宿遷教育治理現(xiàn)代化：以多元共治求善治
——對“社會建構論”視域下宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展的建議

陳明/江蘇省宿遷市馬陵中學教師

陳向陽/江蘇省宿遷市教育局副局長

王業(yè)宏/江蘇省宿遷市市委黨校調(diào)研員

宿遷教育治理的時代背景

江蘇省宿遷市建市二十余年來，市區(qū)城建獲得很大發(fā)展，確立了區(qū)域中心城市的地位，學校物化條件發(fā)展突飛猛進，教育文化等軟實力水平也有很大的提高。我們是在縣級城市基礎上，以改革創(chuàng)新精神，通過不懈努力建立起來的一個與地級市基本匹配的教育體系，宿遷教育人功不可沒。但宿遷由于教育文化積淀不厚重和拔尖創(chuàng)新人才相對匱乏等諸多因素，出現(xiàn)宿遷中心城區(qū)的教育文化發(fā)展首位度不高、內(nèi)涵不足，與周邊城市教育質(zhì)量水平相比仍有差距。薄弱的教育文化基礎與人民群眾較高的期盼形成強烈的反差。故以中心城區(qū)教育“首位度”建設來支撐、引領宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展，成為宿遷急需解決的問題之一。

改革創(chuàng)新是宿遷政府的一張名片，二十多年來，宿遷教育體制機制、教育教學改革從未停止，卻出現(xiàn)“改革何其多、變化何其少、教育改革缺乏系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、連續(xù)性”，師生累、負擔重、基礎教育質(zhì)量并不高的現(xiàn)象。冷靜思考二十余年來宿遷教育的跋涉之旅，是否會讓我們意識到，宿遷教育在真正踐行科學理論與實踐相互融合發(fā)展方面尚存在結(jié)構性缺陷？ 目前，宿遷教育治理體系中核心創(chuàng)新能力不足，尚不能讓宿遷教育潛在的活力與智慧充分釋放和涌流。

教育通常被人們列入民生領域，其實教育不僅僅是民生問題，還是文化問題。教育需求在數(shù)量、質(zhì)量和內(nèi)容諸方面之變化，很大程度上會受到人之所處的文化社會環(huán)境的深刻影響。基于這個角度，教育對滿足人民對美好生活的需求，比滿足人民對追求美好生活其他方面的需求更為復雜，要以定力和智慧長期堅持建設區(qū)域教育人文生態(tài)，才能從根本上解決難題。

推進社會高質(zhì)量發(fā)展需要思想觀念的創(chuàng)新變革，需要創(chuàng)新工作路徑和方法。社會建構論，作為一個邀約性的共建共創(chuàng)理論，作為一個積極取向的人類美好社會建設理論，作為一個深挖、重建人類理性、知識和人性價值，而由此豐富深化人的存在價值意義的理論，在促進中國社會由現(xiàn)行的物質(zhì)技術性社會建設，向精神文化內(nèi)涵豐富化提升的進程中，勢必發(fā)揮巨大的潛能作用。與此同時，社會建構論在助力中國社會高質(zhì)量發(fā)展過程中，也將獲得新的發(fā)展機遇和增進自身的影響力。南京師范大學教科院教授張新平指出，每一位社會建構論的學習者、研究者和實踐者，在社會建構論與中國社會高質(zhì)量發(fā)展深度融合的時代浪潮中，將獲得并加深對于人的存在價值、意義、責任和使命的新的理解。

教育治理是指公民個體、利益群體、社會組織和國家機關，借助于制度安排進行合作互動，協(xié)同管理教育行業(yè)公共事務的過程。 共治是路徑，善治是目標，最終辦成“好教育”?！昂媒逃币馕吨鴮崿F(xiàn)教育行業(yè)公共利益最大化。沒有“共治”就不會有“善治”，“共治”具有的內(nèi)在優(yōu)勢會有助于“善治”的達成。

目前，宿遷教育行政系統(tǒng)存在結(jié)構性的缺陷，需要以教育綜合改革來推進教育治理體系現(xiàn)代化來彌補。在我們看來，可以從“社會建構論”視域，以“關系的視角”去洞悉和理解教育治理體系。教育治理體系的形成，實質(zhì)上是一種建立關系的過程，即參與教育治理的多個主體，依據(jù)一定的規(guī)則和程序，形成動態(tài)變化的關系過程。此外，教育治理體系現(xiàn)代化是現(xiàn)代性不斷增長和實現(xiàn)的過程，而現(xiàn)代性是教育治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在本質(zhì)。教育治理體系現(xiàn)代性、合理性的存在，取決于是否有效實現(xiàn)和增進學校、社會和政府間關系的現(xiàn)代性。推進教育治理體系現(xiàn)代化，需要治理主體多元共治，并且建構一種共生與包容的關系。從“個體到關系型領導”視角來看，在教育組織管理過程中，要尊重學生、教師、管理人員的差異性，對教育組織成員之間的關系進行包容性理解與接納；要促進不同利益群體之間的關系整合，強調(diào)不同利益群體在關系中展開合作與交流，從而實現(xiàn)教育組織管理的共同目標；要重視學生、教師參與，擴大民主性管理，賦予教師、學生參與管理的權限，營造良好的校生、師生、生生關系。宿遷教育生態(tài)建設就是要最大程度理順相關利益群體的關系，讓各相關利益群體變“過度競爭”為“合作、包容、共生”，實現(xiàn)教育智慧融合，引領“多元共生，和而不同”的宿遷優(yōu)質(zhì)教育生態(tài)生成。

宿遷教育治理體系現(xiàn)代化實踐的創(chuàng)新路徑

區(qū)域推進宿遷教育治理體系現(xiàn)代化，是一項系統(tǒng)工程，需要學校、社會和政府等多元主體，以各方之“力”相互融合，形成彼此聯(lián)動、協(xié)同推進的局面。

（一）依靠政府之“力”，壓實政府責任擔當，推進教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理體系現(xiàn)代化建設，是政府的義務和職責，在推進中，政府應起到主導作用，充當“元治理”的角色。在教育綜合改革實現(xiàn)資源優(yōu)化的過程中，要做到集權與分權的有機統(tǒng)一，集權與分權都是完善治理結(jié)構的重要內(nèi)容。提升治理能力、實現(xiàn)善治，必然要求集權，其重要性甚至要優(yōu)于分權。在當今國內(nèi)語境下，教育治理既要有充分釋放社會之活力、限制政府不當干預之意義，更要涵括如何才能更充分改進和加強政府宏觀調(diào)控能力。目前，宿遷教育宏觀調(diào)控體系尚未定型，教育的宏觀調(diào)控依然面臨著許多現(xiàn)實難題，政府還要通過適度集權以克服教育改革分散化、碎片化等常見缺陷。在宿遷教育綜合改革進入深水區(qū)時，只要分權不要集權，只想分化不想整合，無異于一劑“毒藥”。

基于上述分析，我們建議可以從如下方面推進治理創(chuàng)新。

首先，政府要主動調(diào)整其自身的職能、更加明確自身的角色定位。教育領域里，過去由于受“管理”思想習慣的支配，過分強調(diào)政府對教育管理的權威性功能，而相對忽視政府應提供的教育服務性功能。政府在教育方面還扮演著多重角色，直接干涉甚至參與學校內(nèi)部事務，最終導致政校不分，出現(xiàn)政府對教育管理事務進行壟斷和控制的局面。由此，政府若想轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)由過去的以“管理”為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴胺铡睘橹行?，要逐步分割政府在教育上的管理權，實現(xiàn)政府的多元管理機制，加速向服務型政府轉(zhuǎn)型，同時，要對政府在教育上扮演的多重角色進行更深入的厘清和定位，由管理者、舉辦者的角色，逐漸向服務者、監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)型。

其次，政府在教育管理的方式上，應由之前的集權式管理、直接管理和微觀管理向分權式管理、間接管理和宏觀管理轉(zhuǎn)型。具體而言，政府應綜合運用政策、法律、法規(guī)及經(jīng)費支持等提供系列化舉措來管理教育，讓過去的教育行政管理方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

最后，簡政放權，政府應把過去自己擁有的權力還給學校、轉(zhuǎn)移到社會。一方面，政府應向社會轉(zhuǎn)移權力。多年來，政府對教育實行全面管理，使社會組織參與和介入教育管理的積極性受到了抑制。由此，政府應積極支持、鼓勵各種社會力量介入教育管理中，讓部分權力向社會轉(zhuǎn)移，與社會組織合理分權，充分彰顯社會組織在教育管理領域的重要作用。 另一方面，政府也需向?qū)W校放權。過去，政府對學校一直實行過于集中的管理，這也制約和限制了學校內(nèi)涵的自主發(fā)展。由此，政府應擴大學校辦學自主權，借助于政府向?qū)W校放權，讓學校擁有更多自主創(chuàng)新發(fā)展的空間，以增強學校辦學的自主性、靈活性。

（二）凝聚社會之“力”，激活社會支持系統(tǒng)，推進區(qū)域教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進程中，應尊重、重視社會組織在教育治理中的作用，以社會資源性參與支持等方式來共同管理公共教育事務，分享教育治理的權力。具體表現(xiàn)為：在以政府為主體的教育事務管理之外，應積極吸引、鼓勵各種杰出個體和社會組織參與，彰顯社會中介組織在教育治理和管理方面的作用。

十年樹木，百年樹人。教育是長期的事業(yè)，當下社會發(fā)展節(jié)奏快，但宿遷教育卻尚未形成社會真正公認的、有教育家素養(yǎng)的個人和團隊，借助系列化的創(chuàng)新來引領宿遷教育改革。在這樣的發(fā)展背景下，宿遷教育行為容易各行其是，教育改革行為同質(zhì)、表淺化。當下，需要有熱愛并有志于一輩子獻身宿遷地方教育事業(yè)發(fā)展的“教育家型領導和教師團隊”來擔綱。過去的一些大師型人才常有整體的智慧，他們做事往往從心出發(fā)，不人云亦云。心學之道、整體之道，才是解決之道，而現(xiàn)代社會碎片化往往割裂了整體智慧。宿遷政府要積極為教育家型人才團隊提供能對區(qū)域教育問題進行長期觀察思考與實踐創(chuàng)新的機會和平臺，他們也更需要俯下身子，沉下心來，深入了解本地教育發(fā)展結(jié)構的肌膚紋理，從而尋找到能讓區(qū)域教育創(chuàng)新突破的靶心來精準施策，方能建設好區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育生態(tài)。然而，當下因體制性問題，我們恰恰戰(zhàn)略思維少，短期行為多，形式主義的教育變革多，富有創(chuàng)新思想內(nèi)涵的深度變革少。急功近利不利于立德樹人，也不利于創(chuàng)新人才成長，更不利于可持續(xù)發(fā)展的教育生態(tài)生成。為避免制度性不足，打破囹圄，我們建議宿遷政府可在培植宿遷特色教育智庫方面有所探索，可成立“宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”（宿遷教育智庫），充分整合宿遷政協(xié)、宿遷黨校（行政學院）、宿遷地方高校和社會精英組織的人才資源，合作共建、協(xié)同創(chuàng)新。教育智庫以可持續(xù)的努力托起“以連貫一致并涵蓋深層意義的變革計劃，來代替那些表面化又相互脫節(jié)的變革循環(huán)”。以協(xié)同智慧成果助力教育決策出臺，從而不斷提升宿遷教育的智慧水平，以接地氣的決策咨詢成果來助力政府領導做好宿遷教育綜合改革的“頂層設計”，從而引發(fā)宿遷教育創(chuàng)新發(fā)展的“蝴蝶風暴”效應。與此同時，宿遷政府督導部門要進一步提升履職功能，加強社會中介評估和監(jiān)督機構建設工作，充分發(fā)揮社會中介組織的專業(yè)優(yōu)勢，用第三方參與的方式對宿遷教育開展全面的評估和監(jiān)督，確保高效性教育治理落到實處，讓教育督導長“牙齒”。這有利于打破長期以來教育管理、評估、監(jiān)督完全由政府和教育主管部門實施的單一主體局面。

其次，學校還是一個社會的子系統(tǒng)，其發(fā)展完全離不開環(huán)境并受環(huán)境的影響和制約。同時，社會也是學校生存和發(fā)展的一個重要的外部環(huán)境，社會可通過向?qū)W校提供資源支持的形式介入?yún)⑴c到學校管理的事務中來，以實現(xiàn)社會參與教育管理事務的目的。社會也可將自身所蘊含的“潛在性資源”轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校需求的“現(xiàn)實性資源”。主要表現(xiàn)為：一是社會可為學校提供優(yōu)質(zhì)豐富的資源，如先進的實驗儀器、體育設施和其他教育教學設備等，以彌補學校教育資源的不足；二是社會團體、組織和個人可通過不同渠道籌集經(jīng)費為學校提供幫助，來補充學校教育經(jīng)費資源的不足；三是社會中還有大量的優(yōu)秀人才，可以不斷給學校輸送人力資源，以彌補和解決學校因制度性因素導致的教師資源結(jié)構性的創(chuàng)新人才不足等問題。通過以上諸多資源性支持舉措，真正讓社會充分參與到學校管理中來，以實現(xiàn)和提升社會參與教育事務管理的能力。

（三）釋放學校之“力”，增強學校內(nèi)部治理能力，推進區(qū)域教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進程中，應不斷增強學校內(nèi)部治理能力，讓學校在實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展中的主體地位得以充分發(fā)揮。從教育善治來看，僅政府分權到學校層面還遠遠不夠，某些學?？赡軙亓粽路判略龅臋嗔?，讓這些學校管理更加專斷。由此，學校內(nèi)部還應“二次分權”，把政府下放給學校的一些權力再下放給學生、教師、家長等多元主體，以完善學校內(nèi)部治理結(jié)構，實行協(xié)調(diào)共治。學校的分權共治是指，對于學校內(nèi)部事務多元主體的共同治理和民主管理。學校內(nèi)部管理機構、學生、教師、家長、專家學者、社會組織等都可以成為學校治理的主體。

學校內(nèi)部治理能力的提升，可從以下方面進行：

一是不斷完善和調(diào)整學校內(nèi)部組織機構和治理結(jié)構，建立和完善現(xiàn)代學校制度?；A教育學校，一方面要不斷建立、加強和完善中小學校長負責制，要明確和規(guī)范校長的權力和職責，讓校長的管理者和教育者的雙重角色身份職能充分發(fā)揮出來；另一方面，基礎教育學校應建立更為實效的家長委員會和教職工代表大會制度，讓教師和家長深度參與到學校管理中，從而不斷推進學校管理的民主化進程。

二是積極鼓勵師生創(chuàng)造性地參與到學校治理之中。教師和學生作為學校治理主體，我們應積極培養(yǎng)和形成其共同參與學校治理的能力與品質(zhì)，讓師生在參與學校管理事務中的創(chuàng)造性充分發(fā)揮出來。一方面，師生在處理學校公共事務上，應具有管理權和決策權，學校的重大事務和決策應充分參考和尊重師生的意見，從而讓學校重大決策制定和實施的民主性得到保障。另一方面，師生對學校組織管理具有監(jiān)督權，對學校管理活動的措施和學校制定、執(zhí)行的管理決策全過程進行監(jiān)督，用以加強對學校管理公共權力的制約作用，把學校管理權逐步下放給師生，讓學校的治理、管理逐漸從“單元獨治”邁向“多元共治”與“善治”。

宿遷教育治理要從過去的“一元管理”向“多元社會主體共建共治”轉(zhuǎn)變。宿遷政府要讓有教育家情懷的人才團隊參與到宿遷教育治理體系創(chuàng)新之中，讓行政規(guī)律和教育規(guī)律融合統(tǒng)一，逐步建立符合宿遷實際的區(qū)域教育現(xiàn)代化治理體系，釋放宿遷教育發(fā)展的內(nèi)生動力，辦好人民滿意的教育?，F(xiàn)行的教育改革政策系統(tǒng)制定中，如何實現(xiàn)博弈論下的納什均衡？如何讓宿遷教育各相關部門的思想和利益格局形成共識？如何融合大家的智慧，讓宿遷教育綜合改革出現(xiàn)合力、和諧、和美、和聲的局面？這些都是要關鍵研究的問題。

在推進宿遷教育治理體系現(xiàn)代化進程中，政府要用好“集權與分權”這把雙刃劍。目的還是要理順關系，營造和諧的教育生態(tài)。要用智慧化解各種障礙與阻力，確保教育綜合改革落到實處。宿遷教育治理體系現(xiàn)代化建設，要通過政府限權的變革，換來區(qū)域和學校的活力與生機，舍小利成大義。 現(xiàn)時的宿遷政府比以往更開明，計利當計天下利。這種轉(zhuǎn)型的過程，實質(zhì)上就是教育治理現(xiàn)代化中的民主化推進。我們堅信，民主的力量不僅能帶來好的治理，更能為我們帶來更好的宿遷教育！

教育治理現(xiàn)代化進程中，應不斷增強學校內(nèi)部治理能力，讓學校在實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展中的主體地位得以充分發(fā)揮。