日本NGO參與政府開(kāi)發(fā)援助的模式及其啟示

王猛

[摘要]隨著日本政府發(fā)展援助數(shù)量擴(kuò)張時(shí)代的結(jié)束，如何實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展援助的高效率，推動(dòng)政府發(fā)展援助從組織本位向功能本位轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為日本政府發(fā)展援助制度改革的重點(diǎn)。具有反應(yīng)速度快、靈活性高、低成本和現(xiàn)場(chǎng)參與感等比較優(yōu)勢(shì)的NGO參與政府發(fā)展援助，不僅促進(jìn)了日本市民社會(huì)的發(fā)展，更是提升了日本在國(guó)際社會(huì)的軟實(shí)力。日本政府從資金、活動(dòng)環(huán)境、溝通對(duì)話等方面為NGO深度參與政府發(fā)展援助提供支持。日本NGO參與政府發(fā)展援助的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為我國(guó)政府發(fā)展援助模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

[關(guān)鍵詞]日本 NGO 政府開(kāi)發(fā)援助（ODA）

[中圖分類號(hào)]D83/87 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]10019596（2020）020020-09

政府開(kāi)發(fā)援助（Official Development Assistance，簡(jiǎn)稱ODA）是通過(guò)非軍事手段提升援助國(guó)在國(guó)際社會(huì)安全保障及國(guó)際地位的重要手段，同時(shí)也是增進(jìn)援助國(guó)與受援助國(guó)之間信任的一種外交手段。1954年，日本加入“科倫坡計(jì)劃”，標(biāo)志著日本ODA的正式開(kāi)始。1991—1998年，日本的ODA金額連續(xù)8年在國(guó)際上一直處于第一位，之后由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不景氣，日本ODA金額開(kāi)始有所減少，2007—2013年，在OECD發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee，簡(jiǎn)稱DAC）加盟國(guó)當(dāng)中，日本的ODA依然僅次于美國(guó)，位居世界第二位。2014—2016年，日本的ODA金額進(jìn)一步減少，降到了DAC加盟國(guó)第四位①。作為世界上主要援助國(guó)，日本通過(guò)ODA不僅為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，同時(shí)也有效提升了日本在國(guó)際社會(huì)的地位。但是，日本ODA基于組織本位（Government Activities）原則，即援助的制度設(shè)計(jì)、援助對(duì)象國(guó)的篩選以及援助資金的配置等主要是基于日本國(guó)家安全保障戰(zhàn)略，以及日本跨國(guó)企業(yè)在海外市場(chǎng)的需求，因此主要采用科層制的政府主導(dǎo)型。隨著國(guó)際一體化程度的推進(jìn)，全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals，簡(jiǎn)稱SDGs）的提出，貧困、難民、社會(huì)發(fā)展差距、環(huán)境、氣候變化等成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家需要共同面對(duì)的全球性問(wèn)題，導(dǎo)致日本傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型ODA模式面臨著效率低下以及供需不匹配等問(wèn)題。此外，隨著日本國(guó)內(nèi)市民社會(huì)的發(fā)育，逐漸認(rèn)識(shí)到政府不再是公共問(wèn)題解決方案的唯一主體，每個(gè)人都有責(zé)任和權(quán)利參與公共問(wèn)題的解決。在此背景下，具有反應(yīng)速度快、靈活性高、交易成本低、現(xiàn)場(chǎng)參與感強(qiáng)等特點(diǎn)的非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）參與對(duì)外援助，成為日本改革ODA的重要方向。

相較于歐美等國(guó)家的NGO，日本NGO無(wú)論是在資金規(guī)模、組織規(guī)模、專業(yè)能力、內(nèi)部治理機(jī)制，還是在本國(guó)國(guó)民認(rèn)同度等方面，都處于一種相對(duì)較低的水平，因此如何激勵(lì)NGO參與ODA，如何培育參與國(guó)際援助的NGO，是日本NGO參與ODA需要解決的難題。當(dāng)前，我國(guó)提出“一帶一路”倡議，以合作共贏為基本理念，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，在此過(guò)程中，發(fā)揮NGO的作用被提上議事日程。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)NGO參與“一帶一路”表達(dá)了認(rèn)可和期許：“民間組織是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、參與國(guó)際合作和全球治理的重要力量。建設(shè)絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)是加強(qiáng)沿線各國(guó)民間交流合作、促進(jìn)民心相通的重要舉措。”習(xí)近平主席充分肯定了民間組織對(duì)各國(guó)發(fā)展和全球治理的積極作用，明確指出了合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)民間交流和民心相通的重要意義，對(duì)民間組織參與“一帶一路”建設(shè)和推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體寄予殷切期望[1] 。但是，中國(guó)NGO在“走出去”的過(guò)程中，面臨著政府扶持力度不夠、NGO能力不足、社會(huì)認(rèn)同度不高等問(wèn)題[2]。中國(guó)NGO“走出去”面臨的困境和日本NGO參與ODA面臨的困境具有相似性，此外中日兩國(guó)文化相近，在政府與社會(huì)關(guān)系方面具有可比性，因此日本NGO參與ODA的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對(duì)我國(guó)NGO參與政府開(kāi)發(fā)援助具有一定的啟示意義。

一、日本NGO參與ODA的原因分析

XUEHUI學(xué)會(huì)2020年第2期2020年第2期日本NGO參與政府開(kāi)發(fā)援助的模式及其啟示XUEHUI（一）日本ODA從重視數(shù)量擴(kuò)張向重視援助質(zhì)量轉(zhuǎn)變

日本長(zhǎng)期以來(lái)是世界上主要對(duì)外援助大國(guó)，1991—1998年，日本的ODA金額連續(xù)8年在國(guó)際上處于第一位。但是，隨著日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的降速，日本對(duì)外援助整體上呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。2009年日本政府出臺(tái)的《政府開(kāi)發(fā)援助中期政策》也明確了日本ODA數(shù)量擴(kuò)張的終結(jié)，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)政依然面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，對(duì)外援助的國(guó)內(nèi)外環(huán)境產(chǎn)生了很大的變化，ODA需要綜合考慮這些變化。在此過(guò)程中，為回應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)對(duì)外援助的期待，需要在獲得本國(guó)國(guó)民理解和支持的基礎(chǔ)上實(shí)施ODA。因此，應(yīng)當(dāng)按照《政府開(kāi)發(fā)援助大綱》的理念和原則等，在確保適度的對(duì)外援助的同時(shí)，需要提升對(duì)外援助的效果和效率”[3] 。

日本提升ODA質(zhì)量的改革措施之一就是減少ODA中大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，增加軟件建設(shè)援助項(xiàng)目，“在日本將逐步減少ODA總額這一趨勢(shì)下，ODA政策的一大任務(wù)在于讓受援國(guó)政府及人民充分認(rèn)識(shí)和區(qū)分來(lái)自日本的援助，使ODA有效地發(fā)揮其外交作用，這就在客觀上要求日本政府對(duì)ODA的援助方式進(jìn)行改革。為此，日本政府采取的措施是減少ODA中大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的貸款，并提高ODA的援助效率和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)向‘質(zhì)的轉(zhuǎn)變”[4] 。

提升ODA質(zhì)量，主要是要求ODA實(shí)施主體提升自身在ODA項(xiàng)目中的成本-效益比，具體而言主要包括響應(yīng)受援助國(guó)需求的反應(yīng)速度、援助項(xiàng)目設(shè)計(jì)的靈活性、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成本以及在受援助國(guó)的存在感等。在這些方面，相較于政府組織，NGO在反應(yīng)速度、靈活性、運(yùn)營(yíng)成本以及現(xiàn)場(chǎng)存在感等方面具有天然的比較優(yōu)勢(shì)，因此，NGO深入?yún)⑴cODA與日本改革ODA的目標(biāo)具有一致性。

（二）受援助國(guó)需求發(fā)生變化

日本傳統(tǒng)的ODA援助遵循的是根據(jù)國(guó)家利益和本國(guó)企業(yè)的海外利益，制定對(duì)外援助方針的原則，因此對(duì)外援助重點(diǎn)關(guān)注被援助國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要采用援助基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)的方式。1996年，OECD開(kāi)發(fā)援助委員會(huì)（DAC）在《21世紀(jì)新對(duì)外援助戰(zhàn)略》中提出“以人為本”的對(duì)外援助開(kāi)發(fā)理念，強(qiáng)調(diào)關(guān)注受援助國(guó)貧困和人民生活等社會(huì)性問(wèn)題。此外，世界銀行在過(guò)去的對(duì)外援助中也主要以大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，但是最近幾年，世界銀行在改革中將自身定位為“知識(shí)銀行”，將對(duì)發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“能力建設(shè)”方面。這些變化都表明社會(huì)開(kāi)發(fā)、人才培育、環(huán)境保護(hù)等已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際援助的新方向。在此背景下，日本開(kāi)始在滿足受援助國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之外，將社會(huì)問(wèn)題的解決納入援助重點(diǎn)。在回應(yīng)社會(huì)需求方面，特別是能力建設(shè)、社區(qū)發(fā)展等軟件建設(shè)方面，相較于政府而言，NGO具有較大的比較優(yōu)勢(shì)。

（三）日本國(guó)內(nèi)市民社會(huì)理念的普及

在日本傳統(tǒng)文化的影響下，日本國(guó)內(nèi)的政社關(guān)系呈現(xiàn)出割裂的狀態(tài)，民眾對(duì)“公共”的認(rèn)識(shí)傾向于“政府責(zé)任論”，認(rèn)為公共事務(wù)的治理是政府專有的權(quán)力和責(zé)任，這也導(dǎo)致了日本社會(huì)建設(shè)缺少活力，普通民眾對(duì)公共事務(wù)治理缺少參與的意愿，這主要體現(xiàn)在相較于其他歐美發(fā)達(dá)國(guó)家日本NGO發(fā)展的遲滯。雖然，日本的NGO無(wú)論是數(shù)量上，還是在規(guī)模上都處于相對(duì)較低的水平，但是隨著1995年阪神大地震和2001年?yáng)|日本大地震的發(fā)生，日本國(guó)內(nèi)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到非政府組織在社會(huì)發(fā)展中的重要性，并逐步轉(zhuǎn)變了政府角色和市民角色在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域中割裂的認(rèn)識(shí)。但是，在對(duì)外援助方面，日本的NGO參與ODA還僅僅停留在淺層。根據(jù)日本 21世紀(jì)政策研究所2000年發(fā)布的報(bào)告，美國(guó)NGO承擔(dān)了本國(guó)對(duì)外援助的40%，加拿大NGO承擔(dān)了本國(guó)對(duì)外援助的25%，而日本NGO僅僅承擔(dān)了本國(guó)對(duì)外援助的0.5%，由此造成了日本政府開(kāi)發(fā)援助難以獲得受援助國(guó)公眾的認(rèn)同，對(duì)此OECD開(kāi)發(fā)援助委員會(huì)（DAC）于1999年發(fā)布的日本對(duì)外援助審查報(bào)告中指出，日本NGO在ODA中的存在感較差，從效率的角度而言，日本ODA應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大與NGO之間的合作[5] 。

（四）國(guó)家利益理念向地球公民利益理念的轉(zhuǎn)變

2000年9月，聯(lián)合國(guó)189個(gè)國(guó)家簽署了《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展宣言》，正式提出了“千年發(fā)展目標(biāo)”（Millennium Development Goals，簡(jiǎn)稱MDGs），致力于在全球范圍內(nèi)消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視等。到2015年，MDGs取得了一定成效，但是隨著全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，MDGs難以適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)，在此基礎(chǔ)上，2015年9月，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上通過(guò)了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（Sustainable Development Goals，簡(jiǎn)稱SDGs），制定了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，旨在轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路，解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)展問(wèn)題。17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的框架已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了一國(guó)的物理邊界，需要從全球可持續(xù)發(fā)展的視角采用綜合的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

日本ODA傳統(tǒng)上以維護(hù)日本在國(guó)際上的國(guó)家利益和本國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的利益為出發(fā)點(diǎn)，但是隨著可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出，國(guó)家利益與地球公民利益之間產(chǎn)生了難以分割的聯(lián)系，因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)“國(guó)家利益”的解釋。在此背景下，NGO所具有的非政府性和非營(yíng)利性與SDGs具有內(nèi)在的一致性，可以通過(guò)鼓勵(lì)NGO的深度參與，促進(jìn)ODA朝著SDGs方向轉(zhuǎn)型。

以上從四個(gè)維度分析了日本NGO參與ODA的原因，通過(guò)分析可以看出，雖然日本的NGO相較于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展水平相對(duì)較低，但是隨著日本市民社會(huì)的發(fā)展以及政府有關(guān)ODA功能本位改革目標(biāo)的提出，為日本NGO深度參與ODA提供了機(jī)遇和渠道。由于受日本政府本位文化的影響，日本NGO深度參與ODA的過(guò)程也是政府有意識(shí)引導(dǎo)和激勵(lì)NGO參與的過(guò)程。

二、日本NGO參與ODA的路徑

為通過(guò)ODA提升日本國(guó)際地位和國(guó)際形象的目標(biāo)，2015年日本外務(wù)省制定了《NGO與ODA合作的中期計(jì)劃》，提出了4個(gè)發(fā)展目標(biāo)：一是通過(guò)對(duì)NGO能力提升支持、與NGO的對(duì)話、為NGO在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展對(duì)外援助提供資金支持以及NGO與ODA的聯(lián)動(dòng)等，推動(dòng)NGO深度參與ODA和信息共享;二是通過(guò)外務(wù)省與NGO的合作，提升民眾對(duì)對(duì)外援助的理解和參與;三是幫助發(fā)展中國(guó)家消除在醫(yī)療、保健、教育等方面的貧困因素，解決社會(huì)分化和性別歧視等問(wèn)題;四是與發(fā)展中國(guó)家的NGO合作，在對(duì)外援助過(guò)程中反映受援助國(guó)的需求[6] 。

日本NGO參與ODA的路徑可以看作NGO與政府ODA之間合作的路徑，即政府為鼓勵(lì)NGO參與ODA，從資金合作、NGO活動(dòng)環(huán)境改善支持和NGO對(duì)話三個(gè)維度出發(fā)，設(shè)計(jì)了一系列的制度。

（一）為NGO參與ODA提供資金支持

日本為NGO參與ODA提供資金支持又可以劃分為4個(gè)層面的支持，分別是“日本NGO合作無(wú)償資金支持項(xiàng)目”“JPF緊急人道支持項(xiàng)目”“NGO項(xiàng)目補(bǔ)助金”和“JICA草根技術(shù)合作項(xiàng)目”。

1.日本NGO合作無(wú)償資金支持項(xiàng)目。該項(xiàng)目為在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)對(duì)外援助項(xiàng)目的日本NGO提供政府資金支持，創(chuàng)設(shè)于2002年。2018年年底，該項(xiàng)目共為在31個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)的59家日本NGO的106個(gè)項(xiàng)目提供了大約50億日元的政府資金支持。

該項(xiàng)目所支持的NGO須具有如下資格：NGO組織總部設(shè)在日本國(guó)內(nèi)，并經(jīng)法定程序登記注冊(cè)的NGO（包括特定非營(yíng)利活動(dòng)法人、公益社團(tuán)法人、公益財(cái)團(tuán)法人、一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人），將國(guó)際對(duì)外援助作為組織發(fā)起成立的目的之一，以法人身份開(kāi)展國(guó)際活動(dòng)2年以上，組織財(cái)政狀況穩(wěn)健，不屬于政治性或宗教性的組織?！癗GO合作無(wú)償資金支持項(xiàng)目”的經(jīng)費(fèi)可以用于設(shè)備購(gòu)買、會(huì)務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、員工工資、通信費(fèi)、辦公用品費(fèi)、外部監(jiān)督檢查費(fèi)等，具體所支持的項(xiàng)目見(jiàn)表1。

2.JPF緊急人道支持項(xiàng)目。JPF（Japan Platform，日本平臺(tái)）是由日本NGO、企業(yè)界以及政府三方組成，以為難民和受自然災(zāi)害地區(qū)提供緊急人道救援服務(wù)為目的的合作框架。其中，政府（外務(wù)?。┨峁┣捌诘馁Y金支持，JPF理事會(huì)委任的常任委員會(huì)（由NGO、企業(yè)界、政府和專家等代表組成）作出實(shí)施緊急人道救援的相關(guān)決策，在此基礎(chǔ)上，加盟JPF的日本NGO根據(jù)各自的專業(yè)情況申請(qǐng)項(xiàng)目資金，NGO申請(qǐng)的項(xiàng)目資金一部分由政府提供，一部分由企業(yè)提供，NGO申請(qǐng)政府資金時(shí)，需要獲得政府對(duì)NGO項(xiàng)目的認(rèn)可和同意。

截至2019年6月，加盟JPF的日本NGO共有43家，企業(yè)共有129家。2018年共提供緊急人道救援資金61億日元，其中用于自然災(zāi)害緊急人道救援的資金中有65%是由企業(yè)提供，36%由政府提供;用于戰(zhàn)爭(zhēng)難民救助的資金中有0.1%是由企業(yè)提供，99.9%由政府提供②。

3.NGO項(xiàng)目補(bǔ)助金。NGO項(xiàng)目補(bǔ)助金也被稱為“國(guó)家對(duì)外援助相關(guān)民間公益團(tuán)體補(bǔ)助金”，補(bǔ)助的對(duì)象為日本NGO，主要用于資助NGO海外項(xiàng)目調(diào)研、項(xiàng)目評(píng)估以及在日本國(guó)內(nèi)外開(kāi)展培訓(xùn)等，資助的金額占總預(yù)算的50%，且上限為200萬(wàn)日元。

4.JICA草根技術(shù)合作項(xiàng)目。日本國(guó)際合作事業(yè)團(tuán)（Japan International Cooperation Agency，以下簡(jiǎn)稱JICA）是日本獨(dú)立行政法人，是統(tǒng)一實(shí)施日本ODA的機(jī)構(gòu)，其為與日本的NGO、大學(xué)、地方政府、公益法人、一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人共同促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家居民生活質(zhì)量的提升，設(shè)計(jì)了“草根技術(shù)合作項(xiàng)目”?！安莞夹g(shù)合作項(xiàng)目”主要包括3種形態(tài)：一是由地方政府或地方政府推進(jìn)的NGO實(shí)施的項(xiàng)目，主要是對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)或邀請(qǐng)發(fā)展中國(guó)家的人員到日本進(jìn)行培訓(xùn)，項(xiàng)目期限為3年，資助金額為3000萬(wàn)日元;二是草根合作支持型項(xiàng)目，主要針對(duì)在日本國(guó)內(nèi)開(kāi)展過(guò)項(xiàng)目，但是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)較少的日本NGO、大學(xué)、公益法人等，為這些組織開(kāi)展國(guó)際合作提供支持，項(xiàng)目期限為3年，資助金額為1000萬(wàn)日元;三是草根伙伴型項(xiàng)目，主要針對(duì)在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展過(guò)項(xiàng)目的NGO，為其國(guó)際項(xiàng)目提供支持，項(xiàng)目期限為5年，資助金額為1億日元。

（二）NGO活動(dòng)環(huán)境改善支持項(xiàng)目

NGO活動(dòng)環(huán)境改善支持項(xiàng)目主要著眼于為日本的NGO開(kāi)展對(duì)外援助構(gòu)建良好的外部環(huán)境，主要包括NGO咨詢師項(xiàng)目、NGO實(shí)習(xí)生項(xiàng)目、NGO海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目、NGO研究會(huì)項(xiàng)目和JICA支持項(xiàng)目。

NGO咨詢師項(xiàng)目主要由日本外務(wù)省委托日本國(guó)內(nèi)具有海外項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的NGO對(duì)有意愿開(kāi)展國(guó)際合作的民眾和NGO提供NGO國(guó)際活動(dòng)、NGO設(shè)立、NGO組織管理和運(yùn)營(yíng)、NGO就業(yè)等問(wèn)題提供專業(yè)咨詢意見(jiàn)。對(duì)于提供咨詢的NGO，日本外務(wù)省會(huì)提供一定的資金支持。

NGO實(shí)習(xí)生項(xiàng)目主要是由日本外務(wù)省委托日本國(guó)內(nèi)從事國(guó)際對(duì)外援助的NGO對(duì)未來(lái)希望從事NGO行業(yè)的年輕人提供NGO國(guó)際化實(shí)務(wù)培訓(xùn)，外務(wù)省會(huì)為接收實(shí)習(xí)生的NGO提供一定的經(jīng)費(fèi)支持。

NGO海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目主要是日本外務(wù)省希望通過(guò)NGO人才培訓(xùn)，提升NGO能力，為此，設(shè)計(jì)了1～6個(gè)月的海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目。參加海外學(xué)習(xí)項(xiàng)目的NGO人員主要是NGO中堅(jiān)力量，培訓(xùn)主要分為實(shí)務(wù)培訓(xùn)和課堂講授兩種，實(shí)務(wù)培訓(xùn)主要是派遣NGO人員到海外NGO或國(guó)際機(jī)構(gòu)一線進(jìn)行學(xué)習(xí)，課堂講授主要通過(guò)海外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)專業(yè)知識(shí)的講座。

NGO研究會(huì)項(xiàng)目主要是由日本外務(wù)省委托日本的NGO就ODA進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、組織會(huì)議等，提出改善ODA相關(guān)的政策建議等。

JICA支持項(xiàng)目主要是維持促進(jìn)NGO能力提升，組織召開(kāi)對(duì)外援助項(xiàng)目的策劃、監(jiān)督、評(píng)估等專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等。

（三）NGO對(duì)話

NGO對(duì)話主要是日本外務(wù)省為促進(jìn)與日本NGO的對(duì)話，聽(tīng)取NGO對(duì)ODA等的意見(jiàn)，提升ODA的效果所采取的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制?！癗GO對(duì)話”主要包括NGO-外務(wù)省定期協(xié)商會(huì)議、NGO-在外ODA協(xié)商會(huì)議、NGO-JICA協(xié)商會(huì)議等3種形式。

NGO-外務(wù)省定期協(xié)商會(huì)議主要是為了強(qiáng)化日本外務(wù)省與NGO的合作和對(duì)話，圍繞ODA相關(guān)信息以及改善外務(wù)省與NGO的合作等定期召開(kāi)協(xié)商會(huì)議，該制度創(chuàng)設(shè)于1996年。目前，會(huì)議每年召開(kāi)一次全員大會(huì)，此外還另設(shè)了“ODA政策協(xié)商會(huì)議”和“合作推進(jìn)委員會(huì)”兩個(gè)分會(huì)，兩個(gè)分會(huì)原則上每年召開(kāi)3次。

NGO-在外ODA協(xié)商會(huì)議主要是在日本NGO相對(duì)聚集的受援助國(guó)，由ODA相關(guān)的大使館人員、JICA以及NGO圍繞ODA效率提升定期召開(kāi)的協(xié)商會(huì)議。

NGO-JICA協(xié)商會(huì)議主要是JICA與NGO基于伙伴關(guān)系，為通過(guò)雙方的合作促進(jìn)國(guó)際對(duì)外援助和日本國(guó)內(nèi)民眾對(duì)ODA的理解和支持而召開(kāi)的協(xié)商會(huì)議，該會(huì)議每年召開(kāi)4次。除了上述3個(gè)定期的協(xié)商會(huì)議之外，日本外務(wù)省還會(huì)不定期召開(kāi)與日本NGO之間的協(xié)商會(huì)議。三、日本NGO參與ODA面臨的困境和挑戰(zhàn)

雖然日本政府發(fā)布的《NGO與ODA合作中期計(jì)劃》明確提出了鼓勵(lì)和支持日本NGO參與政府開(kāi)發(fā)援助，但是由于日本NGO在數(shù)量、規(guī)模和經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，以及在激勵(lì)制度設(shè)計(jì)方面存在的問(wèn)題，給日本NGO參與ODA提出了一定的挑戰(zhàn)。

（一）日本NGO在規(guī)模和能力方面的局限限制了NGO全面參與ODA

根據(jù)日本外務(wù)省的統(tǒng)計(jì)，目前日本從事國(guó)際合作的NGO有400多家，但是在被調(diào)查的379家NGO中，67.5%的NGO受薪員工數(shù)量在5人以下，受薪員工數(shù)量在9人以下的機(jī)構(gòu)占81.3%，而在受薪的員工中，44%的人員為日本國(guó)內(nèi)人員，20.5%為日本派往海外的人員，35.5%為在海外項(xiàng)目地雇傭的人員③。在312家被調(diào)查的NGO中，年平均收入超過(guò)1億日元，但是這主要是由于有個(gè)別收入規(guī)模龐大機(jī)構(gòu)的存在，拉高了日本NGO的平均收入。分析發(fā)現(xiàn)，日本NGO在2016年的收入中位數(shù)為2000萬(wàn)日元左右，可見(jiàn)日本NGO呈現(xiàn)出低收入和高收入兩極分化的態(tài)勢(shì)③。

總體來(lái)看，日本NGO不僅整體上呈現(xiàn)出規(guī)模小、資金能力弱的態(tài)勢(shì)，而且在內(nèi)部也出現(xiàn)了NGO的兩極分化，這種分化限制了日本NGO全面參與ODA。

（二）日本NGO專業(yè)性不足限制了NGO深入?yún)⑴cODA

相較于歐美NGO，日本NGO呈現(xiàn)出“志愿精神先行，專業(yè)性不足”的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在日本NGO由于收入規(guī)模較小，難以吸引專業(yè)性人才的加入，因此日本NGO會(huì)吸納大量的志愿者，通過(guò)志愿精神激勵(lì)志愿者參與NGO的活動(dòng)。但是，對(duì)于參與ODA而言，需要NGO具有在海外組織運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目管理、英語(yǔ)等高度專業(yè)的技能，而這往往是志愿者難以具備的?！霸斐蒒GO專職員工低水平報(bào)酬的主要原因除了日本NGO收入不足之外，日本社會(huì)對(duì)于‘NGO是一種志愿者活動(dòng)，其低收入是理所當(dāng)然的的認(rèn)識(shí)也是重要原因。在市民社會(huì)當(dāng)中，這種認(rèn)識(shí)與“NGO從業(yè)人員是一種具有高度專業(yè)性知識(shí)的、職業(yè)的”國(guó)際普遍認(rèn)識(shí)相沖突。健全的NGO活動(dòng)是由具有管理能力和協(xié)調(diào)能力的專業(yè)員工，以及自發(fā)提供勞動(dòng)力、時(shí)間、專業(yè)知識(shí)和技能的志愿者兩種人員構(gòu)成。但是在日本，這兩種概念的區(qū)別模糊不清”[5] 。

（三）日本NGO與政府間關(guān)系的定位搖擺不定，限制了NGO參與ODA的主動(dòng)性

傳統(tǒng)上，日本政府處于政社關(guān)系的主導(dǎo)地位，但是隨著日本市民社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于如何處理與政府的關(guān)系，日本NGO行業(yè)出現(xiàn)了不同的認(rèn)識(shí)。日本21世紀(jì)政策研究所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，日本NGO對(duì)于與政府的關(guān)系出現(xiàn)了三種不同的認(rèn)知[5]：一種認(rèn)為ODA是政府的資金，作為NGO應(yīng)當(dāng)保持自身的獨(dú)立性，不應(yīng)當(dāng)參與ODA;另一種認(rèn)為ODA是國(guó)民納稅的資金，NGO應(yīng)當(dāng)積極申請(qǐng)ODA;最后一種認(rèn)為NGO可以申請(qǐng)ODA，政府提供資金，NGO負(fù)責(zé)ODA項(xiàng)目，但是NGO應(yīng)當(dāng)保持自身的獨(dú)立性。

由于在與政府關(guān)系上的搖擺不定，導(dǎo)致NGO內(nèi)部存在分裂的可能性，也難以通過(guò)協(xié)調(diào)集體行動(dòng)，構(gòu)建與政府之間的伙伴關(guān)系，限制了NGO參與ODA的主動(dòng)性。

（四）NGO參與ODA的制度設(shè)計(jì)存在缺陷

為了吸引和鼓勵(lì)NGO參與ODA，日本外務(wù)省設(shè)計(jì)了一系列制度，涉及資金支持、環(huán)境建設(shè)、NGO對(duì)話等，從政策體系角度而言，這是一種全方位、立體式的制度體系，但是由于缺少NGO參與ODA的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了制度僵化、供需不匹配等問(wèn)題。本文以NGO合作無(wú)償資金支持、NGO項(xiàng)目補(bǔ)助金這兩大資金支持制度為例，進(jìn)行分析說(shuō)明。

“NGO合作無(wú)償資金支持”制度的最大特點(diǎn)在于項(xiàng)目的審查主要由日本NGO項(xiàng)目所在地的日本駐外大使館或領(lǐng)事館進(jìn)行，同時(shí)不需要NGO匹配相應(yīng)的資金，但是由于日本駐外使領(lǐng)館缺少對(duì)當(dāng)?shù)豊GO的相關(guān)信息、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以及相關(guān)審查人員數(shù)量不足，導(dǎo)致項(xiàng)目審查標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，最后導(dǎo)致項(xiàng)目良莠不齊，而且駐外使領(lǐng)館的選擇也存在與日本外務(wù)省方針沖突等情況，給NGO等相關(guān)人員造成混亂。

“NGO項(xiàng)目補(bǔ)助金”采用半補(bǔ)助方式，需要NGO自籌50%的項(xiàng)目資金，而且補(bǔ)助的種類采用菜單方式，由政府指定補(bǔ)助項(xiàng)目的類別，這既限制了一些缺少項(xiàng)目匹配資金的小型NGO申請(qǐng)的可能性，也限制了一些自主設(shè)計(jì)項(xiàng)目。此外，該制度還存在以下幾方面的問(wèn)題[5] ：第一，該制度采用現(xiàn)有的行政組織框架體系，缺少靈活性;第二，該制度借鑒的是NGO情況與日本完全不同的歐美國(guó)家模式，與NGO尚處于發(fā)展期的日本實(shí)際情況不相適應(yīng);第三，補(bǔ)助金的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序以及績(jī)效評(píng)估等不明確。

以上分析表明，日本NGO參與ODA的制度雛形已經(jīng)形成，并且NGO在實(shí)踐中已經(jīng)參與到ODA當(dāng)中，但是由于日本NGO自身發(fā)育的不完善，以及相應(yīng)制度設(shè)計(jì)的不完備等，導(dǎo)致NGO在參與過(guò)程中面臨著一定的不確定性和挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

日本NGO參與ODA是日本ODA從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的需要，也是ODA從組織本位向功能本位轉(zhuǎn)變的時(shí)代需求，同時(shí)也是因受援助國(guó)需求變化、日本國(guó)內(nèi)市民社會(huì)興起以及日本國(guó)家利益向地球市民利益轉(zhuǎn)變等背景下一種被動(dòng)求變和主動(dòng)轉(zhuǎn)型的結(jié)果。

為了激勵(lì)日本NGO深入?yún)⑴cODA，日本政府專門出臺(tái)了《NGO與ODA合作中期計(jì)劃》，制定了較為詳細(xì)和具體的NGO參與ODA的路線圖。日本政府主要從資金支持、NGO外部發(fā)展環(huán)境建設(shè)以及NGO對(duì)話三個(gè)層次設(shè)計(jì)了NGO參與ODA的制度體系。

雖然日本NGO參與ODA的長(zhǎng)期效果還有待觀察，但是從開(kāi)展國(guó)際合作的NGO數(shù)量以及政府對(duì)NGO參與ODA提供的資金支持金額等方面來(lái)看，日本NGO參與ODA的模式還是取得了一定成效。對(duì)于在文化層面具有相似性、在政社關(guān)系發(fā)展歷史具有類同之處的中國(guó)來(lái)說(shuō)，日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)推動(dòng)我國(guó)NGO參與政府開(kāi)發(fā)援助具有一定的啟示和借鑒意義，分別是：

第一，NGO參與ODA能夠緩解政府主導(dǎo)ODA可能產(chǎn)生的僵化體制，提升我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的軟實(shí)力和國(guó)家形象。NGO所具有的與受援助國(guó)民眾面對(duì)面接觸的工作體制以及NGO對(duì)受援助國(guó)需求變化的敏銳性和對(duì)項(xiàng)目變化的彈性調(diào)整能力，能夠有效提升政府開(kāi)發(fā)援助的效率和效果，提升受援助國(guó)政府和民眾對(duì)我國(guó)政府開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目的認(rèn)同感。

第二，NGO參與ODA需要政府引導(dǎo)和培育。在起步階段，政府需要提升NGO參與ODA的能力，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、在地關(guān)系協(xié)調(diào)等。對(duì)此，我國(guó)可以從資金支持、外部環(huán)境建設(shè)和NGO對(duì)話等方面，為NGO“走出去”構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的支持體系。

第三，正確處理NGO在參與ODA過(guò)程中與政府的關(guān)系。NGO參與ODA的過(guò)程是政府主動(dòng)構(gòu)建與NGO伙伴關(guān)系的過(guò)程，通過(guò)賦予NGO在受援助國(guó)開(kāi)展活動(dòng)的主動(dòng)性，能夠真正發(fā)揮NGO的比較優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府可能存在的不足。

第四，在促進(jìn)NGO參與ODA的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)基于我國(guó)NGO的發(fā)展現(xiàn)狀，適度降低NGO參與ODA的門檻，從培育和扶持的視角構(gòu)建一個(gè)全方位的支持體系，解決NGO“走出去”過(guò)程中可能因國(guó)際化經(jīng)驗(yàn)不足面臨的困境。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于日本外務(wù)省。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于Japan Platform。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于日本外務(wù)省JANIC。

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Modes of Japanese NGOs Involvement in ODA

and Its Enlightenment for China

Wang Meng

（Qing Dao University， College of Politics and Public Administration， Qing Dao， Shandong 266061， China）

[Abstract]With the end of the quantity expansion of the Japanese involvement in official development assistance （ODA）， the system reforms of Japans ODA focus on how to improve the efficiency of ODA and cause ODAs transform from government activities to civil activities. NGO， with advantages in fast response， high flexibility， low cost and face-to-face participation， involving in ODA not only promote the development of Japans civil society， but also improve Japans soft power in international society. Japan government provides support for NGOs deep participation in ODA， such as funds， activity sites and communication channels and so on. The experiences and teachings of Japanese NGOs involvement in ODA provide us some guidance for transform improvement of Chinas foreign aids.

[Key words]Japan; NGO; official development assistance （ODA）