公共組織行政倫理制度建設的價值與內(nèi)容
——基于黨的十九屆四中全會精神學習與實證分析的思考

蕭鳴政，郝 路

(北京大學 政府管理學院,北京 100871)

堅持和完善中國特色社會主義制度與順利推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要高素質(zhì)的公共組織人員隊伍。品德是公共組織人員素質(zhì)結構中的核心與基礎。因為公共部門人員隊伍，既是國家治理體系中的組成者與參與者，又是國家治理能力的體現(xiàn)者、國家制度的具體執(zhí)行者，其在大德和公德方面的水平如何，影響著整個國家、整個社會的風氣走向，在中國特色社會主義制度體系建設過程中，我們必須進行公共組織行政倫理制度建設，通過行政倫理制度建設提升社會的思想水平與道德觀念。公共組織人員應該具備優(yōu)良品德，在社會層面作出表率，引領遵守和維護公德。在現(xiàn)有研究和實踐中，行政倫理制度建設與人員品德水平的關系受到了關注，但缺乏系統(tǒng)性與專門性的研究。

一、行政倫理制度建設是堅持和完善中國特色社會主義制度體系的必要內(nèi)容

首先，黨的十九屆四中全會強調(diào)對于包括行政倫理制度在內(nèi)的中國特色社會主義制度建設問題。提出堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，提出中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。[1]顯然，在中國特色社會主義制度體系建設與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，制度體系建設的覆蓋面不能局限在黨內(nèi)法規(guī)層面，而應擴展到整個行政法規(guī)與行政倫理層面。

其次，黨和國家一直高度重視行政倫理制度建設。2004年，習近平同志就曾對“法德并舉”“以德用權”做過重要論述。黨的十八大以來，習近平總書記“以德用權”思想的重要性更加凸顯，并被放入社會主義核心價值觀的總框架。概括起來就是：“深化反腐倡廉的迫切要求—用權體現(xiàn)行政倫理、弘揚社會正氣的現(xiàn)實體現(xiàn)—行政倫理引領民德、應對時代發(fā)展的新挑戰(zhàn)—行政倫理維系認同。”[2]這是一種宏觀性的、總體性的、戰(zhàn)略性的對行政倫理建設的重視。品德是道德與倫理規(guī)范在個人行為特征上的體現(xiàn)，因此，品德往往被通俗地理解為道德。習近平總書記曾對領導干部如何立政德、明大德、守公德、嚴私德進行重要論述。他指出，“道德是社會關系的基石，是人際和諧的基礎”，強調(diào)要“始終把弘揚中華民族傳統(tǒng)美德、加強社會主義思想道德建設作為極為重要的戰(zhàn)略任務來抓，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強大精神力量和有力道德支撐”[3]。這實際上強調(diào)了品德對黨員干部的重要性。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進文化，促進全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起的顯著優(yōu)勢”，強調(diào)了對群眾品德的影響。如果不通過行政倫理制度建設立政德、明大德、守公德、嚴私德，就難以引領群眾提升道德水平，更無法支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

最后，中國特色社會主義制度體系建設要求行政倫理建設和制度建設有機統(tǒng)一。建設中國特色社會主義事業(yè)已經(jīng)進入新時代，然而行政倫理建設與社會發(fā)展的需求并不匹配。由于法律不健全、體制機制不夠完善，行政倫理制度的架構還沒有建立起來，有些改革措施銜接不到位，造成公共部門人員行政倫理失范與道德水平低下現(xiàn)象。進一步把黨風廉政建設和反腐敗斗爭的思路舉措搞得更加科學、更加嚴密、更加有效，把中國人民包括社會主義核心價值觀在內(nèi)的道德水平進一步提升，關鍵一條就是要進行制度治黨與制度治國，要進行包括組織行政倫理制度建設的整個國家制度體系建設。因此，黨的十九屆四中全會不僅強調(diào)構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，而且指出要加強思想道德和黨紀國法教育，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。顯然，在中國特色社會主義的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度體系的建設中，行政倫理建設應該與制度建設有效結合，有機統(tǒng)一，組織行政倫理制度建設十分必要。

二、組織行政倫理制度建設的概念、內(nèi)容與目的

制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。新時代中國特色社會主義的發(fā)展，需要加強公共組織的行政倫理建設，需要通過制度建設使行政倫理建設的行為得以穩(wěn)定，效果得以固化與內(nèi)化，通過制度的他律內(nèi)化為公共行政人員的自律。

(一)相關概念

所謂制度建設，參照黨內(nèi)法規(guī)建設的定義，可以理解為對相關領域長期以來的經(jīng)驗教訓加以總結和概括，形成組織內(nèi)的成員必須共同遵守的法規(guī)、條例、規(guī)則等制度，能夠調(diào)節(jié)組織內(nèi)部關系，規(guī)范組織內(nèi)員工的行為，保證組織順利成長。

本文所指的行政倫理制度是依靠各種層級規(guī)定，對組織中的個體，特別是公共組織中從業(yè)人員的倫理行為做出一種規(guī)范性體系要求。這些不同層級規(guī)定可以是日常的管理規(guī)則，也可以是單位或者部門規(guī)定的制度。這種制度體系的外在邊界，從國家治理體系看，包括相關的國家法律、條例、政策文件，組織內(nèi)部的制度規(guī)定與管理守則等；從黨的領導體系看，則是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。在本文中，如無特別說明，行政倫理制度主要指代組織層面有關行政倫理方面的制度規(guī)定與管理守則等。

本文的研究重點是針對公共組織的行政倫理制度建設。公共組織是相對于私有機構來說的，一般是代表社會公共利益、承擔社會公共事務的政府與非政府組織，以實現(xiàn)公共利益最大化為己任，包括政府機構、事業(yè)單位、國有企業(yè)、群團組織等。[4]432019年1月出臺的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出，“必須進一步增強黨組織政治功能，彰顯國家機關政治屬性，發(fā)揮群團組織政治作用，強化國有企事業(yè)單位政治導向”，強調(diào)“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關本質(zhì)上都是政治機關……工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織是黨領導下的政治組織……國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，事業(yè)單位承擔著滿足人民群眾日益增長的公益服務需求職責，都是我們黨執(zhí)政興國的重要依靠力量”。顯然，中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，國有企業(yè)等帶有不同程度的政治屬性，接受黨的領導，而中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是最高政治權威，享有最大公權力，因此，這些機構自然就屬于公共部門。

如上所述，就我國公共組織中的具體單位或部門而言，組織行政倫理制度建設就是在充分總結經(jīng)驗教訓的基礎上，建立、完善對員工處理公私關系行為進行規(guī)范約束的規(guī)章、規(guī)則與規(guī)定，比如員工行為準則等的過程和結果。這種規(guī)定可能是比較權威的指導意見、實施意見，也可能是比較具體的實施方案、操作辦法等。組織層面的行政倫理和黨的政治建設、組織建設、道德等概念在不同維度上有所交集，但目的不同、內(nèi)容不同、意義也不相同。行政倫理組織建設的水平，主要是涉及組織行政倫理制度體系中的數(shù)量、質(zhì)量、執(zhí)行情況與效果情況等方面。一個組織的行政倫理制度建設可以對其行政倫理水平產(chǎn)生影響，除了促進員工個體品德的提升，也可以促進組織整體的政策公平性等。

(二)行政倫理制度建設的基本內(nèi)容

參考《決定》，我們認為公共組織的行政倫理制度建設的內(nèi)容，至少應該包括以下六個方面。

1.行政倫理制度建設內(nèi)容完善機制?！稕Q定》認為，建立和完善社會主義制度，要形成和發(fā)展黨的領導以及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度。因此，公共組織行政倫理制度建設應該保持制度體系及其內(nèi)容的全面性，覆蓋行政倫理制度建設要素的各個方面，有效約束與激勵公共組織人員各方面的行政倫理行為。與此同時，還要有能夠保持行政倫理制度體系與內(nèi)容本身不斷自我完善與更新的機制。

2.行政倫理制度建設的領導機制?！稕Q定》在第二部分認為，黨是最高政治領導力量，在制度體系建設中，必須具有堅決維護黨中央權威、健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)。任何公共組織行政倫理制度的建設都是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面的關系協(xié)調(diào)與組織，因此，在行政倫理制度建設內(nèi)容中應有領導制度與機制方面的內(nèi)容，以保證行政倫理制度建設與推進的持續(xù)性與實效性。

3.行政倫理制度建設的法治機制?！稕Q定》在第四部分認為，在中國特色社會主義制度體系建設中，要建立有效的法治體系，保證依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，保持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。因此，在公共組織行政倫理制度建設中，要建立相應的法治機制，通過法律提高制度的執(zhí)行力、約束力，通過法律保證制度實施的強制性與公平性。

4.行政倫理制度建設的責任機制?！稕Q定》在第五部分認為，在中國特色社會主義制度體系建設中，要建立明確的責任制度體系，構建職責明確、依法行政的政府治理體系；《決定》在第十五部分認為，各級領導干部要切實強化制度意識，發(fā)揮帶頭表率作用，自覺尊崇制度，嚴格執(zhí)行制度，堅決維護制度。因此，在公共組織行政倫理制度建設中，要建立相應的領導行政體制、責任制度與機制，有關行政倫理制度建設、實施與監(jiān)督的各項工作，要分工明確、權責清晰，保證行政倫理制度的有效實施與執(zhí)行。

5.行政倫理制度建設監(jiān)督機制?！稕Q定》在第十四部分認為，在中國特色社會主義制度體系建設中，要堅持和完善黨和國家監(jiān)督制度體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。因此，在公共組織行政倫理制度建設中，要包括建立對于行政倫理制度建設與執(zhí)行的監(jiān)督制度與機制，提升行政倫理制度的嚴肅性與權威性，增強執(zhí)行過程的協(xié)同性與有效性。

6.行政倫理制度建設有效機制。行政倫理制度體系能夠在公共組織中得到有效執(zhí)行，并且內(nèi)化為組織成員的品德素質(zhì)，關鍵在于其能夠滿足以下幾個方面的要求：第一，實現(xiàn)了多方參與；第二，要求明確，體系完善；第三，在內(nèi)容設計與實施過程中體現(xiàn)并且堅持了公平公正性；第四，比較實用與管用；第五，具備了嚴格遵守與執(zhí)行到位的文化與措施；第六，在設計與執(zhí)行過程中監(jiān)督機制健全。

(三)行政倫理制度建設的目的

如何提高公共組織行政倫理制度建設水平, 保證行政倫理制度建設科學性與有效性，保證行政倫理制度建設對于公共組織成員行為規(guī)范的實用、可用和管用，是制度建設的關鍵。因此，我們要加強組織行政倫理制度科學化研究，使其成為引領與促進我國行政倫理制度建設與發(fā)展的風向標與加速器。然而，公共組織行政倫理制度建設本身不是目的，目的是通過行政倫理制度及其體系的建設產(chǎn)生實效，提升公共組織人員的品德素質(zhì)水平，促進中國特色社會主義制度的進一步完善與實施，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面實現(xiàn)。因此，如何通過公共組織行政倫理制度建設提升人員品德素質(zhì)，成為我們所關注的重要問題。目前關于制度建設科學化，特別是通過組織層面的行政倫理制度建設提升公共部門人員品德素質(zhì)的研究較少，實證研究更少。在不同層面關注更多的還是官員個體的品德、職業(yè)道德，而公共部門人員的品德及其行為表現(xiàn)與組織層面的行政倫理制度建設水平的關聯(lián)性一定程度上被忽視。理論上講，組織層面的行政倫理制度建設水平提升了，公共部門人員的品德及其行為表現(xiàn)就會處于良好的環(huán)境，就可以得到正向發(fā)揮并且產(chǎn)生良好的績效。因此，有必要分析組織層面的行政倫理制度建設與成員品德表現(xiàn)的相關性。

三、行政倫理制度建設與人員品德關系的實證分析

(一)研究假設

基于前述分析可知，行政倫理制度將從“剛性”和“柔性”兩個方面對公共組織人員品德素質(zhì)產(chǎn)生影響。從“剛性”角度看，行政倫理規(guī)范對公共組織人員實施了正式制度安排，人員一旦進入公共組織的行政過程，就必須遵守規(guī)范。如果公共組織人員的行為違反了這些規(guī)范體系，就可能激起組織的否定性反應與制約。從“柔性”角度看，行政倫理制度建設，對于符合要求的行為、情感、信念予以激勵和強化，對于不符合的行為則予以糾正或弱化。因此，行政倫理制度建設顯然會對公共組織人員的品德存在積極的影響；反之，公共組織人員品德水平也可能影響其對行政倫理制度建設的態(tài)度與行為，進而對其建設的水平產(chǎn)生一定的影響。例如，公共組織人員維護公共權力角色自身的倫理意識和價值觀的追求，將直接對行政倫理制度的建設及其水平產(chǎn)生積極作用。因此，本文提出以下假設：

假設1：行政倫理制度建設與公共組織人員的品德存在正相關性。

既然行政倫理制度建設與公共組織人員品德存在正相關性，那么，作為公共組織行政倫理制度建設水平，可能對于其人員品德的任何一個維度存在正相關性。因此，本文進一步提出以下假設：

假設2：行政倫理制度建設水平與公共部門人員品德各維度具有正相關性。

(二)評價工具

對于公共組織行政倫理制度建設水平，我們在研究過程中，從多方參與性、要求明確性、公平公正性、實用管用性、文化支持性、監(jiān)督有效性6個維度進行評價，采用李克特五點量表。

品德是一個人用來調(diào)節(jié)與處理對己、對人、對事的穩(wěn)定行為特征與傾向，在外表現(xiàn)為行為態(tài)度與行為特征，包括在思想、政治、道德、法律與個性方面所表現(xiàn)出的穩(wěn)定行為與傾向之總和。[5]公共部門人員的品德是一種客觀實體，具有客觀的物質(zhì)基礎與內(nèi)容結構，與其能力與業(yè)績一樣，是客觀存在的并被感覺與認知的。公共部門人員的品德具有心理、行為與能力三個維度的結構。這種結構在其個人生活與工作的任何空間、時間都存在，具有穩(wěn)定性，因而我們有可能對其中的各種結構因素進行測評，并且能夠保證測評具有準確性、可靠性。品德結構代表性的觀點是“五維結構”，即政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德、個人品德。《黨政干部品德測評方法研究》[6]90中的五維結構品德評價指標體系模型經(jīng)過了長時間、大范圍的實踐驗證，比較契合我國公共組織人員品德的實際情況。因此，本文選擇《黨政干部品德測評方法研究》中的五維結構品德評價模型(以下簡稱為五德模型)作為對公共部門人員品德的評價指標體系。其評價指標體系如表1所示：

表1 五德結構模型評價指標體系一覽表

(三)發(fā)放樣本說明

從2019年3月起，我們通過北京大學繼續(xù)教育學院培訓班對黨政機關人員進行調(diào)查，通過對國有保險企業(yè)、國有證券行業(yè)總公司、分公司、營業(yè)部主要負責人的調(diào)查，請他們分別對所在組織的行政倫理制度建設情況與組織中人員整體的品德水平(表1)進行評價，總共收集到700余個樣本，經(jīng)有效性檢驗，最終得到有效樣本691個。調(diào)查樣本的描述性統(tǒng)計分析情況見表2。

從表2可知，調(diào)查樣本在性別結構上，男性評價人員64.5%，女性評價人員占25.9%，顯然，男性為主；在年齡結構上，36—45歲年齡段占40.8%，46—55歲年齡段占29.8%，26—35歲年齡段占18.2%。說明評價人員以中青年干部為主，他們既有豐富經(jīng)驗，又處于干事創(chuàng)業(yè)的黃金年齡段，這對于保證評價結果的有效性具有積極意義。

在單位類型方面，國有企業(yè)評價人員占64.8%，黨政機關評價人員占21.1%，事業(yè)單位評價人員占1.3%，其他類型組織占3.8%；從調(diào)查對象的工作年限上看，10年以上評價人員占了近一半，3—5年、5—8年的評價人員群體分別占了24%、12%。說明評價人員資歷深者較多，能夠?qū)π姓惱碇贫扰c組織整體品德水平有一個相對深刻的理解與把握；從調(diào)查樣本的職務情況看，中層或者處級占58.3%，占比最高，基層或科級占20.7%，高層或處級以上占7.2%，占比最低。從總體上看，所調(diào)查樣本在各個層面的分布基本合理，具有一定的代表性。

表2 調(diào)查樣本的描述性統(tǒng)計分析(N=691)

依據(jù)前面部分所提出的假設2，我們在此進一步提出以下假設：

假設2-1：行政倫理制度建設水平與公共組織人員的政治品德具有正相關性；

假設2-2：行政倫理制度建設水平與公共組織人員的職業(yè)道德具有正相關性；

假設2-3：行政倫理制度建設水平與公共組織人員的社會公德具有正相關性；

假設2-4：行政倫理制度建設水平與公共組織人員的家庭美德具有正相關性；

假設2-5：行政倫理制度建設水平與公共組織人員個人品德具有正相關性。

(四)分析結果

相關性分析結果顯示：行政倫理制度建設水平對公共組織人員品德素質(zhì)的相關系數(shù)達到了0.385，并且在0.01置信度下，達到了顯著水平。

因此，假設1：行政倫理制度建設與公共組織人員的品德存在正相關性得到證實。

同樣，我們進一步分析了組織行政倫理制度建設水平和公共組織人員品德各維度的關系。如表3所示，行政倫理制度建設水平和政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德、個人品德的相關系數(shù)分別是1、0.379、0.406、0.384、0.347、0.369，并且在0.01置信度下，達到了顯著水平。

由此我們得出以下結論：假設2：行政倫理制度建設與公共組織人員品德各維度具有正相關性得到證實：

假設2-1：行政倫理制度建設水平與公共部門人員的政治品德具有正相關性得到證實；

假設2-2：行政倫理制度建設水平與公共部門人員的職業(yè)道德具有正相關性得到證實。

假設2-3：行政倫理制度建設水平與公共部門人員的社會公德具有正相關性得到證實。

假設2-4：行政倫理制度建設水平與公共部門人員的家庭美德具有正相關性得到證實。

假設2-5：行政倫理制度建設水平與公共部門人員的個人品德具有正相關性得到證實。

表3 行政倫理制度建設對于公共組織人員品德各維度相關性分析

四、結論與啟示

第一，行政倫理制度建設對提升公共組織人員的品德素質(zhì)具有積極作用。黨的十九屆四中全會精神的落地，關鍵還需要公共組織的黨員干部來踐行。本文證明，行政倫理制度建設可以提升公共組織人員品德素質(zhì)，行政倫理制度建設水平，與公共部門人員的政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德、個人品德以及總體品德素質(zhì)之間具有顯著的正相關性，要充分發(fā)揮行政組織倫理制度建設對于公共部門人員品德素質(zhì)的提升價值。

第二，行政倫理制度建設的內(nèi)容與目的，揭示了公共組織行政倫理制度建設內(nèi)容的結構；從量化分析的角度，揭示了關于公共組織行政倫理制度建設水平的評價指標體系結構與內(nèi)容。

第三，行政倫理制度建設能夠有效提升公共組織人員的政治品德。政治品德包括民主包容、忠黨愛國、組織紀律、執(zhí)政為民，而且在與公共組織人員品德素質(zhì)的各維度相關性緊密程度排序中，總體位居第二位，僅次于職業(yè)道德。政治品德可以視為政治品格，因此，研究結果啟示我們，通過加強行政倫理制度建設，可以提升公共組織人員政治品格，從而為加強黨的政治建設提供支撐。