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    對修訂《森林防火條例》的幾點思考

    2020-03-31 03:09:19張勇
    法制與社會 2020年7期
    關(guān)鍵詞:修訂預防隊伍

    關(guān)鍵詞 《森林防火條例》 修訂 預防 撲救 隊伍

    作者簡介:張勇,中國消防救援學院教研室主任、副教授,主要從事森林消防教學科研。

    中圖分類號:D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼:A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.019

    我國的《森林防火條例》起草頒布于1987年大興安嶺“5.6”大火之后,于2008年進行了修訂?!稐l例》自實施以來,對于預防和撲救森林火災,保障人民生命財產(chǎn)安全,保護國家森林資源和維護生態(tài)安全起到了非常重要的作用。近年來,隨著黨和國家機構(gòu)改革的持續(xù)推進,森林防滅火工作的職責分工出現(xiàn)了新變化,致使現(xiàn)行的《森林防火條例》已經(jīng)不適應新的形勢任務需要,進入新的修訂周期。對《條例》進行修訂完善是防范和化解重大森林火災風險的迫切需要,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的迫切需要,是全面深化改革的迫切需要。筆者在多年從事森林消防法規(guī)教學研究的基礎上,對《條例》修訂形成以下幾點思考。

    一、關(guān)于森林消防理念方面

    1.樹立新時代森林消防的新思想新理念。黨的十八大以來,習近平同志先后提出建設生態(tài)文明、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草理念和實現(xiàn)人與自然和諧共生等一系列重要思想。在《條例》修訂中應把握思想精髓,全面貫徹森林消防工作的基本原則,把近年來國家探索出的好政策好措施,以條例的形式反映出來,解決轉(zhuǎn)制改革中出現(xiàn)的新情況新問題,推進建設“青山綠水”美麗家園,滿足人民對美好生活的追求。

    2.與時俱進完善森林消防工作方針。隨著國家機構(gòu)改革推進及消防救援隊伍“三定”方案出臺,各部門的職責分工出現(xiàn)變化,要求條例在指導方針中加以體現(xiàn)?!稐l例》修訂要以憲法和新修訂頒布的《森林法》為總綱,把黨中央、國務院加快推進森林消防工作所采取的帶有全面性、戰(zhàn)略性、長遠性的政策和措施上升為法規(guī)條文體現(xiàn)出來。在繼續(xù)抓好預防、撲救的基礎上,更加注重兩者的有機結(jié)合,把森林消防工作的指導方針、戰(zhàn)略布局和基本原則融入《條例》,促進森林消防工作更加規(guī)范和高效。

    二、關(guān)于職能任務劃分方面

    1.明確職責分工,厘清各部門在“消”和“防”中的主要責任。機構(gòu)改革后,一些地方的應急和林草部門對職責界限劃分不清,部分市縣林草管理機構(gòu)合并到其他部門,原森林公安劃歸公安部,因此,在職能任務劃分上有待理順細化明晰。應當統(tǒng)一全國森林防滅火指揮部及辦公室設置,建立完善的森林消防指揮體系。落實林草部門的宣傳教育、巡護檢查、火源管理等職責和應急管理部門的撲救責任,使職能任務進入法律條款,確保步調(diào)一致、權(quán)責清晰、工作暢通、及時高效。鑒于原《森林防火條例》和《草原防火條例》分屬兩個行政部門,機構(gòu)改革后同屬國家林業(yè)和草原局,建議整合兩方面的人力和資源,從法律層面修訂合并兩個《條例》,更好依法管火治火。

    2.落實經(jīng)營單位的消防主體責任。集體林權(quán)制度改革后,森林經(jīng)營主體多元化、林地分散化、經(jīng)營形式多樣化,一些森林經(jīng)營單位在組織制度、資金投入、隊伍建設、人員培訓及火源管控等方面重視程度不夠,森林經(jīng)營主體的消防責任不夠明確。應當按照事、責、權(quán)相統(tǒng)一的原則,明確森林經(jīng)營主體對火災預防和撲救需承擔的法律、指導、檢查、監(jiān)督責任。對電力、通信、油庫和石油天然氣管道等經(jīng)營單位,應當明確所屬線路、基站、庫室、管道周邊的消防責任。按照國家“放管服”改革精神,完善行政許可審批制度,審批權(quán)限盡量下放,方便有關(guān)單位和基層群眾。

    三、關(guān)于火源管控方面

    1.加強防火宣傳教育。隨著防火形勢的變化,許多地方的森林防火已從季節(jié)性轉(zhuǎn)變成全年性工作,但《條例》規(guī)定的火源管理僅限于防火期,這樣其他時段的防火管理出現(xiàn)了真空。且可審批的用火種類少,實際用火種類多,使管理部門處于兩難境地。各地應根據(jù)實際情況確定防火期,由應急和林草部門牽頭,組織民政、文化、旅游等部門協(xié)同,依靠全社會力量做好森林防火宣傳工作。建立全國森林消防宣傳月或宣傳日,有助于營造氛圍,提升宣傳效果。

    2.加大野外違規(guī)用火處罰力度。近年來,隨著旅游休閑人數(shù)增加,火源管控難度不斷加大。同時,我國林區(qū)社情日益復雜,因林權(quán)糾紛、利益分配、干群矛盾而引發(fā)的事件時有發(fā)生,森林防火不穩(wěn)定、不可控因素相應增多,人為惡意縱火也應當引起警惕。應當完善防火管理辦法,規(guī)范森林火災隱患評價標準,完善整改程序和內(nèi)容,針對不同對象類型細化規(guī)定,嚴格制度抓好落實。加強對野外生產(chǎn)作業(yè)、農(nóng)事民俗、旅游休閑等用火管理,加大對森林經(jīng)營單位和個人違規(guī)處罰力度,特別是在高火險期,野外違規(guī)用火僅是批評教育和罰款,警示和震懾力是不夠的。

    四、關(guān)于消防隊伍建設方面

    1.加強消防專業(yè)隊伍建設。當前,許多地方森林消防管理人員和專業(yè)隊伍普遍存在編制少、結(jié)構(gòu)不合理,待遇偏低、經(jīng)費保障不足,素質(zhì)不高、老齡化傾向等問題,影響隊伍穩(wěn)定,對火災的預防和撲救極為不利。需要從頂層設計考慮,制定出臺應急和林草部門管理人員及專業(yè)隊伍建設規(guī)劃,明確任務分工,完善考核獎懲機制。加強森林消防隊伍的專業(yè)培訓和實戰(zhàn)演練,發(fā)揮其在防火宣傳、火源監(jiān)管、巡山護林、隱患排查、火情報告、快速處置等方面的作用,提高預防和撲救森林火災的能力。

    2.加大政策待遇保障力度。森林消防崗位屬于特殊艱苦行業(yè),要求從業(yè)人員專業(yè)性強、工作量大、風險性高,但從當前消防隊伍實際建設情況來看,普遍缺乏待遇和政策保障機制,致使一些地方消防隊伍人員不穩(wěn)定、戰(zhàn)斗力不強,極大影響了防滅火中心任務的完成。需要以法規(guī)的形式,明確各級各類森林消防隊伍的組織機制、工資待遇、出入機制等事項,保證隊伍建設穩(wěn)定發(fā)展。落實消防人員保險制度,增加消防員和從事消防工作各級干部的意外人身傷害保險事宜,增加保險賠付金額,保持消防隊伍人員穩(wěn)定。

    五、關(guān)于經(jīng)費保障方面

    1.確保防火經(jīng)費穩(wěn)定投入。我國許多森林防火任務繁重的地區(qū),往往都是經(jīng)濟發(fā)展相對落后、財政收入相對緊張的地區(qū),地方財政保障不足。有的地方僅靠園林綠化部門自籌防火經(jīng)費,相應配套資金落實不了,給森林消防工作帶來極大困難。各地應當研究制定具體的防火經(jīng)費保障標準,把防火經(jīng)費納入地方本級財政預算,按照森林面積確定防火經(jīng)費財政預算的最低指標,建立穩(wěn)定的防火經(jīng)費投入機制。

    2.完善防火配套經(jīng)費保障措施。協(xié)調(diào)國家相關(guān)部委加強調(diào)研,爭取出臺相關(guān)政策,明確森林防火高危行業(yè)性質(zhì),制定防火高危行業(yè)標準,落實防火高危風險崗位津貼制度。建立八小時以外值班補貼和演練、撲火時的補貼制度,將補助經(jīng)費向基層、向防火一線傾斜。對跨區(qū)增援撲救隊伍給予補償,由受增援地區(qū)根據(jù)任務完成情況,給予增援隊伍及參戰(zhàn)人員適當?shù)慕?jīng)濟補償或物質(zhì)獎勵。加強基礎設施保障,加大對防火道路、運輸車輛、撲火機具、物資儲備等應急撲救物資的投入,改善基礎防火設施條件,提升森林火災的綜合防控水平。

    六、關(guān)于法律責任方面

    1.完善表彰獎勵的相應條款?!稐l例》對表彰獎勵的表述比較籠統(tǒng),未明確具體獎勵和獎項內(nèi)容,獎勵細化措施不夠具體。況且,當前許多地方已經(jīng)將有些物質(zhì)獎勵項目取消,導致獎勵實施比較困難。從森林消防的行業(yè)特點來看,需要把精神獎勵與適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵相結(jié)合,這樣才能更好的調(diào)動各類單位和人員的工作積極性?!稐l例》修訂要對此高度關(guān)注,制定完善相關(guān)表彰獎勵實施細則,方便基層操作實施,形成長期有效的獎勵機制。

    2.完善處罰的相應條款。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展,目前的處罰額度達不到嚴懲效果,難以有效制裁違法行為。應當將罰責條款細化,對相關(guān)單位和個人違規(guī)用火行為加大處罰力度?!稐l例》中設定的禁止性規(guī)定,在罰責中應有相應處罰條款,才能更好體現(xiàn)法律的威懾力,便于在實際執(zhí)法過程中準確運用和操作。應當增加失火案件查處、火燒跡地采伐和重建等內(nèi)容,考慮到應急管理部門承擔著森林防滅火指揮部的職能,林草部門原有森林公安機構(gòu)已劃歸公安部,建議賦予相關(guān)部門執(zhí)法主體資格。

    3.解決處罰實施困難的問題。近些年,森林火災案件有不少是群眾燒荒、燎地所至,而從事這方面勞作的人,要么為“留守老人”,要么是家境窮困的“老實本分”的“莊稼人”,他們中絕大多數(shù)沒有能力擔負罰款的法律責任,導致行政處罰不能到位,起不到警示作用。在森林火案中弱智、兒童、流浪乞討人員玩火所致的也占一定比例,而對此類人員所至火災責任主體,《條例》未做明確規(guī)定,處罰對象不明確,導致諸如此類防火案件很難結(jié)案。應當明確對此類無行為能力人員違法用火引發(fā)火災的處罰方式,以及對監(jiān)管看護人員的責任追究,為執(zhí)法提供依據(jù)。

    七、關(guān)于其他相關(guān)方面

    1.落實有關(guān)保障規(guī)定。公車改革后,許多地方森林消防專用車輛存在管理不到位、使用不規(guī)范、難以落實公車車編、難以落戶等問題,已經(jīng)嚴重影響了森林消防工作的開展。各地應當明確森林消防專用車輛配備和管理規(guī)定,落實消防救援專用車輛通行保障制度,明確森林消防救援專用車輛應當按照規(guī)定噴涂標志圖案,安裝警報器、標志燈具,并實行免費通行政策。

    2.調(diào)整《條例》適用范圍。隨著我國城市化進程的快速發(fā)展,城市市區(qū)范圍不斷擴大。近年來,各地大力開展園林城市、森林城市建設,森林公園、山體公園、游園遍布城區(qū)。加之以往擔負城市和森林消防的兩支國家綜合性消防救援隊伍已經(jīng)合并,劃歸應急管理部管理,所以,《條例》的適用范圍應全面覆蓋。

    3.建立隱患排查和預警機制。完善森林火災風險隱患排查整治機制,明確防火檢查督察的部門、項目和形式,提高防范森林火災各類風險隱患的能力。加強森林火災的預警監(jiān)測,根據(jù)《森林法》第三十四條規(guī)定,縣級以上人民政府及有關(guān)部門應當建設預警監(jiān)測體系,配備相關(guān)人員及必要設備設施,提升火災預警監(jiān)測能力。

    同時,還應在提高森林消防科研能力、加大航空應急救援、科學劃分火災等級標準、落實考核評價機制等方面加強研究,拿出有效舉措,使《條例》更好的為守護“綠水青山”的生態(tài)文明保駕護航。

    參考文獻:

    [1]劉萌.關(guān)于修改《森林防火條例》的幾點思考[J].森林防火,2002(4):7-8.

    [2]張蕾,周洪.關(guān)于修改《森林防火條例》的立法建議[J].林業(yè)經(jīng)濟,2002(8):35-37.

    [3]唐明湘.對修訂《森林防火條例》的幾點思考[J].森林防火,2005(2):6-8.

    [4]韓煥金.新舊《森林防火條例》的解讀[J].法制與社會,2009(4):331-332.

    [5]王海忠.森林防火知識讀本[M].北京:中國林業(yè)出版社,2018.

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