助的協(xié)調(diào)起步較晚。從上世紀(jì)90年代開始，越來(lái)越多的社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到發(fā)展援助中的聯(lián)合協(xié)同，以及由較大型平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)或傘狀組織代表規(guī)模較小組織與政府協(xié)調(diào)的必要性。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，目前德國(guó)已有許多在聯(lián)邦、州和地方層面運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)組織。于1995年成立的德國(guó)發(fā)展和人道主義援助社會(huì)組織協(xié)會(huì)（Verband Entwicklungspolitik und Humanitre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V.簡(jiǎn)稱為VENRO）是代表發(fā)展領(lǐng)域社會(huì)組織的傘型組織，也是代表其會(huì)員組織與政府協(xié)商的國(guó)家級(jí)平臺(tái)機(jī)構(gòu)。VENRO目前有約120個(gè)成員，包括德國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展領(lǐng)域的多數(shù)大型社會(huì)組織，以及德國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)和“一個(gè)世界”網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)型組織⑥，覆蓋了近2000個(gè)發(fā)展領(lǐng)域的社會(huì)組織。

VENRO一方面因其在發(fā)展政策和人道主義援助方面的專業(yè)能力和在歐盟及國(guó)際社會(huì)的影響力而受到德國(guó)政策制定者的信賴;另一方面，帶領(lǐng)協(xié)會(huì)會(huì)員組織開展以社會(huì)生態(tài)和需求為基礎(chǔ)的有效人道主義援助。VENRO還能很好地利用自身在政府和社會(huì)組織中的影響力，促進(jìn)聯(lián)邦政府與社會(huì)組織開展對(duì)話，制定更有利于社會(huì)組織的資助政策[10]。

除了VENRO以外，德國(guó)還有許多規(guī)模較小的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，存在于州一級(jí)或是更基層的地方一級(jí)，甚至在同一個(gè)州有存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的多個(gè)網(wǎng)絡(luò)。比如在巴登-符騰堡州，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)起成立的巴登-符騰堡社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)（Dachverbands Entwicklungspolitik Baden Württemberg），以及于1991年由州政府發(fā)起成立的巴登符騰堡州基金會(huì)（Stiftung Entwicklungs- Zusammenarbeit Baden-Württemberg）。有研究指出，德國(guó)社會(huì)組織參與發(fā)展領(lǐng)域錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)狀，與德國(guó)的政府體系有關(guān)，各州作為聯(lián)邦發(fā)展合作計(jì)劃的實(shí)施者，但同時(shí)大部分州政府和地方政府還有自己的發(fā)展政策和計(jì)劃，因此在德國(guó)比較常見的情況是，同一個(gè)發(fā)展領(lǐng)域開展項(xiàng)目的多個(gè)社會(huì)組織之間很少有協(xié)同合作[11]。

三、社會(huì)組織參與發(fā)展援助的資質(zhì)和監(jiān)測(cè)評(píng)估

德國(guó)對(duì)申請(qǐng)發(fā)展援助資助的社會(huì)組織資質(zhì)要求較高，并設(shè)有嚴(yán)格的資金監(jiān)管和審計(jì)流程，以確保資金在預(yù)算和使用全流程的透明和高效。德國(guó)還通過(guò)第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和鼓勵(lì)受援助國(guó)的合作伙伴參與效果評(píng)估等多種方式，以保障發(fā)展援助工作的有效性。

（一）參與發(fā)展援助項(xiàng)目的社會(huì)組織資質(zhì)認(rèn)定

德國(guó)的社會(huì)法典對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)有四點(diǎn)明確要求：一是具備提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)的必要能力和設(shè)施;二是有完善的治理結(jié)構(gòu)，財(cái)務(wù)狀況良好，確保資金的使用效率;三是擁有當(dāng)?shù)卣痪邆涞馁Y金或者技術(shù)資產(chǎn);四是確保所提供的公共服務(wù)符合德國(guó)憲法準(zhǔn)則，這些法律條款一直被視為政府委托社會(huì)組織提供公共服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[12]。發(fā)展援助資助的社會(huì)組織在滿足上述基本要求的基礎(chǔ)上，還有一些更為細(xì)致具體的要求：一是德國(guó)政府要求發(fā)展援助資金所資助的機(jī)構(gòu)必須是在德國(guó)國(guó)內(nèi)注冊(cè)的非營(yíng)利性組織;二是要求社會(huì)組織開展發(fā)展援助項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象必須是貧窮人群，或是項(xiàng)目主要目標(biāo)必須與消除貧困直接相關(guān);三是要求該社會(huì)組織已經(jīng)具備在發(fā)展中國(guó)家開展項(xiàng)目，并有與受援助國(guó)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織合作的經(jīng)驗(yàn)。另外，德國(guó)對(duì)所資助的社會(huì)組織還有一個(gè)特別的要求，即要求申請(qǐng)機(jī)構(gòu)必須提供項(xiàng)目整體預(yù)算的25%作為配套資金[13]，以加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)所實(shí)施項(xiàng)目的擁有感和責(zé)任感。

（二）德國(guó)發(fā)展援助的評(píng)估體系

1.確定援助資金重點(diǎn)領(lǐng)域和國(guó)別的“前置評(píng)估”。德國(guó)對(duì)發(fā)展援助資金在全球范圍內(nèi)的配置采取嚴(yán)格的“前置評(píng)估”。這種基于對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的研究、德國(guó)駐外使館的報(bào)告、國(guó)際指標(biāo)和評(píng)估，以及項(xiàng)目官員的知識(shí)和工作背景，制定出發(fā)展援助戰(zhàn)略重點(diǎn)方向。國(guó)別資助計(jì)劃和優(yōu)先的資助主題，則要依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)目錄”逐項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，如果經(jīng)過(guò)評(píng)估認(rèn)為國(guó)別資助計(jì)劃需要調(diào)整，則需提出修改建議。使用“標(biāo)準(zhǔn)目錄”對(duì)國(guó)別資助計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格審核，以確保ODA資金配置的價(jià)值取向。如德國(guó)經(jīng)合部制定的旨在提升非洲國(guó)家就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)的新馬歇爾計(jì)劃、消除絕對(duì)貧困、解決難民問(wèn)題、應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)全球公平發(fā)展等政府與民間社會(huì)組織合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，就是經(jīng)過(guò)此類“前置評(píng)估”后設(shè)定的資助議題和重點(diǎn)國(guó)別。

2.獨(dú)立的第三方權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)。德國(guó)發(fā)展評(píng)估研究所（German Institute for Development Evaluation，簡(jiǎn)稱為DEval），是由德國(guó)經(jīng)合部于2011年發(fā)起成立的非營(yíng)利性有限責(zé)任公司。該組織通過(guò)對(duì)發(fā)展合作措施的有效性和可持續(xù)性進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估，推進(jìn)發(fā)展領(lǐng)域的科學(xué)評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方案的運(yùn)用，在研究和實(shí)踐領(lǐng)域與國(guó)內(nèi)外行動(dòng)者建立聯(lián)系。

德國(guó)經(jīng)合部有專門的處室（Division 105 Evaluation and development research， German Institute for Development Evaluation （DEval）， German Development Institute （DIE））負(fù)責(zé)對(duì)DEval的日常行政管理和預(yù)算審批，其運(yùn)營(yíng)資金則是根據(jù)DEval制定的年度預(yù)算，由德國(guó)聯(lián)邦議院在年度預(yù)算咨詢中確定，再?gòu)牡聡?guó)經(jīng)合部的部門預(yù)算支付給DEval。盡管看起來(lái)DEval受德國(guó)經(jīng)合部的行政和預(yù)算的雙重管理，很難體現(xiàn)其獨(dú)立第三方的角色，但實(shí)際上DEval在評(píng)估工作上的專業(yè)性和獨(dú)立性是由其機(jī)構(gòu)章程來(lái)保障的。只有當(dāng)DEval的評(píng)估體現(xiàn)出了專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)和獨(dú)立要求，經(jīng)合部才會(huì)認(rèn)可評(píng)估的有效性。

DEval每年度的項(xiàng)目評(píng)估計(jì)劃由德國(guó)經(jīng)合部、DEval內(nèi)部提案，以及民間社會(huì)比較關(guān)注的領(lǐng)域來(lái)共同確定，所評(píng)估的項(xiàng)目基本上是德國(guó)發(fā)展援助的重點(diǎn)領(lǐng)域、國(guó)家戰(zhàn)略方向，以及重大執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合作模式和績(jī)效評(píng)估。如近期正在進(jìn)行的對(duì)德國(guó)發(fā)展合作中，應(yīng)對(duì)氣候變化的投資組合效果的戰(zhàn)略評(píng)估項(xiàng)目、在脆弱和沖突國(guó)家及地區(qū)開展的推動(dòng)性別平等的項(xiàng)目評(píng)估、對(duì)德國(guó)在脆弱國(guó)家和地區(qū)推動(dòng)的各項(xiàng)發(fā)展合作項(xiàng)目的綜合效果評(píng)估，以及對(duì)全球參與行動(dòng)成立5年來(lái)在推進(jìn)民間社會(huì)參與國(guó)際發(fā)展援助的模式有效性評(píng)估等[14]。另外，DEval有時(shí)也會(huì)關(guān)注德國(guó)發(fā)展援助資金在某一受援助國(guó)的項(xiàng)目效果及援助模式進(jìn)行評(píng)估，比如2019年開展的針對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展援助項(xiàng)目評(píng)估，該評(píng)估除了對(duì)緬甸“可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”具體方案的效果進(jìn)行考察以外，還著重討論了如何在“2030年議程”范圍內(nèi)改進(jìn)德國(guó)發(fā)展合作項(xiàng)目影響力評(píng)估前期指標(biāo)設(shè)計(jì)的問(wèn)題。

3.重視對(duì)受援助國(guó)合作伙伴的評(píng)估能力建設(shè)。德國(guó)的發(fā)展援助還特別重視對(duì)項(xiàng)目合作伙伴的評(píng)估能力建設(shè)，通過(guò)開展各類活動(dòng)以提升伙伴國(guó)家和當(dāng)?shù)鼗锇闄C(jī)構(gòu)的評(píng)估能力，一類做法是通過(guò)評(píng)估項(xiàng)目創(chuàng)造培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使當(dāng)?shù)睾献骰锇橄冉邮苡嘘P(guān)評(píng)估的培訓(xùn)，再參與到評(píng)估的設(shè)計(jì)和實(shí)施當(dāng)中，提升其評(píng)估的能力;另一類做法是采用“參照組”方式，來(lái)自德國(guó)的評(píng)估專家組與項(xiàng)目所在國(guó)研究院所的專家一起，在項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)支持項(xiàng)目的評(píng)估工作。德國(guó)經(jīng)合部還積極支持伙伴國(guó)發(fā)展和提升自身的評(píng)估能力，通過(guò)向所在國(guó)的政府部門、大學(xué)和公民社會(huì)組織提供能力建設(shè)培訓(xùn)。

（三）嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督

德國(guó)資金審計(jì)極為嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，國(guó)家審計(jì)署、州審計(jì)署以及由官方指派的審計(jì)事務(wù)所等均會(huì)對(duì)發(fā)展援助資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。對(duì)于發(fā)展援助項(xiàng)目的效果評(píng)估，也特別注重項(xiàng)目關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)的資金使用情況與項(xiàng)目申請(qǐng)書中的活動(dòng)計(jì)劃、預(yù)算結(jié)點(diǎn)等細(xì)節(jié)的對(duì)應(yīng)和落實(shí)情況。因此，很多獲得發(fā)展援助資金資助的機(jī)構(gòu)都成立一個(gè)由專業(yè)的財(cái)務(wù)和審計(jì)專業(yè)人員組成的團(tuán)隊(duì)來(lái)管理資金使用，以及應(yīng)對(duì)政府指定審計(jì)部門的檢查。

四、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

德國(guó)經(jīng)驗(yàn)展示了一個(gè)成熟、有效的社會(huì)組織參與對(duì)外援助的監(jiān)管體系，需基于國(guó)家外交和發(fā)展援助戰(zhàn)略，搭建起一套包括行政管理、社會(huì)規(guī)制、資金撥付、市場(chǎng)手段和社會(huì)資源在內(nèi)的綜合政策“工具包”。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織參與對(duì)外援助工作的管理和支持有諸多啟示。

第一，要在國(guó)家戰(zhàn)略層面認(rèn)可社會(huì)組織在對(duì)外援助中發(fā)揮的獨(dú)特意義，以立法和政策渠道鞏固這種國(guó)家意志，保障社會(huì)組織持續(xù)參與發(fā)展援助的合法性，進(jìn)而通過(guò)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、撥付資金、輿論引導(dǎo)等政府管理工具，真正促使社會(huì)組織行使其預(yù)期職責(zé)。

第二，依據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和相關(guān)立法，在國(guó)家國(guó)際發(fā)展署的部門設(shè)置上明確設(shè)立具有對(duì)社會(huì)組織參與援助項(xiàng)目進(jìn)行管理和支持職責(zé)的部門。同時(shí)，在主責(zé)部門和社會(huì)組織之間建立起通暢的對(duì)話機(jī)制，確保對(duì)參與發(fā)展援助的社會(huì)組織和所撥付的資金進(jìn)行有效監(jiān)管和必要支持。

第三，在引入社會(huì)組織參與發(fā)展援助工作時(shí)，明確資助項(xiàng)目目標(biāo)與國(guó)家對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，建立基于戰(zhàn)略重點(diǎn)、資金規(guī)模、實(shí)施主體資質(zhì)等維度的分層分類立項(xiàng)資助流程，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上保留一定的彈性，創(chuàng)新援助方式，鼓勵(lì)跨界合作。

第四，一套獨(dú)立且有足夠權(quán)威性、專業(yè)性的第三方評(píng)估機(jī)制，是確保整個(gè)發(fā)展援助有效性的重要基石，其中既要從宏觀維度對(duì)援助政策和戰(zhàn)略重點(diǎn)問(wèn)責(zé)，也要充分重視通過(guò)專業(yè)委托、服務(wù)外包等形式引用專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)具體項(xiàng)目的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。系統(tǒng)、完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)和開放、透明的數(shù)據(jù)庫(kù)，為有效監(jiān)管提供了科學(xué)工具和參考。

注釋

①OECD同儕評(píng)議（peer review）是OCED對(duì)每個(gè)成員國(guó)國(guó)際政策和成效的評(píng)議機(jī)制，一般由兩個(gè)成員國(guó)在5～6年的周期內(nèi)聯(lián)合評(píng)估另一個(gè)成員國(guó)，其目標(biāo)是以建設(shè)性的角度，幫助被評(píng)議國(guó)改善其政策制定和實(shí)施效果，它在很大程度上依賴于參與評(píng)議的各國(guó)之間的真誠(chéng)互信，以及它們對(duì)該過(guò)程的共同信任。

②數(shù)據(jù)引自筆者于2018年12月訪問(wèn)德國(guó)期間，德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部民間社會(huì)合作政策處（Division30-Policy issues of cooperation with civil society，private organisations）Florian Lewerenz先生提供資料。

③引自筆者于2016年10月28日拜訪GIZ中國(guó)辦公室投資部經(jīng)理Mark Gombert先生訪談?dòng)涗洝?/p>

④Engagement Global尚未有正式中文名稱，中文名“全球參與行動(dòng)”為作者譯。

⑤引自筆者于2018年12月12日拜訪Engagement Global辦公室與其CEO及主要部門負(fù)責(zé)人座談?dòng)涗洝?/p>

⑥德國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)和“一個(gè)世界”網(wǎng)絡(luò)均為德國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)型組織，這兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)型組織代表了更多的小規(guī)模社會(huì)組織參與到發(fā)展援助工作中。

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Research on the Management System of German Civil Societys Participation

in Official Development Assistance and Its inspiration to China

Nan Fang

（Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101，China）

[Abstract]This paper studies the management and support system for German civil organizations participating in official development assistance （ODA）， from the perspective of national policy， the responsibilities of the main stakeholders and implementing agencies， and the evaluation system and its indicators. The general model of supervision and support system has been discussed with the thorough analysis of German experiences. This study points out that a coordination mechanism for civil organizations to participate in ODA should be established as national strategy and a hierarchical classification project funding process based on strategic priorities， funding scale， and implementation entity qualifications should be established afterwards. An independent， sufficiently authoritative and professional third-party assessment mechanism is an important basis for ensuring the effectiveness of development assistance as a whole.

[Key words]official development assistance; German civil organization; regulatory system