英國社會組織參與政府發(fā)展援助的管理體系及其啟示

宋天琪

[摘要]該文主要探討英國政府對社會組織參與政府發(fā)展援助的主要支持方式、管理模式、資助策略以及監(jiān)管模式等，對英國社會組織參與政府發(fā)展援助的支持與監(jiān)管經(jīng)驗進行了歸納總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出了發(fā)揮社會組織在政府發(fā)展援助中的作用、成立專門的部門負責(zé)社會組織對外發(fā)展援助事務(wù)、多維度扶持和強化監(jiān)測評估等政策建議。

[關(guān)鍵詞]社會組織 政府發(fā)展援助 英國 監(jiān)管經(jīng)驗

[中圖分類號]D83/87 [文獻標識碼]A [文章編號]10019596（2020）020005-07

近年來，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和國際地位的提升，中國政府不斷增加對外援助力度，以適應(yīng)新的國際角色所賦予的大國責(zé)任。2016年《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》首次提出發(fā)揮社會組織在民間外交中的作用[1]，社會組織參與對外援助作為國家參與全球治理以及展示國家軟實力和國際影響力的重要手段已成為國際趨勢。英國作為經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會主要成員國和第三大官方發(fā)展援助貢獻國[2]，在這方面具有非常豐富的經(jīng)驗。本文以英國為主要研究對象，對其社會組織參與政府發(fā)展援助的支持與監(jiān)管政策進行分析，以期為我國對外援助工作提供一些借鑒。一、英國社會組織參與政府發(fā)展援助概況

英國第三部門發(fā)展歷史悠久，國際發(fā)展類社會組織相對發(fā)達。目前英國共有16.7萬家社會組織，年經(jīng)濟貢獻值約為171億英鎊，占英國GDP的0.85%，國際發(fā)展類社會組織雖然數(shù)量僅占英國社會組織總數(shù)的4%，年收入?yún)s占英國社會組織年總收入的11%[3]。其中，政府和個人捐贈是國際發(fā)展類社會組織最大的兩個收入來源[4]。

1997年，英國成立了一個獨立的內(nèi)閣部門——國際發(fā)展署（The Department for International Development，DFID），專門負責(zé)管理英國海外援助事務(wù)，是社會組織參與政府發(fā)展援助（Official Development Aid， ODA）的主要政府支持和監(jiān)管機構(gòu)。英國在對外援助中非常重視社會組織的作用，DFID下設(shè)公民社會工作組（Civil Society Team，CST），目前有全職雇員17人，專門負責(zé)管理社會組織相關(guān)事務(wù)。DFID認為社會組織工作在援助第一線，已在全世界發(fā)展中國家取得了卓越成效[5]。DFID年度預(yù)算中約有15%的雙邊經(jīng)費由社會組織執(zhí)行[6]。

二、英國社會組織參與政府發(fā)展援助的支持體系

英國政府支持社會組織參與對外援助主要以資金支持為主，管理上越來越多地采用了服務(wù)外包的方式。

（一）政府資助社會組織參與對外援助的主要方式

英國對社會組織參與政府發(fā)展援助的資助項目眾多，資助規(guī)模不一，統(tǒng)一使用“英國援助”（UK AID）標識。政府提供的常規(guī)資金支持項目主要有三類。

1.英國直接援助項目（UK AID DIRECT）。該類項目是DFID資助社會組織參與ODA的最主要途徑，其以中小型社會組織為主要對象，以實現(xiàn)持續(xù)減貧和可持續(xù)發(fā)展為目標。該項目于2010年啟動，為期15年，總預(yù)算約2.86億英鎊，2018年資助超過1583萬英鎊[7]。截至2018年2月，累計資助147個社會組織項目，在31個發(fā)展中國家服務(wù)300多萬貧困、弱勢和邊緣群體[8]。該基金下設(shè)三個子項目，多為短期項目，資助對象規(guī)模不同，資助金額差異較大。

2.英國配資援助項目（UK AID MATCH）。本類項目為社會組織籌得的公眾個人捐贈提供“一配一”的配對資金，200萬英鎊封頂，以支持社會組織在海外欠發(fā)達地區(qū)開展發(fā)展援助項目。項目一期于2013—2016年執(zhí)行，資助22個發(fā)展中國家的62個社會組織項目，總資助額360萬英鎊;第二期于2016—2020年執(zhí)行，總預(yù)算1.57億英鎊[9]。

該項目與UK AID DIRECT主要區(qū)別在于，首先，該項目只資助英國注冊的社會組織，而UK AID DIRECT除英國社會組織外，還可資助在聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)（HDI）排名最低的50個國家之一，或在DFID認為脆弱程度中高等國家注冊的社會組織。其次，UK AID DIRECT是競爭性基金項目， DFID確定項目需求，公開招標，競爭程度高，而本項目是由社會組織確定其項目計劃和籌款目標，向DFID申請配套資金。這種模式給予社會組織一定的項目自主權(quán)，為公眾提供一個參與國際發(fā)展議題和對部分援助預(yù)算如何使用發(fā)表意見的機會。

3.英國聯(lián)合援助項目（UK AID CONNECT）。本項目旨在通過聯(lián)盟與合作的方式，匯集思想、技能和資源，為最復(fù)雜的社會問題提供具有創(chuàng)新性的解決方案，以期對貧困人群的生活帶來真正改變。該項目分為兩個階段，第一階段議題主要包括生育健康、殘疾人包容性、全球安全與穩(wěn)定、公民社會效益;第二階段的優(yōu)先議題為社會開放性、童工和現(xiàn)代奴隸問題、同性戀、宗教信仰自由等。項目于2017年12月啟動，計劃于2022年12月結(jié)束，總預(yù)算1.38億英鎊。2018年度預(yù)算約1千萬英鎊，實際資助僅495萬英鎊[10]。

4.其他支持手段。DFID公民社會工作組是主要負責(zé)社會組織相關(guān)事務(wù)的專門部門，但并非DFID內(nèi)部唯一與社會組織合作的部門。原則上DFID各個部門根據(jù)需要都可以選擇與社會組織合作。公民社會工作組的職責(zé)不僅包括資金支持，還具有其他方面的支持，包括通過與其他部門溝通協(xié)作，協(xié)助其了解社會組織工作特點，影響其采用更優(yōu)的制度來規(guī)范管理社會組織，從DFID內(nèi)部需求端為社會組織更好地參與ODA工作創(chuàng)造更有利的政策環(huán)境。

（二）政府資助社會組織參與對外援助的管理模式

英國在對社會組織的支持項目中越來越多地采用了“服務(wù)外包”的間接管理模式[11]，即雇傭第三方專業(yè)機構(gòu)對項目進行全流程管理，這些第三方公司多是在國際發(fā)展領(lǐng)域有較多經(jīng)驗和專業(yè)能力的權(quán)威咨詢公司，被稱為“基金管理人”（Fund Manager）。政府通過市場招標選拔符合要求的“基金管理人”，與其簽訂商業(yè)合同，在合同服務(wù)期內(nèi)基金管理人根據(jù)DFID的要求和標準為其提供基金管理服務(wù)，通常包括組織專業(yè)團隊，編寫和發(fā)布項目招標信息，接收申請材料并完成申請審查與遴選工作，將入選名單交由DFID決定最終資助名單，之后與獲選的社會組織在項目執(zhí)行期保持密切聯(lián)系和互動，推進資金支持類項目的后續(xù)運作和管理。一個“基金管理人”可同時管理多個資金資助項目，但該基金管理人不可參與其管理項目的獨立評估活動。