農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新路徑探析

唐輝 唐云

摘要：“居站分離”是我國(guó)社區(qū)管理體制改革的重要嘗試。崇州市農(nóng)村“居站分離”體制改革在改革背景、機(jī)構(gòu)設(shè)置、試點(diǎn)區(qū)域、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)群體、服務(wù)半徑等層面呈現(xiàn)出不同于其他地區(qū)的六大特點(diǎn)，助推農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)行政簡(jiǎn)化、有效自治、服務(wù)升級(jí)三大轉(zhuǎn)變。深化“居站分離”改革必須在充分遵循三大原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步匯聚思想共識(shí)、聚焦需求導(dǎo)向、突出能力建設(shè)、引導(dǎo)職能歸位、注重宣傳推廣。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;社會(huì)治理;崇州;居站分離

中圖分類(lèi)號(hào)：? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1008-2991（2020）02-005-014

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，社區(qū)開(kāi)始成為基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)單位和重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)的原文指出，必須構(gòu)建基層社會(huì)治理的新格局。如何構(gòu)建這一新格局，“要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。”但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社區(qū)治理普遍存在著過(guò)度行政化、自治性不足難題，各地的社區(qū)治理體制改革也在不斷嘗試通過(guò)去行政化來(lái)激活社區(qū)自治，而“居站分離”便是我國(guó)社區(qū)管理體制改革的重要嘗試。“居站分離”指的是在基層社會(huì)治理中，在社區(qū)居委會(huì)之外設(shè)立社區(qū)工作站，來(lái)承擔(dān)由社區(qū)居委會(huì)剝離的行政事務(wù)。[1]這一改革旨在厘清社區(qū)的自治性事務(wù)、行政性事務(wù)和服務(wù)性事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)、政府部門(mén)和社區(qū)工作站的適度分離、良性互動(dòng)，通過(guò)去行政化為社區(qū)居委會(huì)減負(fù)，提升社區(qū)自治能力。[2]

居站分離改革對(duì)現(xiàn)代民主治理具有重大意義，能幫助居委會(huì)從冗雜的行政事務(wù)之中解放出來(lái)，從政府的“腿”轉(zhuǎn)向居民的“頭”，回歸自治、服務(wù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)本職工作;它助推“議行分設(shè)”的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)公開(kāi)招聘的形式實(shí)現(xiàn)工作人員的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化;它通過(guò)職能分工，還權(quán)賦能，擴(kuò)大了基層民主。但在“居站分離”的實(shí)際改革過(guò)程中，卻出現(xiàn)了兩大趨勢(shì)：社區(qū)居委會(huì)的邊緣化和社區(qū)工作站的行政工具化及準(zhǔn)市場(chǎng)化。事實(shí)上，“居站分離”蘊(yùn)含的“縱向到底”的行政化邏輯在實(shí)踐中很難突破傳統(tǒng)的基層社區(qū)行政化垂直整合催生出的“體制障礙”，基層社區(qū)參與者的主體力量尚未激發(fā)出來(lái);“居站分離”蘊(yùn)含的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的市場(chǎng)化邏輯受制度和操作不夠規(guī)范等因素制約阻礙重重，部分社區(qū)在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中因操作不當(dāng)不但沒(méi)有促進(jìn)干群關(guān)系的和諧，反而導(dǎo)致干群關(guān)系的疏遠(yuǎn)。本文通過(guò)對(duì)崇州經(jīng)驗(yàn)的概述，從農(nóng)村社區(qū)行政化自治難題方面著手，以崇州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)為研究點(diǎn)，對(duì)崇州市農(nóng)村“居站分離”體制改革的系列舉措和作用機(jī)制進(jìn)行剖析，對(duì)當(dāng)前“居站分離”改革狀態(tài)進(jìn)行梳理，并根據(jù)當(dāng)前崇州市政府推進(jìn)“居站分離”改革的現(xiàn)狀，總結(jié)其改革不同于其他地區(qū)的六大特點(diǎn)，以及這六大特點(diǎn)帶來(lái)的農(nóng)村社區(qū)治理的三大轉(zhuǎn)變;及時(shí)總結(jié)改革尚存在的問(wèn)題和困境，從六個(gè)方面提出破解“居站分離”繼續(xù)改革存在的困境。

一、困局治理：農(nóng)村社區(qū)行政化自治難倒逼改革

（一）過(guò)度的行政化沖擊了社區(qū)的自治性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社區(qū)治理陷于“強(qiáng)國(guó)家和弱社會(huì)的‘夾縫之中”[1]。在慣性思維的影響下，社區(qū)演變成高度行政化的單位，違背了設(shè)置之初的自治初衷。根據(jù)調(diào)查，過(guò)去崇州市某社區(qū)一年內(nèi)統(tǒng)計(jì)上報(bào)的表格、總結(jié)材料多達(dá)3000余份，“兩委”干部成了困在辦公室里的“表哥表姐”，加上信訪(fǎng)維穩(wěn)、環(huán)保巡查、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)等各類(lèi)民生事業(yè)和行政事務(wù)，使得居委會(huì)這個(gè)自治組織逐漸行政化。雖然居委會(huì)的行政工作非常繁重，但是居委會(huì)的權(quán)力卻非常有限，又導(dǎo)致了居委會(huì)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，職責(zé)不清晰。而隨著居委會(huì)行政化趨勢(shì)的加劇，居委會(huì)牌子多、衙門(mén)多、流程多，居民不得不多次跑路，多處跑路，事實(shí)上基層服務(wù)的最后一公里并未打通。

（二）自治職能虛化限制了居民的主體性

吳曉林等學(xué)者認(rèn)為，在社區(qū)自治理念中，“多元主體協(xié)作”“議行分設(shè)”等理念主要是為了避免居委會(huì)在社區(qū)的權(quán)力獨(dú)大[4]。但事實(shí)上，社區(qū)“權(quán)力”相對(duì)有限，畢竟社區(qū)的職責(zé)不是要處理行政事務(wù)，而是要服務(wù)居民解決問(wèn)題?，F(xiàn)在我們經(jīng)常聽(tīng)到社區(qū)抱怨“權(quán)責(zé)不對(duì)等”，更多是繁雜的社區(qū)事務(wù)讓社區(qū)工作者有限的權(quán)力應(yīng)對(duì)感到能力不足，社區(qū)工作者對(duì)社區(qū)自治職能虛化的無(wú)奈。在社區(qū)，特別是城市社區(qū)，居民如獨(dú)立的原子，除了必要的工作和應(yīng)酬等活動(dòng)，一般都緊閉家門(mén)，自我隔絕，很少主動(dòng)和其他居民交流溝通，也很少愿意主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)，面對(duì)這一現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)沒(méi)有“權(quán)力”也暫時(shí)沒(méi)有“能力”讓他們主動(dòng)參與到社區(qū)共治共享中。

（三）公共服務(wù)缺陷削弱了治理的系統(tǒng)性

受種種條件限制，社區(qū)基本公共服務(wù)缺乏，比如：因財(cái)政投入缺乏和資金管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不過(guò)關(guān)、服務(wù)內(nèi)容不全面;因管控服務(wù)方案不完善，導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容無(wú)法真實(shí)全面的體現(xiàn)社區(qū)居民意愿;因服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏科學(xué)管理、缺乏服務(wù)責(zé)任等原因?qū)е路?wù)脫節(jié)甚至流于形式，服務(wù)效率偏低，影響服務(wù)質(zhì)量。特別是在農(nóng)村，由于“平面社區(qū)”的本質(zhì)特點(diǎn)和城鄉(xiāng)差別，不同程度存在公共服務(wù)配套不足、政務(wù)服務(wù)效率低下、生活服務(wù)量少面小等問(wèn)題，在構(gòu)建“十五分鐘社區(qū)服務(wù)圈”上還有很大距離。

二、直擊痛點(diǎn)：農(nóng)村居站分離體制創(chuàng)新勇于破冰

基層社會(huì)管理的創(chuàng)新不在于社區(qū)自治能力的行政培育，而在于社區(qū)行政管理體制的改革，在于辯證地處理行政化傾向和居民自治之間的關(guān)系，在有限自治的基礎(chǔ)上不斷提升治理水平，最終有效發(fā)揮社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的雙重職能。鑒于此，2018年以來(lái)，崇州市在學(xué)習(xí)借鑒成都市其他地區(qū)“居站分離”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)內(nèi)選擇4個(gè)區(qū)域開(kāi)展“居站分離”改革試點(diǎn)工作，對(duì)有效破解農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)治理困境有著重要的借鑒意義和推廣價(jià)值。針對(duì)社區(qū)面臨的痛點(diǎn)，崇州市根據(jù)農(nóng)村社區(qū)“散居、聚居、混合”三種居民生活形態(tài)，通過(guò)變革公共服務(wù)組織方式、供給方式和配置方式，努力為市場(chǎng)主體、產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、游客、社區(qū)居民等四類(lèi)群體提供更好服務(wù)，著力構(gòu)建“功能完善、服務(wù)多元、便捷高效”的15分鐘社區(qū)基本公共服務(wù)圈，為農(nóng)業(yè)功能區(qū)“兩級(jí)政府三級(jí)管理”體系提供有力支撐。

（一）改革的目標(biāo)導(dǎo)向

重心下移：推進(jìn)建制下設(shè)、力量下沉、重心下移，促進(jìn)服務(wù)距離由遠(yuǎn)到近、服務(wù)事項(xiàng)由少變多、服務(wù)渠道由分到統(tǒng)。

便捷高效：聚焦流程再造、程序再優(yōu)、主體再增、范圍再擴(kuò)，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)和自治服務(wù)，大力推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，積極構(gòu)建服務(wù)主體多元、服務(wù)方式便捷、服務(wù)功能完善的社區(qū)管理服務(wù)平臺(tái)。

還權(quán)賦能：理清社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)職能職責(zé)，提升社區(qū)居委會(huì)服務(wù)質(zhì)量和自治職能，實(shí)現(xiàn)政務(wù)、居務(wù)在社區(qū)分設(shè)共建、各司其職又相互配合。

分層分類(lèi)：因地制宜、因事而定，做好統(tǒng)籌兼顧、頂層設(shè)計(jì)，充分考慮不同區(qū)域、不同類(lèi)型的社區(qū)特點(diǎn)和多元主體實(shí)際需求，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分層分類(lèi)、循序漸進(jìn)，在試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐步推廣。

（二）改革的實(shí)踐走向：“三分開(kāi)三重組三機(jī)制”，推行居站實(shí)質(zhì)性分離

寧夏黨校

1.分設(shè)辦公場(chǎng)所、分解行政事務(wù)、分離職能職責(zé)。以社區(qū)工作站為圓心，以步行15分鐘路徑為半徑，打破村級(jí)行政區(qū)劃的界限，科學(xué)選址設(shè)置社區(qū)工作站，剝離居委會(huì)里原本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的行政事務(wù)，由社區(qū)工作站來(lái)承擔(dān);將縣鄉(xiāng)兩級(jí)能夠下放和應(yīng)該下放的政務(wù)服務(wù)和行政事務(wù)統(tǒng)籌下沉到工作站。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作站需承擔(dān)15分鐘服務(wù)圈范圍內(nèi)的行政管理、行政監(jiān)管和公共服務(wù)等職能，并統(tǒng)一制章，賦予工作站在崇州范圍內(nèi)具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等效力。居委會(huì)在黨組織引領(lǐng)下，依法開(kāi)展自治，發(fā)展村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理。

2.重組政務(wù)服務(wù)、重組生活服務(wù)、重組自治服務(wù)。重組政務(wù)服務(wù)：編制完善政務(wù)服務(wù)的事項(xiàng)清單和服務(wù)指南，簡(jiǎn)化材料、再造流程、縮短時(shí)限;將辦事窗口設(shè)置為綜合服務(wù)窗口，統(tǒng)一實(shí)施“首問(wèn)負(fù)責(zé)、一窗受理、全程代辦和限時(shí)辦結(jié)”;構(gòu)建實(shí)體窗口、網(wǎng)上政務(wù)、移動(dòng)終端、自助服務(wù)終端“四位一體”政務(wù)服務(wù)模式。重組生活服務(wù)：建立健全社區(qū)農(nóng)商文旅體服務(wù)體系，探索社區(qū)服務(wù)“一站多點(diǎn)”，發(fā)展社區(qū)生活性服務(wù)業(yè)，開(kāi)展繳費(fèi)、金融、查詢(xún)、鄰里交往等在線(xiàn)服務(wù);投放“天府通”自助服務(wù)終端，推廣使用“天府市民云”App，建設(shè)功能完備、覆蓋有效、布局合理的優(yōu)質(zhì)便捷生活服務(wù)圈。重組自治服務(wù)：強(qiáng)化社區(qū)黨組織引領(lǐng)和自治組織建設(shè)，大力培育社區(qū)自組織、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)和志愿者團(tuán)隊(duì)：推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”與社區(qū)可持續(xù)營(yíng)造行動(dòng)，合力建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

3.組織保障機(jī)制、運(yùn)行管理機(jī)制、評(píng)價(jià)考核機(jī)制。建立健全組織保障機(jī)制：社區(qū)工作站設(shè)立站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)各1名，以及工作人員若干名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部和聘用人員組成;站長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任、副站長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。建立健全管理運(yùn)行機(jī)制：按照人崗相適、擇優(yōu)進(jìn)入準(zhǔn)則選派聘用社區(qū)工作站人員;統(tǒng)籌建立長(zhǎng)效培訓(xùn)制度，把工作站人員培養(yǎng)成為業(yè)務(wù)能力強(qiáng)和綜合素質(zhì)高的高精尖人才;堅(jiān)持關(guān)愛(ài)基層、突出實(shí)績(jī)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的在評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔使用中優(yōu)先推薦;編制《工作站政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單》《居委會(huì)依法自治事項(xiàng)清單》，系統(tǒng)梳理服務(wù)、審批、監(jiān)管事項(xiàng)，明確社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)各自具體任務(wù)。建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制：完善社區(qū)工作站的相關(guān)制度，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主對(duì)社區(qū)工作站進(jìn)行考核督查，同時(shí)接受社區(qū)居民的評(píng)議和監(jiān)督：委托第三方定期開(kāi)展民意測(cè)評(píng)，建立以群眾的滿(mǎn)意度為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)居委會(huì)評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)機(jī)制。

三、成效價(jià)值：居站分離的邏輯演繹與改革意義

從改革成效來(lái)看，當(dāng)前的居站分離改革普遍存在著行政職能撤出居委會(huì)引發(fā)的社區(qū)自治危機(jī)和邊緣化危機(jī)、居委會(huì)和社區(qū)工作站兩者關(guān)系利益不易整合、社區(qū)工作站承接大量工作后的行政化替代和過(guò)度市場(chǎng)化傾向等問(wèn)題，崇州市在一定程度上對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了重新解答，并初具成效。

從試點(diǎn)區(qū)域來(lái)看，其它城市的“居站分離”試點(diǎn)都在城市社區(qū)，而崇州的試點(diǎn)在農(nóng)村社區(qū)，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊的影響，改革難度更大、課題更新，取得成效后對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)更具參考性和借鑒性，崇州市“居站分離”改革主要表現(xiàn)為以下六個(gè)不同，由此助推社區(qū)治理的三大轉(zhuǎn)變。

[主要區(qū)別 其他城市 崇州市 崇州市改革特點(diǎn) 改革背景不同 扭轉(zhuǎn)居委會(huì)“行政化”傾向 在功能區(qū)改革背景下，重構(gòu)社區(qū)管理服務(wù)體制 突出機(jī)構(gòu)人員下沉、政務(wù)服務(wù)下沉、生活服務(wù)下沉，為功能區(qū)“倆級(jí)政府三級(jí)管理”體系提供支撐 機(jī)構(gòu)設(shè)置不同 民辦非機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù) 社區(qū)工作站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員由體制內(nèi)人員擔(dān)任 有效解決社區(qū)工作站的法定地位強(qiáng)化對(duì)基層的行政管理和監(jiān)管職能 試點(diǎn)區(qū)域不同 城市社區(qū) 農(nóng)村社區(qū) 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，改革難度更大、課題更新 服務(wù)內(nèi)容不同 傳統(tǒng)意義上的社區(qū)行政事務(wù) ·傳統(tǒng)行政事務(wù)·行政審批和政務(wù)服務(wù)·疊加生活服務(wù) ·提供專(zhuān)業(yè)化政務(wù)服務(wù)、精細(xì)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)和個(gè)性化生活服務(wù)·服務(wù)距離由遠(yuǎn)到近、服務(wù)渠道由分到統(tǒng)、服務(wù)事項(xiàng)由少變多、服務(wù)時(shí)效由長(zhǎng)變短服務(wù)群體 服務(wù)群體不同 社區(qū)居民 ·社區(qū)居民·市場(chǎng)主體·產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員·游客 ·服務(wù)群體由一到全，滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、生態(tài)鏈各類(lèi)需求 服務(wù)半徑不同 單個(gè)社區(qū) 15分鐘社區(qū)基本公共服務(wù)圈 ·打破地域空間和行政區(qū)域限制、服務(wù)范圍由小到大 ]

（一）社區(qū)行政簡(jiǎn)化：構(gòu)建扁平高效管理體制

居站分離的實(shí)施進(jìn)一步區(qū)分和細(xì)化了社區(qū)行政工作的兩類(lèi)事務(wù)，包括行政服務(wù)和行政任務(wù)。其中，行政服務(wù)側(cè)重于面向群眾提供公共服務(wù)，是維系基層組織和群眾制度性聯(lián)系的紐帶，是積聚治理資源的重要途徑，具有“為民負(fù)責(zé)”的特點(diǎn)，而行政任務(wù)則是側(cè)重于處理自上而下傳導(dǎo)和分配的政治任務(wù)，具有“對(duì)上負(fù)責(zé)”的特征。居站分離就是立足于二者的差異性，在明確治理方向的前提下，通過(guò)社區(qū)工作站為上級(jí)行政任務(wù)在社區(qū)及時(shí)傳達(dá)與落實(shí)搭建橋梁，同時(shí)促進(jìn)居委會(huì)與社區(qū)工作站的交叉配合，有效避免機(jī)構(gòu)分設(shè)的問(wèn)題，最大限度地凝聚社區(qū)治理合力，最終強(qiáng)化行政服務(wù)的便民作用，弱化行政任務(wù)的政治職能，實(shí)現(xiàn)讓行政任務(wù)合理合法下沉的目標(biāo)。在社區(qū)改革的進(jìn)程中，崇州市采取的居站分離簡(jiǎn)化了社區(qū)行政工作，剔除了其中形式主義、不合理的成分，將社區(qū)行政任務(wù)簡(jiǎn)化至合理、可承受的范圍之內(nèi)，通過(guò)完善扁平高效的管理體制，使社區(qū)治理改革更加合乎社區(qū)發(fā)展實(shí)際及基層治理需求。

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)機(jī)構(gòu)的社區(qū)工作站，崇州農(nóng)業(yè)功能區(qū)的四個(gè)改革試點(diǎn)承接了大量的政務(wù)管理服務(wù)，從“原來(lái)行政工作落腳到社區(qū)，由居委會(huì)全部承擔(dān)的傳統(tǒng)方式”，轉(zhuǎn)向“由社區(qū)工作站根據(jù)社區(qū)居民需求，承接公共服務(wù)的機(jī)制”，[5]大幅度減輕居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，有效解決了區(qū)域內(nèi)行政主體的問(wèn)題，從根本上促進(jìn)了居委會(huì)自治本位的回歸。

（二）社區(qū)有效自治：推動(dòng)基層民主縱深發(fā)展

社區(qū)作為基層治理的重要組成部分，具備自治性和行政性?xún)纱髮傩裕唧w承擔(dān)居民自治和行政工作兩項(xiàng)職責(zé)。居站分離基于社區(qū)的特殊職能，立足于社區(qū)資源的有限性和居民需求的無(wú)限性之間的矛盾，在有限社區(qū)的基礎(chǔ)上，合理配置各項(xiàng)資源，充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效自治。具體體現(xiàn)在兩方面：一是以社區(qū)自治空間的有限性為基礎(chǔ)，根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況采取靈活的形式，將社區(qū)分解成若干自治單元，打破社區(qū)碎片化特征，因地制宜地實(shí)行片區(qū)多元化治理，合理降低自治空間，崇州居站分離推行實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、片區(qū)自治、村社自治就是典型的嘗試;二是以社區(qū)居民的有限參與為基礎(chǔ)，借助社區(qū)工作站這一基礎(chǔ)平臺(tái)替政府分擔(dān)職能，讓居委會(huì)回歸本位，高效履行管理職能，最大限度的激活和提高居民參與社區(qū)自治的主動(dòng)性。

崇州農(nóng)業(yè)功能區(qū)的居站分離正是以社區(qū)治理的有效性和整體性為出發(fā)點(diǎn)，以提高社區(qū)自治能力為目標(biāo)導(dǎo)向，在實(shí)踐中將工作重心轉(zhuǎn)移到居民自治之中，切實(shí)讓人民在社區(qū)治理中“當(dāng)家作主”。目前，崇州市民政、人社、衛(wèi)計(jì)等8個(gè)部門(mén)下沉到社區(qū)工作站的政務(wù)事項(xiàng)共145項(xiàng)，其中服務(wù)類(lèi)112項(xiàng)、許可類(lèi)33項(xiàng)，可直接辦理85項(xiàng)、代辦50項(xiàng)、初審9項(xiàng)、委托辦理1項(xiàng)，比試點(diǎn)前增加60項(xiàng)（之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)可辦理49項(xiàng)、片區(qū)站所可辦理24項(xiàng)、村社區(qū)可辦理12項(xiàng)，共計(jì)85項(xiàng)），初步實(shí)現(xiàn)了服務(wù)事項(xiàng)由少變多、服務(wù)渠道由分到統(tǒng)、服務(wù)范圍由小變大、服務(wù)距離由遠(yuǎn)到近、辦理時(shí)效由長(zhǎng)變短、服務(wù)群體由一到全。

（三）社區(qū)服務(wù)升級(jí)：滿(mǎn)足居民多層多樣需求

隨著人民生活質(zhì)量的快速提升，人民對(duì)便捷化、高效化、智能化的服務(wù)要求不斷增長(zhǎng)。如何確保社區(qū)資源的利用契合居民多樣化的需求偏好就成了社區(qū)治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。居站分離的實(shí)施使得社區(qū)能充分發(fā)揮資源供給者的作用，通過(guò)縮減辦事流程，升級(jí)服務(wù)體系，充分落實(shí)行政、服務(wù)職能的有效對(duì)接，并依托社區(qū)工作站有效銜接居民需求和政府行政管理。在跳出資源和陣地服務(wù)框架的同時(shí)，凸顯需求導(dǎo)向、居民體驗(yàn)，著力提供高品質(zhì)、多樣化的服務(wù)，切實(shí)提高社區(qū)居民的獲得感和歸屬感。

崇州的居站分離在農(nóng)業(yè)功能區(qū)試點(diǎn)區(qū)域優(yōu)化服務(wù)布局、豐富服務(wù)型態(tài)、提升服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)功能完善、覆蓋有效、布局均衡的15分鐘社區(qū)優(yōu)質(zhì)生活服務(wù)圈，初步形成社區(qū)農(nóng)商文旅體服務(wù)體系。在社區(qū)工作站、游客中心等服務(wù)點(diǎn)，充分疊加水電氣繳費(fèi)、查詢(xún)、游客咨詢(xún)、物流驛站等服務(wù)。通過(guò)投放“ATM自助終端”，布置“農(nóng)貸通”網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)一步延伸金融服務(wù)到群眾身邊;宣傳推廣“天府市民云”App，讓農(nóng)村社區(qū)居民第一時(shí)間享受到集成快捷的“掌上服務(wù)”。

四、問(wèn)題反思：繼續(xù)推進(jìn)的遵循原則和路徑探索

（一）居站分離改革繼續(xù)推進(jìn)的遵循原則

社區(qū)自治是基層治理改革的重要目標(biāo)。一直以來(lái)，社區(qū)自治采用了兩個(gè)核心舉措，一是以“居站分離”為代表的“去行政化”，利用制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)從外部保障社區(qū)自治的目的;二是以居民議事會(huì)和居民代表大會(huì)為代表的“議行分設(shè)”，通過(guò)架構(gòu)自治組織實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部激活居民自治。雖然手段頻出，但實(shí)際效果卻并不明顯，社區(qū)自治問(wèn)題依然是困擾基層治理的難題。比如“居站分離”實(shí)施后，造成了一些地方社工站急劇膨脹而社區(qū)居委會(huì)反而邊緣化了，[6]同時(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等配套制度設(shè)計(jì)幾乎流于形式，往往被上級(jí)部門(mén)以“非制度性約束下行政化傳導(dǎo)機(jī)制”巧妙回避了[7]。所以社區(qū)去行政化效果不顯著，自治很難有突破性的進(jìn)展。對(duì)傳統(tǒng)路徑的依賴(lài)和現(xiàn)實(shí)操作的復(fù)雜性，讓社區(qū)自治運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出了“內(nèi)卷化”[8]。

從社區(qū)自治發(fā)展的具體情況來(lái)看，未來(lái)居站分離進(jìn)一步改革所需考慮的工作有三點(diǎn)：第一，如何規(guī)避行政事務(wù)從居委會(huì)剝離可能引發(fā)的社區(qū)自治和邊緣化危機(jī);第二，如何協(xié)調(diào)居委會(huì)和工作站角色，整合兩者關(guān)系利益;第三，如何防止社區(qū)工作站承接大量工作后的行政化替代和過(guò)度市場(chǎng)化傾向。

1.如何規(guī)避行政事務(wù)從居委會(huì)剝離可能引發(fā)的社區(qū)自治和邊緣化危機(jī)

隨著社區(qū)工作站的設(shè)立，許多原本由居委會(huì)承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了工作站，雖然居委會(huì)能夠騰出時(shí)間和精力從事自治、服務(wù)等事項(xiàng)，但自治工作相對(duì)偏“虛”，在工作內(nèi)容和工作形式上與行政事務(wù)相比不夠“實(shí)”，而行政事務(wù)的突然剝離，會(huì)讓一些居委會(huì)感到無(wú)事可做。隨著行政事務(wù)的轉(zhuǎn)移，居委會(huì)失去了與此相關(guān)的各類(lèi)資源：在人員配備上，居委會(huì)人員有所減少，日常工作面臨人手缺乏問(wèn)題;在經(jīng)濟(jì)資源上，街道政府給予的經(jīng)濟(jì)支持較少，福利經(jīng)費(fèi)等資源短缺;在行政資源上，居委會(huì)失去了與行政事務(wù)相伴的來(lái)自政府的行政資源和行政權(quán)威。這些變化在某種意義上改變了社區(qū)居委會(huì)資源的汲取模式，[9]弱化了社區(qū)居委會(huì)和體制內(nèi)的組織間的關(guān)聯(lián)。過(guò)去，居委會(huì)在社區(qū)居民眼中就是一個(gè)行政組織，居委會(huì)的權(quán)威性和公信力來(lái)自于行政組織的性質(zhì)，來(lái)自于它身后的行政資源?！熬诱痉蛛x”后，對(duì)居民而言，沒(méi)有“行政事務(wù)”權(quán)力的居委會(huì)、自治能力相對(duì)有限的居委會(huì)吸引力和向心力將會(huì)出現(xiàn)下降，居委會(huì)聯(lián)系群眾服務(wù)群眾的功能被抽空，居民對(duì)居委會(huì)倡導(dǎo)的社區(qū)事務(wù)熱情度下降，很可能導(dǎo)致居委會(huì)的“空心化”與邊緣化。

2.如何協(xié)調(diào)居委會(huì)和社區(qū)工作站角色，打破行政壁壘，整合兩者關(guān)系利益

從當(dāng)前各地開(kāi)展“居站分離”的實(shí)際情況來(lái)看，其制度設(shè)計(jì)并未超越傳統(tǒng)的社區(qū)行政化垂直整合而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性缺陷?！熬诱痉蛛x”后，社區(qū)工作站所承擔(dān)的工作范疇和過(guò)去居委會(huì)的工作范疇有很大的重合性，而根據(jù)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，一個(gè)新組織的誕生源自它具備舊組織所不具備的新功能，如此新組織方可脫離舊組織而獨(dú)立存在。但是在“居站分離”改革過(guò)程中，作為新組織的社區(qū)工作站是對(duì)作為傳統(tǒng)組織的社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)覆蓋，這樣新舊組織不可避免的交織在一起。“居委會(huì)在從權(quán)責(zé)型轉(zhuǎn)向生計(jì)參與型的過(guò)程中，將會(huì)因?yàn)榻巧D(zhuǎn)換而引發(fā)和社區(qū)工作站的利益沖突”，這些都將導(dǎo)致居委會(huì)和社區(qū)工作站角色協(xié)調(diào)有難度，存在行政壁壘和利益沖突等問(wèn)題。

3.如何防止社區(qū)工作站承接大量工作后的行政化替代和過(guò)度市場(chǎng)化傾向

在基層社區(qū)治理的路徑摸索過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)政府行政事務(wù)不進(jìn)社區(qū)，最大的問(wèn)題是這些繁雜的工作到底應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，而通過(guò)反復(fù)甄選，社工站成了社區(qū)的替代主體。在居站分離改革過(guò)程中，通過(guò)另設(shè)社區(qū)工作站機(jī)構(gòu)，以此為組織載體將行政事務(wù)延伸至社會(huì)最基層，解決政務(wù)要進(jìn)社區(qū)必須先進(jìn)居委會(huì)的難題。在這一過(guò)程中，社區(qū)工作站是作為獨(dú)立的組織和社區(qū)居委會(huì)共同治理社區(qū)的。為解決社區(qū)工作站的合法性問(wèn)題，部分地區(qū)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，讓社工站承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)和行政事務(wù)，如果把握不好度，就很容易讓社區(qū)工作站走向準(zhǔn)市場(chǎng)化。此外，社區(qū)工作站在承接了大量事務(wù)后，也面臨著負(fù)擔(dān)過(guò)重、待遇偏低、身份不明、權(quán)責(zé)不等等問(wèn)題。[10]而社區(qū)工作站存在本身不可避免地要增加政府的運(yùn)作成本，因此在去社區(qū)行政化的同時(shí)，又很容易陷入了社工站行政化替代的陷阱。

（二）崇州續(xù)推進(jìn)居站分離改革的路徑

1.匯聚思想共識(shí)，凝聚改革發(fā)展合力

“居站分離”改革，是崇州市深入貫徹落實(shí)中央、省委、成都市委關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)治理和深化農(nóng)村行政管理體制改革系列重大決策部署的重要實(shí)踐。雖然在改革過(guò)程中存在一定的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但我們不能因噎廢食，務(wù)必要提高改革的認(rèn)識(shí)、凝聚改革的共識(shí)、匯聚改革的合力，切實(shí)將黨的路線(xiàn)方針政策落實(shí)到“最后一公里”，不斷提升居民參與度、獲得感和幸福感。

2.聚焦需求導(dǎo)向，突破行政區(qū)劃限制

緊扣“15分鐘社區(qū)基本公共服務(wù)圈”理念，結(jié)合“散居、聚居、混居”三種社區(qū)居民生活形態(tài)，聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、生態(tài)鏈上產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、市場(chǎng)主體、社區(qū)居民、游客等主體需求，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限。合理布局站點(diǎn)，結(jié)合本地特色，著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)社區(qū)生活服務(wù)圈。

3.突出能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)專(zhuān)業(yè)精細(xì)

按照“能放則放，應(yīng)放盡放”原則，在前期下沉社區(qū)工作站的145項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基礎(chǔ)上，再梳理、再下沉、再優(yōu)化一批行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)面對(duì)面溝通、心貼心服務(wù)和實(shí)打?qū)嵄忝瘛Ｒ哟髮?duì)社區(qū)工作站的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，加強(qiáng)規(guī)范化制度化建設(shè)，不斷提升社區(qū)工作站服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化水平。

4.引導(dǎo)職能歸位，提高社區(qū)自治能力

引導(dǎo)居委會(huì)回歸自治屬性，聚焦基層黨建，辦好社區(qū)的公益事業(yè)與公共事務(wù)，培育社區(qū)精神，投身發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。要構(gòu)建居站分工明確、職能歸位、相互配合的社區(qū)發(fā)展治理格局，防止村（社區(qū)）因剝離行政事務(wù)而出現(xiàn)邊緣化和空心化。

5.注重宣傳推廣，營(yíng)造治理良好氛圍

利用各類(lèi)媒介、各種場(chǎng)合以簡(jiǎn)單明了、淺顯易懂的方式，宣傳社區(qū)工作站的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式，提高各類(lèi)主體知曉率。要充分聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象意見(jiàn)建議，促進(jìn)社區(qū)工作站在運(yùn)行中規(guī)范、運(yùn)行中完善，不斷拓展服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量。

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