改進(jìn)完善用地政策促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展

焦思穎

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)，建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。2019年12月19日，自然資源部召開媒體座談會(huì)，自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司司長(zhǎng)劉明松、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長(zhǎng)潘文博對(duì)《通知》出臺(tái)的背景、主要考量、支持政策等問題進(jìn)行了解讀，并回答記者提問。

記者：《通知》出臺(tái)是基于怎樣的背景和考量？

劉明松：為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，原國(guó)土資源部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地文件，在用地地類劃分、用地規(guī)模、用地管理方式、服務(wù)監(jiān)管等方面明確支持政策，有力促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式不斷涌現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平和生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，用地出現(xiàn)新情況新需求，面臨新形勢(shì)新要求。設(shè)施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產(chǎn)的組織化、規(guī)?；潭炔粩嗵岣?，對(duì)生產(chǎn)前端的農(nóng)資農(nóng)具存放、生產(chǎn)過程中的先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和智能化管理、生產(chǎn)后端的產(chǎn)品晾曬烘干和分揀包裝等設(shè)施用地提出新的需求。隨著家庭農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的興起和推廣，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)?；壤粩嗵岣?，對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)、環(huán)保及糞污處置等設(shè)施用地提出了新的需求，有的養(yǎng)殖企業(yè)建設(shè)多層建筑進(jìn)行生豬生產(chǎn)，原有政策對(duì)此沒有涉及。四川、云南等山區(qū)省份丘陵多、土地零散、耕地插花現(xiàn)象突出，規(guī)模化養(yǎng)殖設(shè)施選址完全避讓永久基本農(nóng)田確有困難。這些問題反映出原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷改進(jìn)完善。

此外，從前一時(shí)期“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治看，也有不少地方存在以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實(shí)質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)設(shè)施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現(xiàn)差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，落實(shí)李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示要求，需要研究改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺(tái)新的用地文件繼續(xù)支撐設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在這樣的背景下，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺(tái)了《通知》。在《通知》起草過程中，兩部進(jìn)行了大量深入細(xì)致的調(diào)查研究，部領(lǐng)導(dǎo)多次組織專題研究，反復(fù)研討政策規(guī)定。同時(shí)，起草《通知》特別注意簡(jiǎn)明、符合實(shí)際，讓地方好操作。

一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地情形復(fù)雜，國(guó)家把住總體規(guī)定，地方細(xì)化管理要求。從調(diào)研情況看，由于我國(guó)區(qū)域差異大、設(shè)施農(nóng)業(yè)種類繁多，用地形態(tài)各異——從大的分類上，有作物種植類、畜禽養(yǎng)殖類和水產(chǎn)養(yǎng)殖類，每一類由于生產(chǎn)方式與自然地理?xiàng)l件不同，在設(shè)施興建與用地需求上都存在很大差異。如在作物種植上，有日光溫室、智能溫室及相關(guān)分揀包裝、存儲(chǔ)保鮮等設(shè)施，也有規(guī)模化大田種植配建的晾曬烘干、農(nóng)機(jī)具存放等設(shè)施；在畜禽養(yǎng)殖上，不僅有養(yǎng)殖圈舍，還有檢驗(yàn)檢疫、糞污處置、洗消轉(zhuǎn)運(yùn)等設(shè)施。因此，國(guó)家層面難以對(duì)各地用地情況列舉式地逐一作出規(guī)定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進(jìn)行宏觀管控，具體要求由地方根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行細(xì)化。

二是概念明晰，把握政策著力點(diǎn)。為避免概念過多、含義不清，《通知》不再對(duì)作物種植和畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖中，哪些是生產(chǎn)設(shè)施、哪些是附屬設(shè)施和配套設(shè)施進(jìn)行細(xì)分，而是以設(shè)施建設(shè)是否破壞耕地耕作層為問題實(shí)質(zhì)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些設(shè)施可以使用耕地和永久基本農(nóng)田，哪些不能?？紤]種植類和養(yǎng)殖類的生產(chǎn)功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農(nóng)田上，差別化地作出規(guī)定。

三是把握各級(jí)行權(quán)能力，合理劃分各項(xiàng)事權(quán)。根據(jù)行政層級(jí)，明確各級(jí)職責(zé)。市、縣自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主要負(fù)責(zé)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地日常管理，包括檢查執(zhí)法。國(guó)家、省級(jí)自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門除了制定政策規(guī)定外，要通過各種技術(shù)手段加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管。合理劃分各級(jí)事權(quán)，壓實(shí)管理責(zé)任。

記者：在原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策基礎(chǔ)上，《通知》在哪些方面作了改進(jìn)突破？

劉明松：在原有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基礎(chǔ)上，《通知》在用地劃分、使用永久基本農(nóng)田范圍、用地規(guī)模、用地取得等方面進(jìn)一步改進(jìn)突破。改進(jìn)后的政策規(guī)定，歸納起來(lái)，有5個(gè)突出方面：

一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍。考慮到設(shè)施農(nóng)業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的特點(diǎn)，有別于公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施用地，因此明確，設(shè)施農(nóng)業(yè)包括作物種植設(shè)施（含規(guī)?；筇锓N植配建的設(shè)施）和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，可以使用一般耕地，不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

二是對(duì)一些設(shè)施使用永久基本農(nóng)田作出規(guī)定?？紤]到興建設(shè)施有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此，對(duì)于作物種植中一些設(shè)施建設(shè)破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農(nóng)田的，養(yǎng)殖設(shè)施中涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，在補(bǔ)劃同等數(shù)量、質(zhì)量永久基本農(nóng)田的前提下，允許使用永久基本農(nóng)田，同時(shí)也確保永久基本農(nóng)田不減少。

三是用地規(guī)模實(shí)行差別化政策。如前所述，全國(guó)各地、各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地差異較大，國(guó)家層面不再對(duì)各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定設(shè)施用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策，調(diào)研中一些地方也提出了這方面意愿。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了鞏固2019年剛剛開展的“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護(hù)房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標(biāo)準(zhǔn)，即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內(nèi)”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內(nèi)”，其中嚴(yán)寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內(nèi)”（占地面積超過2畝的農(nóng)業(yè)大棚，其看護(hù)房控制在“單層、40平方米以內(nèi)”）。

四是允許養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑。隨著技術(shù)的進(jìn)步與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，近年來(lái)一些地方出現(xiàn)建設(shè)多層建筑從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的情況，從節(jié)約資源、集約經(jīng)營(yíng)出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。但各地在實(shí)施中，建多層養(yǎng)殖設(shè)施一定要注意符合相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)安全和生物防疫等方面要求。

五是簡(jiǎn)化用地取得方式。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需要審批，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動(dòng)工建設(shè)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門。當(dāng)然，涉及使用并補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的，須事先經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門同意后方可動(dòng)工建設(shè)，始終堅(jiān)持嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。

記者：這次專門印發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的《通知》，對(duì)促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展有什么積極意義？

潘文博：設(shè)施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，為有效保障我國(guó)蔬菜、肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性均衡供應(yīng)，增加農(nóng)民收入，改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了十分重要的作用。

但是，我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展水平不高，機(jī)械化、自動(dòng)化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化程度較低；科技創(chuàng)新能力弱，生物技術(shù)、工程信息和信息技術(shù)的集成運(yùn)用不夠；資金投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)械裝備和生產(chǎn)條件不配套；支持措施不盡完善，發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量和效益還有待進(jìn)一步提高。

2010年、2014年，原國(guó)土資源部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部先后制定印發(fā)了兩個(gè)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策文件，為支持和促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。這次兩部門聯(lián)合制定印發(fā)的《通知》是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新需求，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用和管理的進(jìn)一步改進(jìn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是有利于滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)多樣化的用地需求。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)功能的拓展和設(shè)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有政策難以滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實(shí)施能夠有效解決這些問題，有利于延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)效益，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二是有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不夠靈活，不能適應(yīng)發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實(shí)施，進(jìn)一步明確了政策界限，簡(jiǎn)化了用地取得方式，有助于提振各類經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性。

三是有利于設(shè)施農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備的推廣應(yīng)用。近年來(lái)，設(shè)施農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新裝備不斷涌現(xiàn)。耕種收等環(huán)節(jié)的新型農(nóng)機(jī)裝備應(yīng)用，水肥一體化等新型栽培技術(shù)應(yīng)用，物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段應(yīng)用都需要相應(yīng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地支持?！锻ㄖ返挠“l(fā)實(shí)施為設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，有利于加快推進(jìn)新技術(shù)、新裝備的推廣應(yīng)用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

記者：各地如何落實(shí)《通知》規(guī)定，需要注意什么問題？

劉明松：《通知》下發(fā)后，政策落實(shí)是關(guān)鍵，各地要抓緊做好相關(guān)落實(shí)工作。

一是省級(jí)制定具體實(shí)施辦法。按照《通知》明確的管理原則和要求，省級(jí)自然資源主管部門要會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，根據(jù)本區(qū)域設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍、明確用地規(guī)模、細(xì)化用地取得程序。在制定實(shí)施辦法時(shí)，應(yīng)注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設(shè)施問題，確保政策平穩(wěn)過渡。

二是市、縣做好具體實(shí)施。市、縣自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，要把服務(wù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地當(dāng)作重要工作任務(wù)，切實(shí)做好日常管理。要把握好設(shè)施建設(shè)是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農(nóng)田條件等情況，確保符合實(shí)際。使用永久基本農(nóng)田破壞耕地耕作層需要補(bǔ)劃的，要嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)劃。要指導(dǎo)督促鄉(xiāng)級(jí)政府及時(shí)匯交設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息，并按要求做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)工作。

三是部、省級(jí)強(qiáng)化用地監(jiān)管。自然資源部將建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，要求各地將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地信息在監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫(kù)。部、省級(jí)自然資源部門將充分利用衛(wèi)星遙感影像、現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，組織開展核實(shí)監(jiān)督，掌握動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，進(jìn)行實(shí)地檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為的，及時(shí)糾正，確保農(nóng)地農(nóng)用。

記者：前一階段在全國(guó)開展的“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)取得了明顯成效，這次又印發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的《通知》，兩者之間有什么關(guān)系？

潘文博：按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，2018年8月份以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部會(huì)同有關(guān)部門和單位，在全國(guó)開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)，全面深入排查，摸清“大棚房”問題底數(shù)；堅(jiān)決整治整改，對(duì)排查發(fā)現(xiàn)的“大棚房”問題區(qū)分情況，分類處置；嚴(yán)格執(zhí)法問責(zé)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化。

可以說，專項(xiàng)行動(dòng)的開展有力有效地堵住了以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名違法違規(guī)用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時(shí)還要開好“正門”，要給地方和經(jīng)營(yíng)主體以明確的政策信號(hào)，什么東西可以搞、應(yīng)該怎么搞，引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)范發(fā)展。在《通知》起草過程中，我們結(jié)合各地各方面對(duì)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)提出的一些用地需求，充分征求了基層主管部門和經(jīng)營(yíng)主體的意見建議，綜合考慮了各方面因素。一是保持了政策的連續(xù)性。既保留了2010年、2014年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地文件中實(shí)踐證明行之有效的政策措施，也延續(xù)了“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動(dòng)的一些政策舉措，比如在看護(hù)房用地規(guī)模上，繼續(xù)保持專項(xiàng)行動(dòng)期間制定的整治整改標(biāo)準(zhǔn)。二是保障了設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理用地需求?！锻ㄖ分谐浞挚紤]了種植、養(yǎng)殖等不同設(shè)施生產(chǎn)形式，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等不同設(shè)施生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一般耕地、永久基本農(nóng)田等不同用地類型的需要，對(duì)直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和直接服務(wù)于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是保護(hù)了設(shè)施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的良好勢(shì)頭。《通知》主要是從宏觀管控方面提出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的原則要求，在用地規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面留出了政策空間，有利于各地根據(jù)實(shí)際情況制定具體細(xì)化的實(shí)施辦法，激發(fā)設(shè)施農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛力，保持良好發(fā)展勢(shì)頭。

各地在制定具體實(shí)施辦法時(shí)，既要立足于促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，也要嚴(yán)守政策界限，嚴(yán)防“大棚房”問題回潮反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務(wù)于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施。二是不得改變?cè)O(shè)施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經(jīng)營(yíng)性用途。同時(shí)，要合理確定用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮政策間的銜接性、連續(xù)性，也要考慮相鄰區(qū)域間的一致性、協(xié)調(diào)性，確保農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)棚農(nóng)用。