敬天保民：清政府賑恤安慶水旱災(zāi)害若干措施初探

洪家琪

【摘 要】 文章探析清朝賑濟(jì)安徽安慶府水旱災(zāi)荒的政策及變化。每當(dāng)水旱發(fā)生，清政府為賑恤災(zāi)民，即采取蠲免賦稅、周運(yùn)漕糧，撥發(fā)賑款、煮賑，平抑物價(jià)等措施，從而達(dá)到減少災(zāi)害損失，挽救底層百姓的目的。晚清由于政府財(cái)力衰減，逐將蠲免賦稅改為緩征。

【關(guān)鍵詞】 荒政;安慶府;災(zāi)害治理

安慶府地處長江中游地區(qū)，安徽省西南部，大別山東南麓平原，與湖北接壤。氣候?yàn)閬啛釒Ъ撅L(fēng)氣候，夏季炎熱多雨，地勢低平，多為丘陵和平原地區(qū)，因此極容易發(fā)生旱澇災(zāi)害。據(jù)《安慶府志》云：“皖瀕大江，據(jù)上游，民安于畎畝衣食，以樂生送死，近及百年間有水旱”。[1]這種依大江大河的地勢自然多發(fā)洪水災(zāi)害，由于事例較多，筆者僅以下兩例為典型，其文云：

順治三年丙戍大旱，四年丁亥夏大水饑。 [2]

嘉慶十三年，上諭上年安徽省當(dāng)涂、潛山及懷寧、桐城等州縣先后被旱、被水。 [3]

從材料中，不難看出，安慶旱澇災(zāi)害頻發(fā)，且同一年即有干旱又有洪澇。其大體發(fā)生規(guī)律為夏秋之季較多，而春冬之季較少，帶有一定的季節(jié)性，且每逢夏季梅雨時(shí)節(jié)、伏秋干旱之季，兩者災(zāi)害尤甚。而洪澇較之干旱為多，蓋安慶瀕臨長江，離水源地近，所以一旦長江漲水，必定傾斜于此地，而長江缺水則干旱還能略微推遲。

有學(xué)者針對安慶地區(qū)的災(zāi)害與年份的對比做過詳細(xì)之統(tǒng)計(jì)，筆者認(rèn)為其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較為可靠，茲移錄于下：

清朝年間安慶地區(qū)有 66 個(gè)年份發(fā)生旱災(zāi)，總頻次為 24.6%，為明朝 2 倍。從各朝來看，同治（84.6%）、順治（55.6%）、嘉慶（36%）三朝頻次為高。[4]

從其數(shù)據(jù)中可見，自明朝洪武三年（1370年）到解放前夕（1949年）的578年中，發(fā)生水災(zāi)的年份為124年，而旱災(zāi)35年，均分下來，即每三年就遭遇一次災(zāi)害。而安慶府面積較大，其下轄各縣的受災(zāi)次數(shù)自然彼此各異，究其而言，以宿松縣發(fā)生的水旱次數(shù)最多，受災(zāi)情形最為嚴(yán)重，而其他各縣水旱次數(shù)大略相當(dāng)，最少則為懷寧。筆者推測，蓋懷寧縣較其他各縣而言，距離最遠(yuǎn)，故而災(zāi)害發(fā)生時(shí)，波及最小。[5]

水旱災(zāi)害還帶來了一系列的生物災(zāi)害和其他災(zāi)害，如瘟疫、風(fēng)沙、山洪、地震等等，加劇了水旱災(zāi)害的破壞性。據(jù)縣志云：“乾隆四年巳未，大旱，蜚蟲傷苗，歲大饑，牛災(zāi)。”[6]可見干旱的發(fā)生，會(huì)導(dǎo)致蝗蟲極具繁衍，蓋蝗蟲喜干不喜濕之緣故，大量的蝗蟲匯集在一起，一方面它們會(huì)啃食莊稼，導(dǎo)致糧食歉收，另一方面，它們啃食掉一切的草類，使得耕牛沒有足夠食物喂食，而多病死，從而形成一整條災(zāi)害鏈。而旱澇災(zāi)害的破壞性還表現(xiàn)為，洪澇會(huì)沖毀房屋，淹沒農(nóng)田，或因?yàn)楦珊祵?dǎo)致農(nóng)作物無法生長，致使糧食歉收，居民流離失所。據(jù)《安慶府志》云：“乾隆五十八年，上諭安慶、池州等府屬濱江臨湖地方，因夏間雨水稍多，江淮盛漲，積水未能全消，以至收成歉薄”。[7]可見在清代，洪水對安慶等沿江一帶的府州帶來的沉痛影響。

面對災(zāi)害，農(nóng)民多無法自救，只能求助于官府。本文中所提到的政府救災(zāi)措施，是從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，著重救災(zāi)，而不在防災(zāi)。除了政府主體外，地方士紳和普通民眾也是救災(zāi)的重要力量，但本文重點(diǎn)不在此，故不作展開。

一、蠲免賦稅漕糧

蠲免即免除之意，古代中央政府頒布的蠲免一般分為：恩蠲和災(zāi)蠲，恩蠲是執(zhí)政者仁政的表現(xiàn)之一，不常有。災(zāi)蠲即遇災(zāi)蠲免錢糧，是清代救荒的重要措施。

縱觀整個(gè)清代，在康雍乾時(shí)期，中央政府的災(zāi)蠲覆蓋面最廣，比例最高。據(jù)史料記載，在康熙十五年，安徽由于秋旱，導(dǎo)致蝗災(zāi)肆虐，赤地如焚，民不堪命。安徽巡撫靳輔為救百姓，上《請賜改折疏》云：“今歲之災(zāi)，大旱三月，繼以蝗蝻，一歲之辛，勤化歸鳴，有小民全無衣食，何能再拘成例，責(zé)其如數(shù)辦交。”并且據(jù)各府州縣詳稱“災(zāi)民在在結(jié)，據(jù)告賑告蠲勢甚急迫。靳輔希望能夠按照去年蘇松嘉湖發(fā)生的水災(zāi)的情況，請求蠲免。朝廷允以批準(zhǔn)，下旨云“蠲正賦十分之一二三不等，共蠲銀一萬三千八百五十兩五錢七分四厘零，所屬漕糧正米五萬五千九百二石二斗一升四合零?！盵8]除了蠲免賦稅外，清朝還會(huì)蠲免漕糧，如順治九年中央政府對安慶縣下旨云：“本府所屬懷桐等六縣被旱荒災(zāi)傷九分十分不等，操府李日芃請舉。旨恩蠲正賦共銀四千九百四十八兩四錢五分六厘零，改折漕米一萬二千六百三十五石八斗”。[9] 可見無論是蠲稅還是蠲糧，在一定程度上都減輕了安慶地區(qū)百姓的負(fù)擔(dān)。

二、緩征賦稅

蠲免之制在清朝，其數(shù)額在各朝均有改動(dòng)，大體免除數(shù)額的會(huì)因政府收入波動(dòng)而相應(yīng)增減，在順治時(shí)期對蠲免之事沒有定制，一直到康熙年間始有章法，而蠲免的比例在乾隆時(shí)期達(dá)到最高峰。到清朝后期，災(zāi)而不蠲成為了普遍現(xiàn)象。[10]其主要原因是政府的財(cái)政不斷減少，無力承擔(dān)巨額的數(shù)額，故以緩征賦稅代替蠲免。

其中較為典型的案例發(fā)生在嘉慶十三年，當(dāng)時(shí)安慶下轄各縣接連“被旱被水”，政府決意“并予緩征，以紓民力”。[11]經(jīng)筆者查閱《安徽通志》發(fā)現(xiàn)，在嘉慶以后，單純的蠲免已經(jīng)很少，多是“蠲、緩、賑、恤”并用?？梢娫谇宄笃?，政府因?yàn)樨?cái)政緊張，所以無力蠲免大額賦稅。除了緩征賦稅外，政府還會(huì)和緩征或豁免民欠銀。如康熙五十二年，安慶由于水災(zāi)引發(fā)了疫情，“民間元?dú)馕茨苓€”，于是政府下令“去年應(yīng)征舊欠及歷年災(zāi)緩錢糧，借欠本折籽種口糧等項(xiàng)，俱緩至今年秋成后補(bǔ)征，以紓民力”。[12]當(dāng)然這種減征之舉力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于蠲免，但還是給百姓以生機(jī)。

三、撥放賑款

災(zāi)蠲是通過減少政府財(cái)政收入的方式來減輕臣民負(fù)擔(dān)，但是它不能從根本上解決災(zāi)民的問題。而災(zāi)賑則是通過增加政府支出的方式，撥放賑款，是一種更為積極主動(dòng)救濟(jì)民眾的方式。災(zāi)賑的賑款主要方式包括賑銀、賑谷。清代前期多給賑谷，但是數(shù)額沒有定制，大體是按照饑民的數(shù)量來定。據(jù)《安慶府志》云，在康熙五十五年，安慶府的桐城和潛山兩縣發(fā)生秋旱，其中桐城縣大小饑民共三萬九千八百八十二名口，賑過谷一萬六千三百八十八石六斗七升五合;望江縣大小饑民共二萬四千三百八十八石六斗七升五合，賑過谷九千七百三十九石八斗”。[13]這種大規(guī)模的賑恤錢糧，反映當(dāng)時(shí)中央政府財(cái)源的有效性;到了乾隆七年，規(guī)定凡地方遇水旱，即給予撫恤，概給口糧一個(gè)月，是為正賑。[14]相同事例在見于道光年間，其文云：“在道光二十年，望江等縣“被水被旱……降旨分別蠲緩給賑，賞口糧……道光十一年夏秋多雨，江潮異漲，奉旨按照成災(zāi)分?jǐn)?shù)照例給賑，應(yīng)領(lǐng)賑銀并作一次散放，錢糧按分蠲免。其坍塌瓦屋草房，勘明照例辦理，又例不給賑之五分災(zāi)，八保貧民俱與隆冬賞賜給一月口糧”。[15]可見在道光年間，清政府的賑恤錢糧之舉依舊實(shí)行，反映出當(dāng)時(shí)中央統(tǒng)治的權(quán)威性。