“粵港澳大灣區(qū)”三地制度建設(shè)路徑探索

歐陽家慶 楊勝剛

摘? ?要： 2019年中央頒布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，將粵港澳大灣區(qū)計劃初步建設(shè)成為世界一流灣區(qū)。改革開放以來，廣東與港澳的關(guān)系一直非常緊密，尤其在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，香港和廣東的關(guān)系猶如“前店后廠”。與長三角、京津冀地區(qū)實踐不同，粵港澳大灣區(qū)是“一國兩制”下的一次重大探索式發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)有其特殊地位，粵港澳三地三種不同的關(guān)稅區(qū)具有不同的制度和法律，應(yīng)在維護(hù)“一國兩制”的前提下探索三地的深度融合。

關(guān)鍵詞： 粵港澳大灣區(qū); 制度建設(shè)路徑; 協(xié)同發(fā)展; 制度創(chuàng)新

中圖分類號： F124.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.008

Abstract： The Central Government has promulgated the outline of the development plan for the guangdong-hong kong-macao greater bay area， making it a world-class bay area. Since the reform and opening up， the relationship between guangdong， Hong Kong and Macao has been very close， especially in the field of economic and trade cooperation. Different from the Yangtze river delta and the Beijing-Tianjin-Hebei region， the guangdong-hong kong-macao greater bay area is a major exploratory development under the “one country， two systems” policy. The guangdong-hong kong-macao greater bay area has its special status. The three different customs areas of guangdong， Hong Kong and Macao have different systems and laws. The deeper integration of the three areas should be explored under the premise of upholding “one country， two systems”.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; institutional construction approach; coordinated development; system innovation

一、“粵港澳大灣區(qū)”三地制度建設(shè)背景和意義

（一）建立“粵港澳大灣區(qū)”的背景和意義

廣東省作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎之一，與港澳地區(qū)的民間交流和商貿(mào)合作已經(jīng)取得較大成功。作為國家改革開放的最早省份之一，廣東省充分利用自身地理優(yōu)勢，積極響應(yīng)國家政策，吸引眾多內(nèi)地人員，逐漸形成勞動密集型產(chǎn)業(yè)區(qū)，大量的勞動力涌入使得廣東成為絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地。廣東在改革開放的浪潮中形成自己獨特的優(yōu)勢，即大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)在廣東設(shè)立，形成生產(chǎn)成本邊際遞減，勞動力成本低廉，勞動力技術(shù)嫻熟等顯著優(yōu)勢。這不僅提供了大量工作崗位，也帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸占有重要地位。

作為港澳地區(qū)，其利用特殊身份，在吸引外資、先進(jìn)管理經(jīng)驗、高科技技術(shù)、人才等方面有著天然優(yōu)勢。與此同時，港澳雖然回歸祖國，但是港澳年輕一代對祖國認(rèn)同感并不十分強(qiáng)烈，特別是香港年輕一代，由于當(dāng)?shù)厣鐣芗由?，年輕人“逢中必反”，他們將自身生活和工作上的不愉快都怪罪于回歸，認(rèn)為“回歸”造成了自己當(dāng)前的處境，香港地區(qū)社會存在不穩(wěn)定因素，進(jìn)而影響國家發(fā)展。

正是在廣東與港澳地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)的情況下，粵港澳大灣區(qū)的建立才有一定的合作基礎(chǔ)與發(fā)展前景。“粵港澳大灣區(qū)”的建立又進(jìn)一步促進(jìn)廣東與港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地區(qū)合作潛力，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

建立粵港澳大灣區(qū)的意義主要有兩方面：經(jīng)濟(jì)與政治。從經(jīng)濟(jì)方面來講，廣東、港澳身處沿海地區(qū)，自身有著不可替代的獨特優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)層面有著很強(qiáng)的互補(bǔ)性，三者相互合作，發(fā)揮各自長處，可謂是“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向高水平。同時粵港澳大灣區(qū)深度合作能夠吸引大量國際資本、先進(jìn)技術(shù)、高端人才，在促進(jìn)地區(qū)合作的同時，能夠帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治方面而言，粵港澳大灣區(qū)的建立有利于增強(qiáng)港澳歸屬感，解決目前港澳地區(qū)的深層經(jīng)濟(jì)、社會和民生矛盾，促使真正做到人心的回歸，維護(hù)國家統(tǒng)一與繁榮。港澳地區(qū)年輕人歸屬感迷失，很大程度上在于經(jīng)濟(jì)上不滿足，從而導(dǎo)致出現(xiàn)不滿情緒。對國家而言，建設(shè)世界城市群是推動國家現(xiàn)代化的重要途徑。借鑒舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)城市現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗，發(fā)揮粵港澳灣區(qū)特色，是當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，是進(jìn)入新的歷史點的一項綜合考慮的國家戰(zhàn)略。隨著自身綜合國力的提升，建設(shè)世界一流灣區(qū)的計劃便可提上日程，此舉有助于發(fā)揮“一國兩制”的優(yōu)勢，幫助國家在國際政治和經(jīng)濟(jì)的新秩序中占據(jù)重要話語權(quán)。此外，粵港澳大灣區(qū)的深度合作能夠服務(wù)國家“一帶一路”倡議，成為經(jīng)濟(jì)增長的主要動力之一。

（二）“粵港澳大灣區(qū)”三地制度建設(shè)背景和意義

正因為粵、港、澳三地自身特殊的地理優(yōu)勢和巨大經(jīng)貿(mào)互補(bǔ)性潛力，2015年國務(wù)院頒布的“一帶一路”相關(guān)文件之中，首次提出了“要發(fā)揮深圳前海、珠海橫琴以及福建平潭的合作經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的作用，深入加強(qiáng)與港澳臺地區(qū)的合作，建設(shè)粵港澳灣區(qū)”。[1]2017年中共十九大報告中明確指出了中央將支持香港和澳門融入國家發(fā)展大局，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)、泛珠三角地區(qū)合作，全面推進(jìn)港澳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和互利。[2]2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出2022年粵港澳大灣區(qū)將初步建設(shè)成為世界一流灣區(qū)，遠(yuǎn)期展望到2035年。

研究經(jīng)濟(jì)的學(xué)者常常用經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論來研究廣東和香港的投資關(guān)系，他們認(rèn)為中國大陸在1978年改革開放后內(nèi)地能為香港提供大量的勞動力以及資源，香港同時正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，如此廣東和香港便能共創(chuàng)雙贏，因此自1978 年以來憑廣東的制造成本和資源優(yōu)勢以及香港的國際化，兩地便形成了一個“前店后廠”的格局。[3]但是大陸經(jīng)過40年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，廣東亦是中國經(jīng)濟(jì)第一大省，當(dāng)年廣東銳意發(fā)展的是加工制造業(yè)，與香港要轉(zhuǎn)型至第三產(chǎn)業(yè)恰好相輔相成。如此，香港為廣東引進(jìn)了大量資金、技術(shù)、人才和國際管理經(jīng)驗，使廣東先于其他內(nèi)地區(qū)域成為制造業(yè)大省，香港也成為國際專業(yè)服務(wù)及金融中心。隨著廣東經(jīng)濟(jì)的騰飛以及內(nèi)陸不同省份的發(fā)展崛起，廣東亦會隨著歷史潮流的演變進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型。 2009-2015年國務(wù)院批準(zhǔn)橫琴、前海和南沙3個新型發(fā)展區(qū)和自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃，發(fā)展金融、現(xiàn)代物流以及專業(yè)服務(wù)等高增值項目。廣東的生產(chǎn)總值已經(jīng)超過香港，粵港澳之間的合作關(guān)系難免會被打破，導(dǎo)致粵港澳三地之間的合作關(guān)系出現(xiàn)了微妙的變化，進(jìn)而出現(xiàn)一些不是很協(xié)調(diào)的感覺。例如，CEPA、港深河套發(fā)展計劃和之前的港珠澳大橋建設(shè)進(jìn)展緩慢，三地因為制度和文化差異，導(dǎo)致合作進(jìn)行緩慢，多年來的專業(yè)化并沒有得到經(jīng)濟(jì)層面的協(xié)同發(fā)展，令三地的專業(yè)服務(wù)以及創(chuàng)新科技合作一直未能取得突破。

究其本質(zhì)原因在于粵、港、澳三地處在不同的制度下，有著不同的法律制度、不同的關(guān)稅區(qū)、不同的管治制度，三地政府奉行不同的政策會影響三地之間人員往來、投資、貿(mào)易、技術(shù)等流動，加之三地不同的文化差異，會影響粵港澳大灣區(qū)的深度發(fā)展。因此三地在制度上的不和諧會影響三地深入合作，影響粵港澳大灣區(qū)一流灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展，也是需要深入探討與思考之處。

二、粵港澳大灣區(qū)是中國城市化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)

（一）粵港澳三地協(xié)同發(fā)展時期

粵港澳三地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系自改革開放以來就已經(jīng)形成了“前店后廠”的模式，廣東省作為港澳轉(zhuǎn)移目的地承擔(dān)著第二個產(chǎn)業(yè)的地位，廣東自此成為了內(nèi)地工業(yè)產(chǎn)值第一的省份?；浉郯娜氐暮献髯愿母镩_放以來大致可以分為4個時期：珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（1994年）、泛珠三角洲區(qū)域合作（2003年）、大珠三角城鎮(zhèn)群（2003-2013年）和粵港澳大灣區(qū)（2017年）。

梳理粵港澳三地協(xié)同發(fā)展歷史，我們可知粵港澳三地有著各自不可替代的特殊優(yōu)勢條件，早期從地方合作逐漸上升為國家主導(dǎo)層面上的合作，從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展向世界一流灣區(qū)建設(shè)發(fā)展邁進(jìn)，三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸深入，同時三地協(xié)同發(fā)展又有著特殊的不同，那就是在不同制度層面下深入發(fā)展，而這也是需要深入研究的話題。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)

2017年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《2017年政府工作報告》中第一次提出了“粵港澳大灣區(qū)”的建設(shè)理念。[4]之后，國家主席習(xí)近平亦多次在公開場合提出要進(jìn)一步執(zhí)行粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，進(jìn)一步打造世界一流灣區(qū)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步全面貫徹“一國兩制”，發(fā)揮“一國兩制”的優(yōu)勢，做到區(qū)域協(xié)同發(fā)展，維護(hù)港澳的繁榮穩(wěn)定。

從地方層次的協(xié)同合作到粵港澳大灣區(qū)這一國家戰(zhàn)略的形成經(jīng)歷了二三十年，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展成熟伴隨著中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷調(diào)整。上世紀(jì)80年代，由于二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”以及中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大城市就已經(jīng)出現(xiàn)了人口膨脹的現(xiàn)象，人口的過多增長導(dǎo)致很多大城市面臨公共產(chǎn)品供給與需求的矛盾，具體表現(xiàn)為城市的公共物品供給跟不上需求的增長，如此這樣，使得大城市患上了“城市病”。[5]面對大城市的問題，中國政府當(dāng)時認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)該以小城市和小城鎮(zhèn)為主。1981-1985年的“六五計劃”提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的要求。[6]“八五計劃”中又進(jìn)一步提出了要“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！焙徒ㄔO(shè)“具有地方特點的新型城鎮(zhèn)”。[7]但是隨著國家的快速發(fā)展，過去幾十年的實踐證明了雖然國家的政策扶持中小城鎮(zhèn)的城市化發(fā)展，但是人口依然還是向大城市流動。相對中小城鎮(zhèn)，大城市提供的公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會的水平是中小城市無法比肩的。目前，中國城市發(fā)展相對不平衡，過多的優(yōu)勢資源都往大城市集中，資源的集中必然引起人口的大量涌入。由于中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不夠多元，提供的就業(yè)崗位也較少，勞動市場的資源釋出不足以滿足人力資源的需求，如此勢必導(dǎo)致大量人口向大城市集中。

十一五規(guī)劃期間，國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢發(fā)生變化，國家關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策發(fā)生了改變，“堅持大中小城市協(xié)同發(fā)展，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，把城市群作為推動城市化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布的城市空間格局”。[8]當(dāng)時政府已經(jīng)認(rèn)識到了由于資源的集中，一些小城鎮(zhèn)很難推動國家城市化的進(jìn)程，因此開始采用國外成熟的“城市群建設(shè)”模式，即以一到三個大城市或特大城市為中心，在半徑300公里的方位內(nèi)，形成一個大城市帶領(lǐng)中小城市協(xié)同發(fā)展的模式。各個大中小城市之間建設(shè)高密度的交通網(wǎng)路，通過高鐵、地鐵和高速公路串聯(lián)，從而形成1小時生活圈?；浉郯拇鬄硡^(qū)即是國家層面的一個城市群建設(shè)，從2008年《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》到2017年，國家已經(jīng)頒布批準(zhǔn)了全國19個城市規(guī)劃，而且今年又有新的城市群建設(shè)計劃出臺。

在城市群的分布上，我國在十三五規(guī)劃（2015-2020）中提及城市群的建設(shè)理念?！皥猿忠匀藶楸镜某擎?zhèn)化為核心、以城市群為主體的形態(tài)要求，以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化的步伐。繼續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，構(gòu)建以路橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的‘兩橫三縱城市化戰(zhàn)略格局?！盵9]

粵港澳大灣區(qū)地理位置正好位于沿海城市群線和京廣城市群線的交界處，是中國開放的前沿陣地，從上世紀(jì)80年代開始就是我國改革開放的試驗地區(qū)，是中國開放程度最深的地區(qū)，同時亦是最先發(fā)展繁榮的城市群，具有較高的經(jīng)濟(jì)活力。

在過去幾十年的發(fā)展中，粵港澳地區(qū)、京津冀地區(qū)和長江三角洲地區(qū)一直都是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大引擎地區(qū)，一起構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)成長的半壁江山，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和程度的晴雨表。但是由于內(nèi)地省份的經(jīng)濟(jì)崛起，國家又助力各個地方政府發(fā)展城市群，雙重背景下使得傳統(tǒng)的珠三角地區(qū)受到了冷落。尤其是十三五規(guī)劃中，提到了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角協(xié)同發(fā)展和一帶一路作為國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，使得原本經(jīng)濟(jì)第一大省的廣東失去了原本的地位，這對廣東來說略微感受到了一些緊迫感。筆者之前在廣州市政府實習(xí)時，廣東省官員在開會中提到，“如果廣東沒有緊迫感的話，不爭取國家有利經(jīng)濟(jì)政策，那么廣東將淪為一個普通的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份而失去原有的全國經(jīng)濟(jì)中心的地位，那么廣東將失去在中央的決策權(quán)?！?/p>

綜上所述，2016年十三五規(guī)劃發(fā)布之后，廣東省就積極規(guī)劃粵港澳灣區(qū)建設(shè)，試圖爭取在國家層面提出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)計劃。[10]粵港澳大灣區(qū)相對國家的其他城市群而言，由于加入了香港和澳門兩個特別行政區(qū)的緣故，如何在維護(hù)與遵守“一國兩制”的前提下進(jìn)一步貫徹粵港澳大灣區(qū)的深度合作，將是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中首要面臨的問題，因此本文將結(jié)合粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的國家和地方層面的背景，運(yùn)用有關(guān)協(xié)同治理的知識，分析目前的政策，從而為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的三地融合提出建議和對策。

三、“一國兩制”下粵港澳合作面臨的問題和挑戰(zhàn)

粵港澳三地的合作先前多為地方上的合作，其中多是以香港為主導(dǎo)的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移性”的合作，廣東主要承接香港北上的制造業(yè)轉(zhuǎn)移，但是經(jīng)過40年改革開放以來的發(fā)展，廣東目前亦面臨產(chǎn)業(yè)升級的問題。廣東產(chǎn)業(yè)升級必然會對香港的地位產(chǎn)生挑戰(zhàn)。一方面，廣東希望借粵港澳大灣區(qū)的深度合作加快自己產(chǎn)業(yè)升級;香港希望借助粵港澳合作提升自己的國際競爭力，這點表現(xiàn)在香港目前的國際金融中心的地位受到了來自新加坡的挑戰(zhàn);澳門則希望借助粵港澳大灣區(qū)的深入合作加快自己的適度產(chǎn)業(yè)多元化和“一個中心，一個平臺”的假設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，“一國兩制”下，三地地方政府奉行不同的法律和制度，三個獨立的關(guān)稅區(qū)，加上其中的文化差異，粵港澳大灣區(qū)在“一國兩制”的大背景下較難進(jìn)行深入的合作，這點和其他國際一流灣區(qū)相比是與眾不同的，如何利用三地的優(yōu)勢是三地合作的重點。綜上所述，粵港澳三地的差異主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局差異和法律不同引致的制度差異。

筆者認(rèn)為討論產(chǎn)業(yè)布局以及制度差異引致的障礙有其緣由，過分側(cè)重卻生不見森林之弊。香港與廣東在上世紀(jì)70、80年代，除了在資金、技術(shù)、土地以及工人等生產(chǎn)要素上取長補(bǔ)短，更重要的是兩地攜手在改革開放的國家策略旗幟下曾經(jīng)突破了不少制度藩籬、摸索出不少珍貴的創(chuàng)新路徑。若要說制度上的差異，改革開放之初肯定比現(xiàn)在更大，但從廣東創(chuàng)辦“深交所”、公開拍賣全國第一幅土地、乃至國有企業(yè)推進(jìn)股份制度及分紅等，香港都在其中扮演了積極角色?？梢哉f，香港實行的“資本主義”與廣東的“社會主義”下市場經(jīng)濟(jì)相互配合走位，才是真正令粵港昔日同步起飛的關(guān)鍵，也由此令廣東成為中國改革開放的排頭兵，多項政策均是在廣東先行先試取得成功后，繼而在全國鋪開。

前文在粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展歷史中提到，粵港澳大灣區(qū)上升到國家議題之前三地就已經(jīng)在商業(yè)上建立了緊密的聯(lián)系，三地的合作其實已經(jīng)建立在一定的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上的，因此粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展涉及的法律議題已不僅僅限在民商法之間的法律上，更多表現(xiàn)在深度的行政、立法和司法的根本制度法律上。“以粵港澳金融業(yè)合作為例，香港金融業(yè)實行溷業(yè)經(jīng)營，銀行資金進(jìn)出證券市場不受限制，但內(nèi)地金融業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營，銀行、證券、保險分開，銀行資金不允許進(jìn)行證券交易，也不能涉及保險;香港對外管制幾乎沒有任何限制，內(nèi)地卻實行結(jié)售回執(zhí);香港實行聯(lián)系匯率制，內(nèi)地實行有管理的浮動匯率制，兩地金融管理法律制度存在全面沖突?！盵11

制度上的差異和協(xié)同發(fā)展的沖突問題上，在已經(jīng)發(fā)生的事件中已經(jīng)得到了體現(xiàn)，如近年來“高鐵西九龍站”的“一地兩檢”的問題上，本來是一項利于民生的政策，但是卻遭到了部分香港人的抵制，他們認(rèn)為“一地兩檢”的政策有損害“一國兩制，高度自治”的前提，這是對“一國兩制”的破壞，有人甚至稱為這是對“一國一點五制”的實踐。又比如，日前香港爆發(fā)大規(guī)模的反對“送中逃犯條例”的修訂執(zhí)行，示威者認(rèn)為“本來是一項維護(hù)內(nèi)地和香港和平穩(wěn)定法律，修訂在逃犯遣返中的法律空白，修補(bǔ)特區(qū)法律制定的漏洞。但是，本來是在一國之內(nèi)逃犯的“轉(zhuǎn)移”變成了“引渡送中條例”引發(fā)香港司法的震動，影響中國的國際金融中心的地位。不少港澳居民過度強(qiáng)調(diào)“一國兩制”中的“兩制”而忽略“一國”，眾所周知“一國兩制”的前提是“一國”，忽略“一國”的前提“兩制”是不存在的。

粵、港、澳三地處在不同的制度與歷史發(fā)展中，各自有其特定的歷史記憶，港澳雖然回歸祖國，但有著高度自治，即相對獨立的司法體系制度，與廣東地區(qū)深入發(fā)展合作，必然觸及制度上的摩擦與沖突?；浉郯拇鬄硡^(qū)深入合作中面對瓶頸之一就是不同地方制度上的不協(xié)調(diào)，而這也就影響甚至減緩粵港澳大灣區(qū)一流建設(shè)?！懊鎸浉郯姆蓻_突，三地目前仍缺乏解決法律沖突的更高層的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與路徑?！浉郯拇鬄硡^(qū)城市群建設(shè)雖納入了中央的頂層設(shè)計，但如何跨越法律制度的沖突進(jìn)行跨區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)，仍然需要探索”。[12] 借鑒國際上先進(jìn)灣區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗上來看，國外的協(xié)同發(fā)展一般都會建立諸如“理事會”等合作協(xié)同組織進(jìn)行灣區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)至今仍沒有出現(xiàn)三地協(xié)同治理的“理事會”。出現(xiàn)上述情況主要原因在于三地在法律制度合作上的空白，三地目前缺乏制度和法律制度上的機(jī)構(gòu)和路徑。

在粵港澳合作的前提下，我們需要完善制度層面的建設(shè)，廣東省也需要在此方面進(jìn)行探索，先行先試，在這一過程中，香港正好可以發(fā)揮積極作用，彌補(bǔ)內(nèi)地制度、文化的弱勢。只要香港與廣東善用好大灣區(qū)這一國家策略，將區(qū)域間的傳統(tǒng)合作提升至另一個臺階，就可以再一次為全國應(yīng)對時代挑戰(zhàn)提供先行者的經(jīng)驗參考。

四、完善“粵港澳大灣區(qū)”協(xié)同發(fā)展的建議和對策

（一）司法制度上的“取長補(bǔ)短”

中國正積極推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域合作，難免會遇到各種不同的商業(yè)法律糾紛，區(qū)域合作涉及制度上的紛爭日益增多。大灣區(qū)可以嘗試和香港的司法制度相結(jié)合，完善一種新的合作發(fā)展模式，這有助于更好增強(qiáng)粵港澳在法律制度上的協(xié)同，倘若三地在協(xié)同融合中出現(xiàn)商業(yè)問題便有法可依。香港擁有獨立的司法制度，公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ü偌胺蓪I(yè)人才備受稱頌，法律教育亦非常成熟，粵港可在大灣區(qū)規(guī)劃下探討促進(jìn)更多合作。

1. 共同完善及推廣前海經(jīng)驗。前海法院于2016年委任了香港人作為陪審員，協(xié)助法官處理商業(yè)糾紛。這是一次很好的內(nèi)地和香港的法律仲裁的合作，結(jié)合香港的現(xiàn)行法律體系有助于解決涉外的商業(yè)訴訟和糾紛。大灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展，可以在司法層面引進(jìn)前海法院處理案件的思路，在維護(hù)法律公正的前提下，處理各方的糾紛，為大灣區(qū)建設(shè)方面起到很好的制度保障。

2. 發(fā)揮香港國際仲裁中心角色。在進(jìn)一步打造全世界一流灣區(qū)的背景下，香港正積極研究擴(kuò)大現(xiàn)有國際仲裁機(jī)構(gòu)的規(guī)模，粵港雙方宜磋商鼓勵更多企業(yè)利用仲裁來解決糾紛，并進(jìn)一步完善司法互助以及執(zhí)行對方的仲裁，進(jìn)而提升粵港兩地間仲裁的素質(zhì)。

（二）進(jìn)一步深入加強(qiáng)粵港澳經(jīng)貿(mào)合作

廣東目前面臨產(chǎn)業(yè)升級的問題，加上目前中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所放緩。經(jīng)濟(jì)深層次的矛盾加上廣東制造業(yè)大省的產(chǎn)業(yè)升級，如何解決發(fā)展中的矛盾和困難，廣東省在全國起著帶頭作用，一是可以為其他省份提供經(jīng)驗，二是幫助廣東產(chǎn)業(yè)升級，三是深入推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)。

1. 借鑒香港經(jīng)驗推進(jìn)改革。香港政府對于市場的管理并非直接的控制和行政干預(yù)，而是通過明確的法律、規(guī)章去引導(dǎo)企業(yè)自律，企業(yè)一旦有出現(xiàn)違反法律的行為，政府可以根據(jù)相關(guān)的法律進(jìn)行懲罰，以維持健康的市場秩序。這些制度經(jīng)驗皆有利于廣東推進(jìn)供給側(cè)改革，深化“釋放、管理、服務(wù)”，提升商業(yè)的自主性和便利性。

2. 加強(qiáng)金融合作。香港是國際金融中心，具有極強(qiáng)的籌資能力，深圳又是全國的科技創(chuàng)新中心，具有較多的小微創(chuàng)新企業(yè)，可以為不同的創(chuàng)新企業(yè)提供不同的上市機(jī)會，這有利于推動香港的企業(yè)發(fā)展，同時亦有助于擴(kuò)大人民幣的國際化。

3. 共同開拓更多海外市場。由于歷史原因港澳高度國際化，制度與國際先進(jìn)國家無縫對接。國際化的背景，使得港澳在國際上深受歡迎。如果利用好港澳的國際化優(yōu)勢，借助港澳的平臺，有利于廣東的企業(yè)邁向國際。港澳可以更好地為廣東地區(qū)企業(yè)提供服務(wù)，協(xié)助他們開拓更多國際市場的同時，港澳也會商機(jī)無限。

4. 促進(jìn)人員的流動。不管是經(jīng)貿(mào)合作，還是制度探索，歸根在于人員的流動。三地人員流動會在教育、科技、貿(mào)易、旅游等方面有著積極的促進(jìn)因素?；洝⒏?、澳三地人員流動有助于探索新的思路與合作模式，有助于促進(jìn)新的指導(dǎo)方針，加深三地人員情感，為以后深度發(fā)展打下良好的情感基礎(chǔ)。

5. 合作逐漸深入，循序漸進(jìn)。以粵港澳三地供水合作為例，從涉及民生問題入手，逐步向科教文衛(wèi)等領(lǐng)域邁進(jìn)，并形成了“行政協(xié)議+聯(lián)席會議+專責(zé)小組”為政策導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制，促進(jìn)了粵港澳關(guān)系的持續(xù)健康發(fā)展。[13]在深入發(fā)展大灣區(qū)建設(shè)方面，可以考慮從相對容易領(lǐng)域入手，并探索多種機(jī)制，以此深入推進(jìn)合作發(fā)展。

（三）加強(qiáng)粵港澳三地社會協(xié)同治理

廣東省是個改革開放前沿地，廣府地區(qū)自古以來便有對外交流的背景。國家目前正在推進(jìn)社會協(xié)同治理，探討如何高效地提供政府的公共服務(wù)。香港是個公民社會，社會協(xié)同治理經(jīng)驗相對豐富，模式亦居世界前沿。

1. 加強(qiáng)交流社會治理經(jīng)驗。香港一直保持著較為自由的社會形態(tài)，擁有豐富的社會協(xié)同治理經(jīng)驗，擁有高度自治的社會組織、行業(yè)協(xié)會，在進(jìn)一步促進(jìn)三地深度發(fā)展中，可以發(fā)揮這些力量來給大灣區(qū)的發(fā)展提供公共服務(wù)。

2. 推進(jìn)社會中介服務(wù)。作為以服務(wù)業(yè)著稱的城市，香港可以幫助廣東培養(yǎng)專業(yè)社工，幫助大灣區(qū)城市培訓(xùn)社工，并為香港社會福利機(jī)構(gòu)開辟更多的服務(wù)范疇，也許這也是廣東和香港政府社會福利機(jī)構(gòu)可以思考的服務(wù)方向。

五、小結(jié)

目前，關(guān)于大灣區(qū)社會的談?wù)撊匀魂P(guān)注產(chǎn)業(yè)布局問題以及如何打破人員和貨物的自由流動的制度障礙，當(dāng)有兩個或以上的城市有相近的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，如何進(jìn)行有效的協(xié)同發(fā)展是當(dāng)下研究的熱門議題?；浉郯牡奶厥庵幵谟趨f(xié)同的城市群中具有兩個特別行政區(qū)，在這種情形下我們不得不從一個新的方向來思考這個課題。相對國家其他的城市群而言，討論粵港澳大灣區(qū)不必過重糾結(jié)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而是應(yīng)該將重心放在如何在“一國兩制”的前提下三地法律路徑的探索。由此路徑去看的話，粵港澳大灣區(qū)才能做到真正的融合發(fā)展，從而建設(shè)成為世界一流灣區(qū)。國家主席習(xí)近平近來指出香港的“一國兩制”展現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力，香港與內(nèi)地既屬于“一國”，但又同時實施有別于內(nèi)地的另一套“制度”。這種模式下，港澳將會為內(nèi)地提供多元化的視角去審視國家的治理和發(fā)展。過去兩者發(fā)揮各自的優(yōu)勢合作共贏，現(xiàn)在面對新形勢的變化，兩者也需要秉持互融的態(tài)度，尋找新的合作點，促進(jìn)共同發(fā)展。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]