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2020-04-01 15:03:06龐中英卜永光
當(dāng)代世界 2020年3期
龐中英 卜永光
【關(guān)鍵詞】全球治理;百年未有之大變局;歐洲協(xié)和;國際協(xié)和
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.008
雖然全球治理的概念在冷戰(zhàn)結(jié)束后才開始被廣泛使用，但其實踐可以追溯至國際關(guān)系史上一些國家通過跨國協(xié)調(diào)解決共同問題的經(jīng)驗。其中，19世紀(jì)“歐洲協(xié)和”（European Concerts or Concert of Europe）所推動的國際治理及其帶來的“百年和平”，尤為值得重視。[1]1945年后，聯(lián)合國和國際經(jīng)濟組織相繼誕生，在此背景下，國際治理升級為全球治理，世界經(jīng)歷了長期的和平發(fā)展，卻也隨著全球性問題的增多而面臨著日益凸顯的“全球治理赤字”。當(dāng)前，“百年未有之大變局”呼喚全球?qū)用娓鼮橛行У墓餐瑧?yīng)對，造成“需求側(cè)”對全球治理的要求不斷提升和增多，這與實踐層面全球治理“供給側(cè)”存在的嚴(yán)重赤字，形成了一種日益明顯的張力和悖論。這種時代背景下，在全球?qū)用嬷卫怼鞍倌晡从兄笞兙帧毙枰允窞殍b，在充分借鑒相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極探尋當(dāng)前全球治理困境的破解之道。
通過全球治理應(yīng)對“大變局”的歷史經(jīng)驗
19世紀(jì)的歐洲已經(jīng)具有當(dāng)代全球治理最為實質(zhì)的內(nèi)容和形式。美國學(xué)者米锃（Jennifer Mitzen）認為，全球治理是集體意圖的形成和維持，是各國對一起解決問題的共同承諾。從拿破侖被打敗到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的100年（1815—1914年）間“歐洲協(xié)和”正是發(fā)揮了這樣一種作用。今天我們所談的全球治理，其在19世紀(jì)的起源正是“歐洲協(xié)和”。 在這100年中，歐洲各國之間，尤其是“列強”為了解決關(guān)涉多方的共同問題而召開了許多國際會議，進行“面對面的外交”。這些國際會議被叫作“強國之間的協(xié)和”（Concert of Big Powers），即“歐洲協(xié)和”。[2]
19世紀(jì)的歐洲面臨的最大挑戰(zhàn)是和平的不可持續(xù)性。1815年，一度橫掃歐洲大陸、撼動諸大國統(tǒng)治的拿破侖被打敗，但和平并未自動產(chǎn)生。站在當(dāng)時的歷史節(jié)點看，“重建的世界”向何處去，仍然存在很大不確定性，歐洲面對的是一個空前的“大變局”。不過，從1815年起的近100年，歐洲卻大體上是和平的。為什么從17世紀(jì)以來戰(zhàn)亂不止的歐洲居然在19世紀(jì)享受了如此長時段的和平？研究人員普遍把這一和平歸功于作為國際制度或者國際秩序維護者的“歐洲協(xié)和”。
匈牙利裔英國學(xué)者卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在考察19世紀(jì)歐洲這段歷史的基礎(chǔ)上強調(diào)，政府要“嵌入”市場活動中，也就是主張政治對經(jīng)濟的介入。這是波蘭尼“大轉(zhuǎn)型”思想的核心?！鞍倌旰推健笔遣ㄌm尼的首要研究對象之一。他把歐洲國家之間的會議外交和當(dāng)時的世界經(jīng)濟結(jié)合起來分析，頗富洞見地闡釋了19世紀(jì)開始形成的“國際金融體系”，認為“歐洲協(xié)和”這種會議外交，實際上解決了當(dāng)時國際經(jīng)濟體系中存在的尖銳問題（尤其是列強爭奪勢力范圍和殖民地引起的沖突）。[3]這種觀點借用今天的全球治理話語來表述，就是“歐洲協(xié)和”治理了歐洲列強之間的沖突。波蘭尼在其理論論述中也揭示了一種邏輯：治理沖突的過程即是和平進程，和平不過是治理的結(jié)果。
20世紀(jì)初，在19世紀(jì)曾經(jīng)如此有效的“歐洲協(xié)和”逐漸衰落。由于不再有“歐洲協(xié)和”的治理，第一次世界大戰(zhàn)隨之爆發(fā)。正在崛起的美國介入了第一次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)后則發(fā)起成立了國際聯(lián)盟，不過美國最終沒有參加國聯(lián)。1920年成立的國聯(lián)，似乎是為了汲取第一次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，但是國聯(lián)并非“歐洲協(xié)和”的重建。1945年后，歐洲事實上在局部重建了“協(xié)和”。這種新的“協(xié)和”從地理范圍上看限于西歐，在涉及的層面和所發(fā)揮的功能上卻極大地超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。通過組建歐洲煤鋼聯(lián)營、歐洲經(jīng)濟共同體、歐洲共同體，冷戰(zhàn)期間“歐洲一體化”獲得初步成功。到20世紀(jì)80年代末90年代初，經(jīng)過柏林墻倒塌、兩德統(tǒng)一、冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體等一系列國際變局，歐洲共同體具備了升級為歐洲聯(lián)盟的基礎(chǔ)。1993年歐盟正式起步，并試圖在加速邁向一個更緊密共同體的進程中推進地區(qū)治理和全球治理。2012年，因為把歐洲從“戰(zhàn)爭的大陸變成了和平的大陸”，歐盟獲得了諾貝爾和平獎。[4]這一巨大的積極成就，顯然大大超過了19世紀(jì)的消極的“百年和平”。如果說“歐洲協(xié)和”是全球治理的原初形式，那么歐盟則是在一個地區(qū)層面上的全球治理的高級形式。然而，今天的歐洲人（包括英國人）不再以和平為首要考慮，以為和平是當(dāng)然的，忘記了和平是如何得來的。為此，盧森堡首相格扎維?！へ愄枺╔avier Bettel）感嘆：“人們現(xiàn)在都已經(jīng)忘記，歐盟成立之初的宗旨是為了和平?，F(xiàn)在人們（指英國人）衣食無憂，出行自如，把最重要的和平議題置之腦后?！盵5]
“歐洲協(xié)和”有很多陰暗面，例如各種不可告人的“秘密協(xié)議”。正是這些陰暗面導(dǎo)致了“歐洲協(xié)和”的最終失敗。[6]在巴黎和會上，美國威爾遜政府揭露了“歐洲協(xié)和”的陰暗面。[7]與之相比，1945年在世界大戰(zhàn)的廢墟中誕生的聯(lián)合國和國際經(jīng)濟組織，植根于厚重的世界歷史（尤其是“歐洲協(xié)和”） 所提供的經(jīng)驗和教訓(xùn)。這些機構(gòu)盡管不是“世界政府”，但卻是現(xiàn)代意義上在全球?qū)用鎸Τ鲆粋€國家范圍的問題與挑戰(zhàn)的集體治理或國際治理。它們在很大程度上克服了“歐洲協(xié)和”的陰暗面，并在涉及范圍、涵蓋內(nèi)容和對全球政治影響的深遠程度上大大超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。
然而，聯(lián)合國在長達40多年的美蘇冷戰(zhàn)中并沒有完全實現(xiàn)其設(shè)計的原初使命，在治理“冷戰(zhàn)”這樣的“大變局”上居然根本派不上用場，甚至在冷戰(zhàn)期間被邊緣化。只是到了20世紀(jì)90年代，在冷戰(zhàn)結(jié)束的條件下，聯(lián)合國才開始了“改革”。1982年達成的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）在冷戰(zhàn)結(jié)束和“聯(lián)合國改革”的時代背景下于1994年生效。1995年，雄心勃勃致力于全球貿(mào)易治理的世貿(mào)組織（WTO）取代了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）。
冷戰(zhàn)的開始及其終結(jié)，都分別孕育出了影響深遠的國際變局，與之相伴的聯(lián)合國誕生和改革，可以被視為兩次國際變局“時勢所造”的結(jié)果，但作為二戰(zhàn)結(jié)束后最重要國際治理機制的聯(lián)合國，卻未能起到過“造時勢”或從根本上治理“大變局”的作用。直到今天，在全球治理大旗下的“聯(lián)合國改革”仍然是未竟之業(yè)。
站在冷戰(zhàn)結(jié)束的十字路口，有人主張和實踐“單極世界”，即由“唯一的超級大國”美國統(tǒng)治這個世界;有人主張“全球治理”。在國際層面，“統(tǒng)治”與“治理”也是不同的?！皢螛O世界”與“全球治理”是兩種完全不同的世界秩序。我們一度忽視了冷戰(zhàn)后的“單極世界”與“全球治理”兩種世界秩序觀之間的巨大差異。這種或出自有意地混淆、或出自無意中模糊的忽視，使得不少人將美國在全球治理中占據(jù)特殊地位、發(fā)揮特殊作用，視作一種無可避免乃至天然合理的現(xiàn)象。
歷史常具極大的諷刺性?！皢螛O世界”很快就被證明不過是“單極時刻”。2017年，美國特朗普政府上臺。這個政府把自己嚴(yán)格區(qū)別于從老布什到奧巴馬的后冷戰(zhàn)時期的美國歷屆政府，號稱“讓美國再次偉大”，踐行“經(jīng)濟民族主義”和“美國優(yōu)先”，卻并不想繼續(xù)奉行后冷戰(zhàn)時期在美國主流價值觀主導(dǎo)下、以領(lǐng)導(dǎo)世界為核心的傳統(tǒng)外交政策，而是對其進行重大調(diào)整，包括接連退出一系列現(xiàn)有全球治理進程（尤其是具有約束力的國際協(xié)定）。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國將其為“單極世界”構(gòu)建的世界秩序稱作“自由世界秩序”。特朗普執(zhí)政后，西方學(xué)術(shù)界普遍認為“自由世界秩序”陷入了嚴(yán)重危機，甚至已經(jīng)終結(jié)。特朗普政府的外交政策未必等于“美國放棄了世界領(lǐng)導(dǎo)”，但可以明確的是，在特朗普政府治下，“單極世界”幾乎不再存在。
與此同時，強力崛起的保護主義和民族主義給全球治理實踐帶來了嚴(yán)重沖擊。作為一種理論學(xué)說和行動主張的“全球治理”逐漸失去上升勢頭。2015年，在聯(lián)合國成立70周年的歷史時刻，全球治理在形式上似乎達到了其高峰：在各國領(lǐng)導(dǎo)人參加的聯(lián)合國峰會上，以“改變我們的世界”為訴求的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過;在聯(lián)合國氣候大會上，《巴黎協(xié)定》達成。但是，這些全球治理進展并沒有減輕人們對“全球治理的未來”的憂慮。2019年9月24日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第74屆聯(lián)大演講中聲言：“我擔(dān)心世界大分裂（Great Fracture）的可能性：地球上兩個最大的經(jīng)濟體，正在分化為相互競爭的兩個世界，它們擁有各自的主導(dǎo)貨幣、貿(mào)易和金融規(guī)則、互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人工智能技術(shù)，以及各自制定的具有零和博弈性質(zhì)的地緣政治和軍事戰(zhàn)略。我們一定要竭盡所能阻止這種大分裂，維系一個以強有力的多邊制度為支撐的多極世界?！惫盘乩姿惯€指出，“氣候變化”，已經(jīng)是一場“氣候危機”。[8] 2019年12月11日，世貿(mào)組織爭端解決機制上訴機構(gòu)在運行了24年后正式停擺。2019年12月15日，由西班牙協(xié)助智利承辦的馬德里聯(lián)合國氣候大會（COP25）在諸多談判目標(biāo)（尤其是建立碳市場）上沒有達成協(xié)議。顯然，全球治理已陷入嚴(yán)重困境。
“協(xié)和”的關(guān)鍵性受到研究界的再發(fā)掘
面對包括中國崛起在內(nèi)的 “百年未有之大變局”，西方一些有影響的研究者對“協(xié)和”的歷史經(jīng)驗和基于這樣的歷史經(jīng)驗產(chǎn)生的國際理論再次產(chǎn)生了濃厚興趣，認為“新協(xié)和”可能是治理21世紀(jì)全球“大變局”的有效途徑?？傮w來看，當(dāng)“協(xié)和”受到研究界再發(fā)掘并被置于全球治理的新語境中討論時，它在融入時代因素的過程中也實現(xiàn)了內(nèi)涵更新：19世紀(jì)的大國協(xié)和主要限于歐洲地區(qū)，新協(xié)和的范圍擴大到了全球?qū)用?，而亞洲則成為學(xué)者們關(guān)注的國際協(xié)和的新重心;由于更多的國家以及國際組織等非國家行為體卷入到全球事務(wù)中，新協(xié)和的參與主體變得更加多元;全球性問題的爆炸性增長讓新協(xié)和的議題領(lǐng)域大大拓展;國際關(guān)系民主化的發(fā)展對協(xié)和的代表性與合法性提出了新要求，呼喚協(xié)和方式從大國密謀、強權(quán)專斷，走向更大范圍內(nèi)以至全球性的平等磋商，但大國所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用仍然難以取代，而關(guān)于中美兩個大國之間協(xié)和的問題，則成為學(xué)界關(guān)注的焦點議題。
在亞洲和太平洋地區(qū)，澳大利亞學(xué)者較早主張21世紀(jì)的大國協(xié)和。2012年，曾擔(dān)任澳大利亞國防白皮書主要起草者之一的澳大利亞國立大學(xué)戰(zhàn)略學(xué)教授懷特（Hugh White）在其著作《對華抉擇：為什么美國要分權(quán)》中率先提出了美國要與中國進行協(xié)和的重要建議，引發(fā)了國際學(xué)界對相關(guān)問題的討論。在懷特看來，面對中國的日益崛起，美國有三種應(yīng)對策略：與之競爭、同其分權(quán)、放棄在亞洲的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。他在比較分析三者利弊后指出，與中國分權(quán)，構(gòu)建亞洲協(xié)和機制管控兩國可能的對抗，并在此基礎(chǔ)上推動兩國在地區(qū)和國際層面各領(lǐng)域的協(xié)和，才是美國唯一明智的選擇。也唯其如此，人類在21世紀(jì)才能繼續(xù)享有和平與繁榮。[9]
在歐洲，德國著名國際關(guān)系學(xué)者米勒（Harald Muller）主持了題為“21世紀(jì)的大國協(xié)和——大國多邊主義和避免世界大戰(zhàn)” 的“歐洲項目”。該項目是由歐洲三大著名私人基金會資助的10個“歐洲與全球挑戰(zhàn)”重大項目之一，試圖構(gòu)建基于“大國多邊主義”的“全球協(xié)和”（Global Concert of Powers）?！皻W洲項目”共產(chǎn)生兩項重要成果，一份是公共政策報告《21世紀(jì)的國際協(xié)和》，于2014年在瑞士洛迦諾首發(fā);[10]一份是學(xué)術(shù)論文集《強國多邊主義和預(yù)防大戰(zhàn)：爭論21世紀(jì)的國際協(xié)和》。[11]在米勒教授等人看來，國際體系中的權(quán)力更迭和轉(zhuǎn)移常與沖突相伴，在汲取19世紀(jì)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)以更廣泛的大國合作框架取代權(quán)力轉(zhuǎn)移理論中的雙邊“決斗”情勢，進而構(gòu)建一套全新的非正式多邊安全機制。德國法蘭克福和平研究院的這一項目是全球同類研究中的一個杰出代表。其觀點受到廣泛關(guān)注，中國也對其進行了介紹。[12]
在美國，著名的戰(zhàn)略研究智庫蘭德公司和老牌智庫美國對外關(guān)系委員會等研究機構(gòu)在這方面也做了一些重要研究。蘭德公司在其2017年發(fā)布的一份報告中呼吁美國以19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”經(jīng)驗為借鑒，在尊重既有規(guī)則和秩序的基礎(chǔ)上主動進行國際協(xié)和，進而構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的世界新秩序。[13]長期擔(dān)任美國對外關(guān)系委員會會長的著名學(xué)者理查德·哈斯（Richard Haass）將“歐洲協(xié)和”視為迄今為止人們在建立和維系國際秩序方面最成功的案例。哈斯指出，氣候變遷、貿(mào)易爭端和網(wǎng)絡(luò)空間的沖突等全球性問題的發(fā)酵，使美國更加需要尋求他國的幫助。他力主用新的“協(xié)和”應(yīng)對當(dāng)前美國主導(dǎo)下的世界秩序正在走向崩潰帶來的挑戰(zhàn)。哈斯還總結(jié)了19世紀(jì)中期克里米亞戰(zhàn)爭導(dǎo)致“歐洲協(xié)和”崩潰的教訓(xùn)，認為當(dāng)前世界正面臨著與19世紀(jì)中期相似的國際形勢，尤其需要汲取歷史教訓(xùn)，在維系國際協(xié)和有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上避免系統(tǒng)性危機的發(fā)生。[14]
值得指出的是，在前述澳大利亞學(xué)者懷特2012年提出美國與中國分權(quán)（協(xié)和）的觀點之際，奧巴馬政府針對中國崛起所出臺的“亞太再平衡”戰(zhàn)略正處在實施的關(guān)鍵時刻，美國人根本聽不進來自盟友澳大利亞的創(chuàng)新性的對華政策建議。
美國“退群”與全球治理的未來
特朗普上臺執(zhí)政后，美國極力批評“全球治理”，并站在“全球治理”的對立面采取了一系列行動，包括退出了一些重要的國際組織（如聯(lián)合國教科文組織）和關(guān)鍵的多邊協(xié)議（如關(guān)于應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》）。[15]在區(qū)域方面，美國退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理問題上的態(tài)度和行動，進一步加劇了全球治理面臨的困境。
實際上，“全球治理赤字”擴大的趨勢在特朗普政府上臺前就已露出端倪。由于WTO主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易談判長期無法取得突破，貿(mào)易領(lǐng)域的全球治理裹足不前。在這種情況下，奧巴馬執(zhí)政時期的美國和亞太地區(qū)其他國家組成的12方于2016年4月簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，試圖“另起爐灶”繼續(xù)推進全球貿(mào)易治理。但是，特朗普政府在2017年上臺后，第一個退出的國際協(xié)定居然是奧巴馬政府精心打造的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。
不過，需要正確認識特朗普執(zhí)政后美國的“退群”行動，以避免在判斷美國與“全球治理”之間的關(guān)系時發(fā)生誤解。即便“退群”，美國因素實際上仍然滲透在當(dāng)今大多數(shù)全球治理進程之中。那些美國退出或原本就不在其中的國際組織和多邊協(xié)議，美國與它們的關(guān)系仍然復(fù)雜。比如，美國并沒有參加《聯(lián)合國海洋法公約》，卻“承認該《公約》的大部分內(nèi)容為習(xí)慣國際法。它盡量遵守該《公約》，也希望其他國家這樣做”。[16]在退出《巴黎協(xié)定》后，美國與《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系也類似于與《聯(lián)合國海洋法公約》的關(guān)系。
在上述案例中，美國在全球應(yīng)對氣候變化談判進程中的復(fù)雜角色及其演化尤為值得關(guān)注。美國是全球第二大溫室氣體排放國。奧巴馬政府在《巴黎協(xié)定》的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2016年9月3日，奧巴馬宣布美國正式加入《巴黎協(xié)定》。然而，特朗普政府完全逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府的氣候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，聯(lián)合國氣候變化治理進程受到嚴(yán)重打擊。2019年11月4日，特朗普政府正式啟動退出《巴黎協(xié)定》的程序，預(yù)定在2020年11月4日完成。[17]
不過，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時，美國一些州長組成了美國氣候聯(lián)盟（the United States Climate Alliance），[18]繼續(xù)支持《巴黎協(xié)定》。在政治上，美國國內(nèi)民主、共和兩黨在氣候問題上針鋒相對，分化和對立嚴(yán)重。把氣候變化稱為“當(dāng)今生存威脅”的美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）率領(lǐng)由參眾兩院15名民主黨議員組成的國會代表團列席了2019年12月舉行的聯(lián)合國氣候變化馬德里大會，“重申美國人對抗氣候危機的決心”。
即便是退出《巴黎協(xié)定》的特朗普政府，也并沒有脫離聯(lián)合國氣候變化治理進程。在馬德里氣候大會舉行前夕，美國決定派出由負責(zé)海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)的國務(wù)院官員瑪西亞·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率領(lǐng)的政府代表團參加大會。[19]有人認為，盡管特朗普政府改變了美國的氣候政策，但是美國仍然在全球氣候變化治理中發(fā)揮著某種領(lǐng)導(dǎo)角色。[20]
盡管如此，這些案例還是啟發(fā)人們思考這樣的問題：缺少了美國的國際協(xié)和還能否維系，進而形成沒有美國的全球治理？在多邊經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，在被美國置于被動處境后，一些國家和國際組織已經(jīng)在相對主動地探索這種可能性。日本和新加坡等國家在缺少美國的情況下，以《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》取代《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，成為沒有美國參與的區(qū)域治理的一個突出案例。在全球?qū)用妫幽么蠛蜌W盟于2019年7月25日共同宣布，建立一項臨時協(xié)定或者臨時機制，應(yīng)對WTO上訴機構(gòu)面臨的危機。加拿大和歐盟呼吁其他WTO成員加入這項開放的“臨時協(xié)定”。2019年12月11日，WTO上訴機構(gòu)正式“停擺”。接下來，加拿大和歐盟帶頭的“臨時協(xié)定”能否發(fā)揮某種替代作用，值得繼續(xù)觀察。
在氣候治理問題上，由于美國退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)歐盟或者中國等發(fā)揮氣候領(lǐng)導(dǎo)作用的觀點很多。在2019年馬德里氣候大會上，歐盟發(fā)布了“歐洲綠色協(xié)議”（European Green Deal），設(shè)立了在2050年實現(xiàn)“碳中和”（二氧化碳凈排放量降為零）的戰(zhàn)略目標(biāo)?！皻W盟在氣候治理方面的雄心抱負與國際社會的疲態(tài)形成鮮明對比”，其在全球氣候治理中正在重塑自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。[21]
與美國特朗普政府在全球治理問題上的立場和政策完全不同，全球治理始終是新時代中國外交政策的優(yōu)先議程，中國正在全球治理中發(fā)揮更大作用。中國發(fā)起的主要國際倡議或者多邊組織，美國也沒有參與。在籌辦和成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）期間（2014—2015年），中國歡迎美國加入其中。但奧巴馬政府不僅沒有參加，反而因為亞投行問題與中國發(fā)生了矛盾。特朗普政府也沒有參加亞投行。在“一帶一路”倡議方面，中國也歡迎美國參加，但美國卻一直在或明或暗地加以反對。中國推進“一帶一路”建設(shè)，最大的阻力來自美國。[22]
結(jié) ? 語
本文從比較歷史研究的角度簡要梳理了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”和1945年以來以聯(lián)合國為中心的全球治理蘊藏的歷史經(jīng)驗及其不足。這項考察表明，19世紀(jì)的“百年和平”和1945年以來的世界和平，都與全球治理分不開。歷史經(jīng)驗還表明，世界“大變局”往往意味著在一種長期存在的世界秩序趨向終結(jié)、新秩序仍充滿不確定性之際，世界面臨著極端復(fù)雜而又十分危險的形勢。當(dāng)此之際，如果對“大變局”缺少有效的集體治理，這種世界性危險很可能會不斷被放大并嚴(yán)重惡化，甚至引發(fā)歷史性的世界災(zāi)難。全球治理危機或者說缺少全球治理的局面越是持續(xù)，紛爭、混亂和無序，越是可能導(dǎo)致更大的沖突，包括世界經(jīng)濟體系的結(jié)構(gòu)性大中斷。
鑒往方能知今，并為未來做好準(zhǔn)備。當(dāng)前的“百年未有之大變局”可以通過加強全球治理來應(yīng)對。習(xí)近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的主旨演講中曾指出，世界存在著嚴(yán)重的“治理赤字”。[23]中國參與的二十國集團、金磚合作機制、上海合作組織、東盟地區(qū)論壇等重大的新型國際合作，發(fā)起的“一帶一路”倡議和亞投行等多邊合作機制，都對彌補“全球治理赤字”具有重要意義。中國正在與國際社會其他同道國家“共同維護多邊主義、完善全球治理”。[24]如果能夠切實有效地維持和加強全球治理，21世紀(jì)的世界仍然可能享有長期的和平與繁榮。
【本文是國家社科基金一般項目“歐洲政治極化對中歐合作的影響”（項目批準(zhǔn)號：19BGJ047）的階段性成果】
（第一作者系中國海洋大學(xué)特聘教授、海洋發(fā)展研究院院長;第二作者系中共浙江省委黨校副教授）
（責(zé)任編輯：張凱）
[1] Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-Century Origins of Global Governance， Chicago： The University of Chicago Press， 2013， p.280.
[2] 國內(nèi)長期把“國際協(xié)和”叫作“大國協(xié)調(diào)”。這是一種錯誤的或者至少說是不準(zhǔn)確的解讀。也有一些人把“concert of powers”（COP）翻譯為“大國協(xié)同”，接近“大國協(xié)和”，但“協(xié)同”還是沒有把“和平”這層意思表達出來?！皻W洲協(xié)和”當(dāng)然是當(dāng)時的歐洲大國（強國）主導(dǎo)，但是，參與“協(xié)和”的其他國家也十分重要。尊重歷史事實，不宜把“協(xié)和”只理解為“大國協(xié)和”。
[3] Karl Polanyi， The Great Transformation：The Political and Economic Origins of Our Time， Boston：Beacon Press， 1944.
[4] “European Union （EU） Facts”， https：//www.nobelprize.org/prizes/peace/2012/eu/facts.
[5] 何越：《與倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院凱文？費瑟斯通教授談脫歐》，http：//www.ftchinese.com/story/001085480？page=1。
[6] Matthias Schulz和Bertrand Badie等現(xiàn)在的歐洲資深學(xué)者對此有具體分析。參見本文作者之一龐中英參與撰寫的英文著作：Harald Muller， Carsten Rauch， eds.， Great Power Multilateralism and the Prevention of War， London：Routledge，2017。
[7] 1917年4月6日，美國作為同盟國參加第一次世界大戰(zhàn)，但美國參戰(zhàn)的目的不是為了爭奪領(lǐng)土，而是“為了終結(jié)所有的戰(zhàn)爭”。這集中地體現(xiàn)在威爾遜提出的“十四點原則”上。參見Coffman， Edward M.， The war to end all wars： The American military experience in World War I.， Lexington： University Press of Kentucky， 2014.“十四點原則”代表了對“國際協(xié)和”（COP）的一次實質(zhì)性的超越。國聯(lián)與19世紀(jì)的“國際協(xié)和”相比，已經(jīng)帶有更多的全球治理元素。
[8] António Guterres， “Address to the 74th Session of the UN General Assembly”， https：//www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2019-09-24/address-74th-general-assembly.
[9] Hugh White， The China choice： Why America should share power， Carlton： Black Inc.， 2012.
[10] “A Twenty-First Century Concert of Powers”，https：//www.hsfk.de/en/research/projects/a-twenty-first-century-concert-of-powers.
[11] Harald Muller， Carsten Rauch， eds.， Great Power Multilateralism and the Prevention of War， London： Routledge， 2017.
[12] [德]哈拉爾德·米勒、卡斯滕·勞赫：《管控權(quán)力轉(zhuǎn)移：面向21世紀(jì)的 大國協(xié)調(diào)機制》，載《國際安全研究》，2016年第4期，第36-67頁。
[13] Kyle Lascurettes， The Concert of Europe and Great-Power Governance Today： What Can the Order of 19th-Century Europe Teach Policymakers About International Order in the 21st Century？ RAND National Defense Research Institute， 2017.
[14]長期研究“強國協(xié)和”的美國對外關(guān)系委員會現(xiàn)任會長哈斯（Richard Haass）在2017年出版了《失序的世界》（A World In Disarray）一書，認為治理這樣一個世界要回到強國之間的協(xié)和范式，見Richard Haass， A World In Disarrayy： American foreign policy and the crisis of the old order， London： Penguin Press， 2017， p.352。在2019年年初，哈斯又在《外交》雜志發(fā)表文章，再次強調(diào)在舊世界秩序走向終結(jié)之際加強國際協(xié)和的重要性。Richard Haass，“How a World Order Ends： And What Comes in Its Wake”，F(xiàn)oreign Affairs， Vol.98，No.1， 2019， pp.22-30。
[15] 龐中英：《特朗普聯(lián)大演講背后：沒有美國的全球治理會到來嗎》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2486871。
[16] 許通美：《維持海洋和平》，載《聯(lián)合早報》（新加坡），2017年5月15日。
[17] Department of State，“On the U.S. Withdrawal from the Paris Agreement”， https：//www.state.gov/on-the-u-s-withdrawal-from-the-paris-agreement/.
[18] United States Climate Alliance， https：//www.usclimatealliance.org.
[19] Department of State， “U.S. Delegation to the 25th Session of the Conference of the Parties to the UN Framework Convention on Climate Change”， https：//www.state.gov/u-s-delegation-to-the-25th-session-of-the-conference-of-the-parties-to-the-un-framework-convention-on-climate-change.
[20] John Allen， “American Climate Leadership Without American Government”， https：//www.brookings.edu/blog/planetpolicy/2018/12/14/american-climate-leadership-without-american-government.
[21] 范一楊：《聯(lián)合國氣候變化大會令人失望，歐盟能扛起氣候全球治理大旗？》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5260903。
[22]顧清揚：《“一帶一路”如何成為包容的全球合作平臺？》，載《聯(lián)合早報》，2019年12月16日。
[23] 習(xí)近平：《攜手推進“一帶一路”建設(shè)》，載《人民日報》，2017年5月15日。
[24] 《中華人民共和國和法蘭西共和國關(guān)于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯(lián)合聲明》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/26/c_1124286419.htm。
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龐中英 卜永光
【關(guān)鍵詞】全球治理;百年未有之大變局;歐洲協(xié)和;國際協(xié)和
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.008
雖然全球治理的概念在冷戰(zhàn)結(jié)束后才開始被廣泛使用，但其實踐可以追溯至國際關(guān)系史上一些國家通過跨國協(xié)調(diào)解決共同問題的經(jīng)驗。其中，19世紀(jì)“歐洲協(xié)和”（European Concerts or Concert of Europe）所推動的國際治理及其帶來的“百年和平”，尤為值得重視。[1]1945年后，聯(lián)合國和國際經(jīng)濟組織相繼誕生，在此背景下，國際治理升級為全球治理，世界經(jīng)歷了長期的和平發(fā)展，卻也隨著全球性問題的增多而面臨著日益凸顯的“全球治理赤字”。當(dāng)前，“百年未有之大變局”呼喚全球?qū)用娓鼮橛行У墓餐瑧?yīng)對，造成“需求側(cè)”對全球治理的要求不斷提升和增多，這與實踐層面全球治理“供給側(cè)”存在的嚴(yán)重赤字，形成了一種日益明顯的張力和悖論。這種時代背景下，在全球?qū)用嬷卫怼鞍倌晡从兄笞兙帧毙枰允窞殍b，在充分借鑒相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極探尋當(dāng)前全球治理困境的破解之道。
通過全球治理應(yīng)對“大變局”的歷史經(jīng)驗
19世紀(jì)的歐洲已經(jīng)具有當(dāng)代全球治理最為實質(zhì)的內(nèi)容和形式。美國學(xué)者米锃（Jennifer Mitzen）認為，全球治理是集體意圖的形成和維持，是各國對一起解決問題的共同承諾。從拿破侖被打敗到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的100年（1815—1914年）間“歐洲協(xié)和”正是發(fā)揮了這樣一種作用。今天我們所談的全球治理，其在19世紀(jì)的起源正是“歐洲協(xié)和”。 在這100年中，歐洲各國之間，尤其是“列強”為了解決關(guān)涉多方的共同問題而召開了許多國際會議，進行“面對面的外交”。這些國際會議被叫作“強國之間的協(xié)和”（Concert of Big Powers），即“歐洲協(xié)和”。[2]
19世紀(jì)的歐洲面臨的最大挑戰(zhàn)是和平的不可持續(xù)性。1815年，一度橫掃歐洲大陸、撼動諸大國統(tǒng)治的拿破侖被打敗，但和平并未自動產(chǎn)生。站在當(dāng)時的歷史節(jié)點看，“重建的世界”向何處去，仍然存在很大不確定性，歐洲面對的是一個空前的“大變局”。不過，從1815年起的近100年，歐洲卻大體上是和平的。為什么從17世紀(jì)以來戰(zhàn)亂不止的歐洲居然在19世紀(jì)享受了如此長時段的和平？研究人員普遍把這一和平歸功于作為國際制度或者國際秩序維護者的“歐洲協(xié)和”。
匈牙利裔英國學(xué)者卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在考察19世紀(jì)歐洲這段歷史的基礎(chǔ)上強調(diào)，政府要“嵌入”市場活動中，也就是主張政治對經(jīng)濟的介入。這是波蘭尼“大轉(zhuǎn)型”思想的核心?！鞍倌旰推健笔遣ㄌm尼的首要研究對象之一。他把歐洲國家之間的會議外交和當(dāng)時的世界經(jīng)濟結(jié)合起來分析，頗富洞見地闡釋了19世紀(jì)開始形成的“國際金融體系”，認為“歐洲協(xié)和”這種會議外交，實際上解決了當(dāng)時國際經(jīng)濟體系中存在的尖銳問題（尤其是列強爭奪勢力范圍和殖民地引起的沖突）。[3]這種觀點借用今天的全球治理話語來表述，就是“歐洲協(xié)和”治理了歐洲列強之間的沖突。波蘭尼在其理論論述中也揭示了一種邏輯：治理沖突的過程即是和平進程，和平不過是治理的結(jié)果。
20世紀(jì)初，在19世紀(jì)曾經(jīng)如此有效的“歐洲協(xié)和”逐漸衰落。由于不再有“歐洲協(xié)和”的治理，第一次世界大戰(zhàn)隨之爆發(fā)。正在崛起的美國介入了第一次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)后則發(fā)起成立了國際聯(lián)盟，不過美國最終沒有參加國聯(lián)。1920年成立的國聯(lián)，似乎是為了汲取第一次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，但是國聯(lián)并非“歐洲協(xié)和”的重建。1945年后，歐洲事實上在局部重建了“協(xié)和”。這種新的“協(xié)和”從地理范圍上看限于西歐，在涉及的層面和所發(fā)揮的功能上卻極大地超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。通過組建歐洲煤鋼聯(lián)營、歐洲經(jīng)濟共同體、歐洲共同體，冷戰(zhàn)期間“歐洲一體化”獲得初步成功。到20世紀(jì)80年代末90年代初，經(jīng)過柏林墻倒塌、兩德統(tǒng)一、冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體等一系列國際變局，歐洲共同體具備了升級為歐洲聯(lián)盟的基礎(chǔ)。1993年歐盟正式起步，并試圖在加速邁向一個更緊密共同體的進程中推進地區(qū)治理和全球治理。2012年，因為把歐洲從“戰(zhàn)爭的大陸變成了和平的大陸”，歐盟獲得了諾貝爾和平獎。[4]這一巨大的積極成就，顯然大大超過了19世紀(jì)的消極的“百年和平”。如果說“歐洲協(xié)和”是全球治理的原初形式，那么歐盟則是在一個地區(qū)層面上的全球治理的高級形式。然而，今天的歐洲人（包括英國人）不再以和平為首要考慮，以為和平是當(dāng)然的，忘記了和平是如何得來的。為此，盧森堡首相格扎維?！へ愄枺╔avier Bettel）感嘆：“人們現(xiàn)在都已經(jīng)忘記，歐盟成立之初的宗旨是為了和平?，F(xiàn)在人們（指英國人）衣食無憂，出行自如，把最重要的和平議題置之腦后?！盵5]
“歐洲協(xié)和”有很多陰暗面，例如各種不可告人的“秘密協(xié)議”。正是這些陰暗面導(dǎo)致了“歐洲協(xié)和”的最終失敗。[6]在巴黎和會上，美國威爾遜政府揭露了“歐洲協(xié)和”的陰暗面。[7]與之相比，1945年在世界大戰(zhàn)的廢墟中誕生的聯(lián)合國和國際經(jīng)濟組織，植根于厚重的世界歷史（尤其是“歐洲協(xié)和”） 所提供的經(jīng)驗和教訓(xùn)。這些機構(gòu)盡管不是“世界政府”，但卻是現(xiàn)代意義上在全球?qū)用鎸Τ鲆粋€國家范圍的問題與挑戰(zhàn)的集體治理或國際治理。它們在很大程度上克服了“歐洲協(xié)和”的陰暗面，并在涉及范圍、涵蓋內(nèi)容和對全球政治影響的深遠程度上大大超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。
然而，聯(lián)合國在長達40多年的美蘇冷戰(zhàn)中并沒有完全實現(xiàn)其設(shè)計的原初使命，在治理“冷戰(zhàn)”這樣的“大變局”上居然根本派不上用場，甚至在冷戰(zhàn)期間被邊緣化。只是到了20世紀(jì)90年代，在冷戰(zhàn)結(jié)束的條件下，聯(lián)合國才開始了“改革”。1982年達成的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）在冷戰(zhàn)結(jié)束和“聯(lián)合國改革”的時代背景下于1994年生效。1995年，雄心勃勃致力于全球貿(mào)易治理的世貿(mào)組織（WTO）取代了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）。
冷戰(zhàn)的開始及其終結(jié)，都分別孕育出了影響深遠的國際變局，與之相伴的聯(lián)合國誕生和改革，可以被視為兩次國際變局“時勢所造”的結(jié)果，但作為二戰(zhàn)結(jié)束后最重要國際治理機制的聯(lián)合國，卻未能起到過“造時勢”或從根本上治理“大變局”的作用。直到今天，在全球治理大旗下的“聯(lián)合國改革”仍然是未竟之業(yè)。
站在冷戰(zhàn)結(jié)束的十字路口，有人主張和實踐“單極世界”，即由“唯一的超級大國”美國統(tǒng)治這個世界;有人主張“全球治理”。在國際層面，“統(tǒng)治”與“治理”也是不同的?！皢螛O世界”與“全球治理”是兩種完全不同的世界秩序。我們一度忽視了冷戰(zhàn)后的“單極世界”與“全球治理”兩種世界秩序觀之間的巨大差異。這種或出自有意地混淆、或出自無意中模糊的忽視，使得不少人將美國在全球治理中占據(jù)特殊地位、發(fā)揮特殊作用，視作一種無可避免乃至天然合理的現(xiàn)象。
歷史常具極大的諷刺性?！皢螛O世界”很快就被證明不過是“單極時刻”。2017年，美國特朗普政府上臺。這個政府把自己嚴(yán)格區(qū)別于從老布什到奧巴馬的后冷戰(zhàn)時期的美國歷屆政府，號稱“讓美國再次偉大”，踐行“經(jīng)濟民族主義”和“美國優(yōu)先”，卻并不想繼續(xù)奉行后冷戰(zhàn)時期在美國主流價值觀主導(dǎo)下、以領(lǐng)導(dǎo)世界為核心的傳統(tǒng)外交政策，而是對其進行重大調(diào)整，包括接連退出一系列現(xiàn)有全球治理進程（尤其是具有約束力的國際協(xié)定）。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國將其為“單極世界”構(gòu)建的世界秩序稱作“自由世界秩序”。特朗普執(zhí)政后，西方學(xué)術(shù)界普遍認為“自由世界秩序”陷入了嚴(yán)重危機，甚至已經(jīng)終結(jié)。特朗普政府的外交政策未必等于“美國放棄了世界領(lǐng)導(dǎo)”，但可以明確的是，在特朗普政府治下，“單極世界”幾乎不再存在。
與此同時，強力崛起的保護主義和民族主義給全球治理實踐帶來了嚴(yán)重沖擊。作為一種理論學(xué)說和行動主張的“全球治理”逐漸失去上升勢頭。2015年，在聯(lián)合國成立70周年的歷史時刻，全球治理在形式上似乎達到了其高峰：在各國領(lǐng)導(dǎo)人參加的聯(lián)合國峰會上，以“改變我們的世界”為訴求的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過;在聯(lián)合國氣候大會上，《巴黎協(xié)定》達成。但是，這些全球治理進展并沒有減輕人們對“全球治理的未來”的憂慮。2019年9月24日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第74屆聯(lián)大演講中聲言：“我擔(dān)心世界大分裂（Great Fracture）的可能性：地球上兩個最大的經(jīng)濟體，正在分化為相互競爭的兩個世界，它們擁有各自的主導(dǎo)貨幣、貿(mào)易和金融規(guī)則、互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人工智能技術(shù)，以及各自制定的具有零和博弈性質(zhì)的地緣政治和軍事戰(zhàn)略。我們一定要竭盡所能阻止這種大分裂，維系一個以強有力的多邊制度為支撐的多極世界?！惫盘乩姿惯€指出，“氣候變化”，已經(jīng)是一場“氣候危機”。[8] 2019年12月11日，世貿(mào)組織爭端解決機制上訴機構(gòu)在運行了24年后正式停擺。2019年12月15日，由西班牙協(xié)助智利承辦的馬德里聯(lián)合國氣候大會（COP25）在諸多談判目標(biāo)（尤其是建立碳市場）上沒有達成協(xié)議。顯然，全球治理已陷入嚴(yán)重困境。
“協(xié)和”的關(guān)鍵性受到研究界的再發(fā)掘
面對包括中國崛起在內(nèi)的 “百年未有之大變局”，西方一些有影響的研究者對“協(xié)和”的歷史經(jīng)驗和基于這樣的歷史經(jīng)驗產(chǎn)生的國際理論再次產(chǎn)生了濃厚興趣，認為“新協(xié)和”可能是治理21世紀(jì)全球“大變局”的有效途徑?？傮w來看，當(dāng)“協(xié)和”受到研究界再發(fā)掘并被置于全球治理的新語境中討論時，它在融入時代因素的過程中也實現(xiàn)了內(nèi)涵更新：19世紀(jì)的大國協(xié)和主要限于歐洲地區(qū)，新協(xié)和的范圍擴大到了全球?qū)用?，而亞洲則成為學(xué)者們關(guān)注的國際協(xié)和的新重心;由于更多的國家以及國際組織等非國家行為體卷入到全球事務(wù)中，新協(xié)和的參與主體變得更加多元;全球性問題的爆炸性增長讓新協(xié)和的議題領(lǐng)域大大拓展;國際關(guān)系民主化的發(fā)展對協(xié)和的代表性與合法性提出了新要求，呼喚協(xié)和方式從大國密謀、強權(quán)專斷，走向更大范圍內(nèi)以至全球性的平等磋商，但大國所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用仍然難以取代，而關(guān)于中美兩個大國之間協(xié)和的問題，則成為學(xué)界關(guān)注的焦點議題。
在亞洲和太平洋地區(qū)，澳大利亞學(xué)者較早主張21世紀(jì)的大國協(xié)和。2012年，曾擔(dān)任澳大利亞國防白皮書主要起草者之一的澳大利亞國立大學(xué)戰(zhàn)略學(xué)教授懷特（Hugh White）在其著作《對華抉擇：為什么美國要分權(quán)》中率先提出了美國要與中國進行協(xié)和的重要建議，引發(fā)了國際學(xué)界對相關(guān)問題的討論。在懷特看來，面對中國的日益崛起，美國有三種應(yīng)對策略：與之競爭、同其分權(quán)、放棄在亞洲的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。他在比較分析三者利弊后指出，與中國分權(quán)，構(gòu)建亞洲協(xié)和機制管控兩國可能的對抗，并在此基礎(chǔ)上推動兩國在地區(qū)和國際層面各領(lǐng)域的協(xié)和，才是美國唯一明智的選擇。也唯其如此，人類在21世紀(jì)才能繼續(xù)享有和平與繁榮。[9]
在歐洲，德國著名國際關(guān)系學(xué)者米勒（Harald Muller）主持了題為“21世紀(jì)的大國協(xié)和——大國多邊主義和避免世界大戰(zhàn)” 的“歐洲項目”。該項目是由歐洲三大著名私人基金會資助的10個“歐洲與全球挑戰(zhàn)”重大項目之一，試圖構(gòu)建基于“大國多邊主義”的“全球協(xié)和”（Global Concert of Powers）?！皻W洲項目”共產(chǎn)生兩項重要成果，一份是公共政策報告《21世紀(jì)的國際協(xié)和》，于2014年在瑞士洛迦諾首發(fā);[10]一份是學(xué)術(shù)論文集《強國多邊主義和預(yù)防大戰(zhàn)：爭論21世紀(jì)的國際協(xié)和》。[11]在米勒教授等人看來，國際體系中的權(quán)力更迭和轉(zhuǎn)移常與沖突相伴，在汲取19世紀(jì)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)以更廣泛的大國合作框架取代權(quán)力轉(zhuǎn)移理論中的雙邊“決斗”情勢，進而構(gòu)建一套全新的非正式多邊安全機制。德國法蘭克福和平研究院的這一項目是全球同類研究中的一個杰出代表。其觀點受到廣泛關(guān)注，中國也對其進行了介紹。[12]
在美國，著名的戰(zhàn)略研究智庫蘭德公司和老牌智庫美國對外關(guān)系委員會等研究機構(gòu)在這方面也做了一些重要研究。蘭德公司在其2017年發(fā)布的一份報告中呼吁美國以19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”經(jīng)驗為借鑒，在尊重既有規(guī)則和秩序的基礎(chǔ)上主動進行國際協(xié)和，進而構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的世界新秩序。[13]長期擔(dān)任美國對外關(guān)系委員會會長的著名學(xué)者理查德·哈斯（Richard Haass）將“歐洲協(xié)和”視為迄今為止人們在建立和維系國際秩序方面最成功的案例。哈斯指出，氣候變遷、貿(mào)易爭端和網(wǎng)絡(luò)空間的沖突等全球性問題的發(fā)酵，使美國更加需要尋求他國的幫助。他力主用新的“協(xié)和”應(yīng)對當(dāng)前美國主導(dǎo)下的世界秩序正在走向崩潰帶來的挑戰(zhàn)。哈斯還總結(jié)了19世紀(jì)中期克里米亞戰(zhàn)爭導(dǎo)致“歐洲協(xié)和”崩潰的教訓(xùn)，認為當(dāng)前世界正面臨著與19世紀(jì)中期相似的國際形勢，尤其需要汲取歷史教訓(xùn)，在維系國際協(xié)和有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上避免系統(tǒng)性危機的發(fā)生。[14]
值得指出的是，在前述澳大利亞學(xué)者懷特2012年提出美國與中國分權(quán)（協(xié)和）的觀點之際，奧巴馬政府針對中國崛起所出臺的“亞太再平衡”戰(zhàn)略正處在實施的關(guān)鍵時刻，美國人根本聽不進來自盟友澳大利亞的創(chuàng)新性的對華政策建議。
美國“退群”與全球治理的未來
特朗普上臺執(zhí)政后，美國極力批評“全球治理”，并站在“全球治理”的對立面采取了一系列行動，包括退出了一些重要的國際組織（如聯(lián)合國教科文組織）和關(guān)鍵的多邊協(xié)議（如關(guān)于應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》）。[15]在區(qū)域方面，美國退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理問題上的態(tài)度和行動，進一步加劇了全球治理面臨的困境。
實際上，“全球治理赤字”擴大的趨勢在特朗普政府上臺前就已露出端倪。由于WTO主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易談判長期無法取得突破，貿(mào)易領(lǐng)域的全球治理裹足不前。在這種情況下，奧巴馬執(zhí)政時期的美國和亞太地區(qū)其他國家組成的12方于2016年4月簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，試圖“另起爐灶”繼續(xù)推進全球貿(mào)易治理。但是，特朗普政府在2017年上臺后，第一個退出的國際協(xié)定居然是奧巴馬政府精心打造的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。
不過，需要正確認識特朗普執(zhí)政后美國的“退群”行動，以避免在判斷美國與“全球治理”之間的關(guān)系時發(fā)生誤解。即便“退群”，美國因素實際上仍然滲透在當(dāng)今大多數(shù)全球治理進程之中。那些美國退出或原本就不在其中的國際組織和多邊協(xié)議，美國與它們的關(guān)系仍然復(fù)雜。比如，美國并沒有參加《聯(lián)合國海洋法公約》，卻“承認該《公約》的大部分內(nèi)容為習(xí)慣國際法。它盡量遵守該《公約》，也希望其他國家這樣做”。[16]在退出《巴黎協(xié)定》后，美國與《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系也類似于與《聯(lián)合國海洋法公約》的關(guān)系。
在上述案例中，美國在全球應(yīng)對氣候變化談判進程中的復(fù)雜角色及其演化尤為值得關(guān)注。美國是全球第二大溫室氣體排放國。奧巴馬政府在《巴黎協(xié)定》的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2016年9月3日，奧巴馬宣布美國正式加入《巴黎協(xié)定》。然而，特朗普政府完全逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府的氣候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，聯(lián)合國氣候變化治理進程受到嚴(yán)重打擊。2019年11月4日，特朗普政府正式啟動退出《巴黎協(xié)定》的程序，預(yù)定在2020年11月4日完成。[17]
不過，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時，美國一些州長組成了美國氣候聯(lián)盟（the United States Climate Alliance），[18]繼續(xù)支持《巴黎協(xié)定》。在政治上，美國國內(nèi)民主、共和兩黨在氣候問題上針鋒相對，分化和對立嚴(yán)重。把氣候變化稱為“當(dāng)今生存威脅”的美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）率領(lǐng)由參眾兩院15名民主黨議員組成的國會代表團列席了2019年12月舉行的聯(lián)合國氣候變化馬德里大會，“重申美國人對抗氣候危機的決心”。
即便是退出《巴黎協(xié)定》的特朗普政府，也并沒有脫離聯(lián)合國氣候變化治理進程。在馬德里氣候大會舉行前夕，美國決定派出由負責(zé)海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)的國務(wù)院官員瑪西亞·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率領(lǐng)的政府代表團參加大會。[19]有人認為，盡管特朗普政府改變了美國的氣候政策，但是美國仍然在全球氣候變化治理中發(fā)揮著某種領(lǐng)導(dǎo)角色。[20]
盡管如此，這些案例還是啟發(fā)人們思考這樣的問題：缺少了美國的國際協(xié)和還能否維系，進而形成沒有美國的全球治理？在多邊經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，在被美國置于被動處境后，一些國家和國際組織已經(jīng)在相對主動地探索這種可能性。日本和新加坡等國家在缺少美國的情況下，以《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》取代《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，成為沒有美國參與的區(qū)域治理的一個突出案例。在全球?qū)用妫幽么蠛蜌W盟于2019年7月25日共同宣布，建立一項臨時協(xié)定或者臨時機制，應(yīng)對WTO上訴機構(gòu)面臨的危機。加拿大和歐盟呼吁其他WTO成員加入這項開放的“臨時協(xié)定”。2019年12月11日，WTO上訴機構(gòu)正式“停擺”。接下來，加拿大和歐盟帶頭的“臨時協(xié)定”能否發(fā)揮某種替代作用，值得繼續(xù)觀察。
在氣候治理問題上，由于美國退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)歐盟或者中國等發(fā)揮氣候領(lǐng)導(dǎo)作用的觀點很多。在2019年馬德里氣候大會上，歐盟發(fā)布了“歐洲綠色協(xié)議”（European Green Deal），設(shè)立了在2050年實現(xiàn)“碳中和”（二氧化碳凈排放量降為零）的戰(zhàn)略目標(biāo)?！皻W盟在氣候治理方面的雄心抱負與國際社會的疲態(tài)形成鮮明對比”，其在全球氣候治理中正在重塑自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。[21]
與美國特朗普政府在全球治理問題上的立場和政策完全不同，全球治理始終是新時代中國外交政策的優(yōu)先議程，中國正在全球治理中發(fā)揮更大作用。中國發(fā)起的主要國際倡議或者多邊組織，美國也沒有參與。在籌辦和成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）期間（2014—2015年），中國歡迎美國加入其中。但奧巴馬政府不僅沒有參加，反而因為亞投行問題與中國發(fā)生了矛盾。特朗普政府也沒有參加亞投行。在“一帶一路”倡議方面，中國也歡迎美國參加，但美國卻一直在或明或暗地加以反對。中國推進“一帶一路”建設(shè)，最大的阻力來自美國。[22]
結(jié) ? 語
本文從比較歷史研究的角度簡要梳理了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”和1945年以來以聯(lián)合國為中心的全球治理蘊藏的歷史經(jīng)驗及其不足。這項考察表明，19世紀(jì)的“百年和平”和1945年以來的世界和平，都與全球治理分不開。歷史經(jīng)驗還表明，世界“大變局”往往意味著在一種長期存在的世界秩序趨向終結(jié)、新秩序仍充滿不確定性之際，世界面臨著極端復(fù)雜而又十分危險的形勢。當(dāng)此之際，如果對“大變局”缺少有效的集體治理，這種世界性危險很可能會不斷被放大并嚴(yán)重惡化，甚至引發(fā)歷史性的世界災(zāi)難。全球治理危機或者說缺少全球治理的局面越是持續(xù)，紛爭、混亂和無序，越是可能導(dǎo)致更大的沖突，包括世界經(jīng)濟體系的結(jié)構(gòu)性大中斷。
鑒往方能知今，并為未來做好準(zhǔn)備。當(dāng)前的“百年未有之大變局”可以通過加強全球治理來應(yīng)對。習(xí)近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的主旨演講中曾指出，世界存在著嚴(yán)重的“治理赤字”。[23]中國參與的二十國集團、金磚合作機制、上海合作組織、東盟地區(qū)論壇等重大的新型國際合作，發(fā)起的“一帶一路”倡議和亞投行等多邊合作機制，都對彌補“全球治理赤字”具有重要意義。中國正在與國際社會其他同道國家“共同維護多邊主義、完善全球治理”。[24]如果能夠切實有效地維持和加強全球治理，21世紀(jì)的世界仍然可能享有長期的和平與繁榮。
【本文是國家社科基金一般項目“歐洲政治極化對中歐合作的影響”（項目批準(zhǔn)號：19BGJ047）的階段性成果】
（第一作者系中國海洋大學(xué)特聘教授、海洋發(fā)展研究院院長;第二作者系中共浙江省委黨校副教授）
（責(zé)任編輯：張凱）
[1] Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-Century Origins of Global Governance， Chicago： The University of Chicago Press， 2013， p.280.
[2] 國內(nèi)長期把“國際協(xié)和”叫作“大國協(xié)調(diào)”。這是一種錯誤的或者至少說是不準(zhǔn)確的解讀。也有一些人把“concert of powers”（COP）翻譯為“大國協(xié)同”，接近“大國協(xié)和”，但“協(xié)同”還是沒有把“和平”這層意思表達出來?！皻W洲協(xié)和”當(dāng)然是當(dāng)時的歐洲大國（強國）主導(dǎo)，但是，參與“協(xié)和”的其他國家也十分重要。尊重歷史事實，不宜把“協(xié)和”只理解為“大國協(xié)和”。
[3] Karl Polanyi， The Great Transformation：The Political and Economic Origins of Our Time， Boston：Beacon Press， 1944.
[4] “European Union （EU） Facts”， https：//www.nobelprize.org/prizes/peace/2012/eu/facts.
[5] 何越：《與倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院凱文？費瑟斯通教授談脫歐》，http：//www.ftchinese.com/story/001085480？page=1。
[6] Matthias Schulz和Bertrand Badie等現(xiàn)在的歐洲資深學(xué)者對此有具體分析。參見本文作者之一龐中英參與撰寫的英文著作：Harald Muller， Carsten Rauch， eds.， Great Power Multilateralism and the Prevention of War， London：Routledge，2017。
[7] 1917年4月6日，美國作為同盟國參加第一次世界大戰(zhàn)，但美國參戰(zhàn)的目的不是為了爭奪領(lǐng)土，而是“為了終結(jié)所有的戰(zhàn)爭”。這集中地體現(xiàn)在威爾遜提出的“十四點原則”上。參見Coffman， Edward M.， The war to end all wars： The American military experience in World War I.， Lexington： University Press of Kentucky， 2014.“十四點原則”代表了對“國際協(xié)和”（COP）的一次實質(zhì)性的超越。國聯(lián)與19世紀(jì)的“國際協(xié)和”相比，已經(jīng)帶有更多的全球治理元素。
[8] António Guterres， “Address to the 74th Session of the UN General Assembly”， https：//www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2019-09-24/address-74th-general-assembly.
[9] Hugh White， The China choice： Why America should share power， Carlton： Black Inc.， 2012.
[10] “A Twenty-First Century Concert of Powers”，https：//www.hsfk.de/en/research/projects/a-twenty-first-century-concert-of-powers.
[11] Harald Muller， Carsten Rauch， eds.， Great Power Multilateralism and the Prevention of War， London： Routledge， 2017.
[12] [德]哈拉爾德·米勒、卡斯滕·勞赫：《管控權(quán)力轉(zhuǎn)移：面向21世紀(jì)的 大國協(xié)調(diào)機制》，載《國際安全研究》，2016年第4期，第36-67頁。
[13] Kyle Lascurettes， The Concert of Europe and Great-Power Governance Today： What Can the Order of 19th-Century Europe Teach Policymakers About International Order in the 21st Century？ RAND National Defense Research Institute， 2017.
[14]長期研究“強國協(xié)和”的美國對外關(guān)系委員會現(xiàn)任會長哈斯（Richard Haass）在2017年出版了《失序的世界》（A World In Disarray）一書，認為治理這樣一個世界要回到強國之間的協(xié)和范式，見Richard Haass， A World In Disarrayy： American foreign policy and the crisis of the old order， London： Penguin Press， 2017， p.352。在2019年年初，哈斯又在《外交》雜志發(fā)表文章，再次強調(diào)在舊世界秩序走向終結(jié)之際加強國際協(xié)和的重要性。Richard Haass，“How a World Order Ends： And What Comes in Its Wake”，F(xiàn)oreign Affairs， Vol.98，No.1， 2019， pp.22-30。
[15] 龐中英：《特朗普聯(lián)大演講背后：沒有美國的全球治理會到來嗎》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2486871。
[16] 許通美：《維持海洋和平》，載《聯(lián)合早報》（新加坡），2017年5月15日。
[17] Department of State，“On the U.S. Withdrawal from the Paris Agreement”， https：//www.state.gov/on-the-u-s-withdrawal-from-the-paris-agreement/.
[18] United States Climate Alliance， https：//www.usclimatealliance.org.
[19] Department of State， “U.S. Delegation to the 25th Session of the Conference of the Parties to the UN Framework Convention on Climate Change”， https：//www.state.gov/u-s-delegation-to-the-25th-session-of-the-conference-of-the-parties-to-the-un-framework-convention-on-climate-change.
[20] John Allen， “American Climate Leadership Without American Government”， https：//www.brookings.edu/blog/planetpolicy/2018/12/14/american-climate-leadership-without-american-government.
[21] 范一楊：《聯(lián)合國氣候變化大會令人失望，歐盟能扛起氣候全球治理大旗？》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5260903。
[22]顧清揚：《“一帶一路”如何成為包容的全球合作平臺？》，載《聯(lián)合早報》，2019年12月16日。
[23] 習(xí)近平：《攜手推進“一帶一路”建設(shè)》，載《人民日報》，2017年5月15日。
[24] 《中華人民共和國和法蘭西共和國關(guān)于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯(lián)合聲明》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/26/c_1124286419.htm。
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