推進(jìn)市縣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)踐與啟示
——以河南省Z市為例

楊 莉，黃 鶴，楊軍強(qiáng)

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081；2，3.周口市人大常委會(huì)，河南 周口 466000）

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)就推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作出全面部署，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度是其中重要內(nèi)容。進(jìn)一步加強(qiáng)人大各項(xiàng)工作制度和基礎(chǔ)建設(shè)，特別是加強(qiáng)各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代國家治理體系中，對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)公共治理效果最佳的重要手段。全會(huì)明確提出“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全人大對(duì)‘一府一委兩院’監(jiān)督制度”；“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”。

對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)、決算和監(jiān)督執(zhí)行是憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法等賦予全國人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督代表著人民行使對(duì)公共財(cái)政收入及支出監(jiān)督的權(quán)力。預(yù)算監(jiān)督的作用是否發(fā)揮到位關(guān)系著能否順利推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)，關(guān)系到預(yù)算編制質(zhì)量及執(zhí)行規(guī)范的水平。

人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，是把政府的財(cái)政、稅務(wù)以及國資、人社等部門的有關(guān)數(shù)據(jù)，通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)光纖專線同步傳輸?shù)酵?jí)人大常委會(huì)信息平臺(tái)，達(dá)到互聯(lián)互通，實(shí)施人大、財(cái)政、審計(jì)等部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線監(jiān)督。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督工作和推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)作出一系列重大決策部署，提出一系列新要求。黨的十八大提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。黨的十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決算、國有資產(chǎn)管理等的監(jiān)督職能”?！蛾P(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（中發(fā)〔2017〕33 號(hào)），要求建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門單位互聯(lián)互通。2018 年3 月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕15 號(hào)），再次提出“要適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展需求，加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化，充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，提升審查監(jiān)督內(nèi)容的翔實(shí)性和時(shí)效性”。這些文件為落實(shí)各級(jí)人大預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作提出了指導(dǎo)性意見和辦法。

為落實(shí)中央精神和要求，全國人大常委會(huì)先后制定了《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃》，而且連續(xù)在北京、廣州等地召開座談會(huì)、推進(jìn)會(huì)?！吨笇?dǎo)意見》明確了時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書，提出了“三年三步走”的實(shí)施步驟，要求在2019年前實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督全覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)上下貫通。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督方面的理論研究較少，大部分研究是關(guān)于預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐意義方面的經(jīng)驗(yàn)探討，主要集中在預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀、能力、效果等方面。

針對(duì)財(cái)政監(jiān)督信息公開度不高的問題，美國、法國、意大利、加拿大等西方國家早年就建立了政府信息共享平臺(tái)、政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)等，加大財(cái)政信息管理共享力度，切實(shí)提高財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督效果（賀邦靖，2008）。國家在賦予各級(jí)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)，對(duì)監(jiān)督效果也提出了更高的期望，但客觀事實(shí)是人大預(yù)算監(jiān)督尤其是市縣一級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督存在因信息不對(duì)稱等造成權(quán)力的行使受到制約、監(jiān)督能力有待提升、監(jiān)督理念有待轉(zhuǎn)變等問題，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督效果不理想，結(jié)果流于形式等問題（李艷、彭超、何沁蕓，2018）[1]。周輝、張華倫（2016）認(rèn)為人大及其常委會(huì)在監(jiān)督過程中由于信息不對(duì)稱、信息滯后、信息分析效率低等因素，難以從不完整、滯后的信息中提取出有效數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，大大影響了預(yù)算監(jiān)督的效果；難以從形式監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力也因此被弱化。我國地方政府財(cái)政透明度較低、公開范圍狹窄，市縣財(cái)政“四本賬”①的信息不完全公開，人大只能被動(dòng)接受財(cái)政部門提供的信息，無法及時(shí)、準(zhǔn)確掌握政府財(cái)政活動(dòng)，難以開展有效審查和監(jiān)督（呂俠，2015）[2]。清華大學(xué)課題組發(fā)布了《2019年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》②，提出衡量中國政府財(cái)政透明度的全口徑指標(biāo)體系，包括財(cái)政資金、四本賬目及重要財(cái)政信息的公開情況以及財(cái)政公開的三個(gè)原則等內(nèi)容，涵蓋295 個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市和355 個(gè)縣級(jí)市。根據(jù)政府財(cái)政公開評(píng)分情況看，按照百分制，超過50%的評(píng)分低于60 分及格線水平。同時(shí)，縣級(jí)市政府的財(cái)政公開情況與2018年基本持平，與地級(jí)市政府相比存在較大差距。財(cái)政透明度水平的高低影響著人大監(jiān)督和公民參與的積極性，進(jìn)而影響政府良治的實(shí)現(xiàn)（劉東，2019）[3]。

為了切實(shí)改善地方人大預(yù)算監(jiān)督效果，發(fā)揮其看好國家“錢袋子”的職責(zé)，學(xué)術(shù)界及各地人大及其常委會(huì)進(jìn)行了理論和實(shí)踐嘗試。Clarke and Margetts（2014）提出，在提升政府治理現(xiàn)代化水平方面，可以使用信息化方法對(duì)社會(huì)治理參與方的行為進(jìn)行分析、研究和監(jiān)督，并對(duì)政府所提供的公共物品和服務(wù)水平進(jìn)行評(píng)估。

三、河南省Z市推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的具體實(shí)踐

Z市位于河南省東南部，地處黃淮平原腹地，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在全國屬中等水平?！?018年Z市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》③顯示，Z 市整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及財(cái)政收支增幅均超過全省平均水平。其中，全市生產(chǎn)總值2687.22億元，同比增長8.2%，高于全省平均水平0.6個(gè)百分點(diǎn)；全市全年地方財(cái)政總收入為190.91 億元，同比增長21%，高于全省平均水平9.1 個(gè)百分點(diǎn)；全市全年一般公共預(yù)算支出617.87億元，同比增長20.4%，高于全省平均水平8個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，Z市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出、民生領(lǐng)域存在短板、公共基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多、城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國和全省平均水平等困難和問題。

作為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模水平等方面都具有代表性的中原城市，Z 市所面臨的這些問題與挑戰(zhàn)，也是大部分河南省地級(jí)市和我國中部大部分城市發(fā)展過程中所存在的“通病”?；诖耍哟笕舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督力度，提升財(cái)政支出的針對(duì)性和有效性，提高財(cái)政資金績效水平，促使政府更科學(xué)、更有效地獲得財(cái)政收入、分配公共資源，發(fā)揮好人大監(jiān)管“錢袋子”的作用顯得尤為重要。

2018 年以來，Z 市人大及其常委會(huì)按照中央精神和全國人大、省人大的統(tǒng)一部署，堅(jiān)持“圍繞中心、依法監(jiān)督、統(tǒng)分結(jié)合、安全可控、逐步推開”的原則，在市、縣兩級(jí)推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)。截至目前，Z 市已完成預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)階段性建設(shè)任務(wù)，基本具備“全口徑審查、全過程監(jiān)督、實(shí)時(shí)在線監(jiān)督”的條件。在推進(jìn)過程中，重點(diǎn)突出了以下四個(gè)方面（具體工作流程見圖1）：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

市委對(duì)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督高度重視，市委常委會(huì)進(jìn)行了專題研究，并將其列為Z市2018年度全面深化改革的重要事項(xiàng)之一。市、縣兩級(jí)分別成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子，為全市推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)提供了組織保障。

（二）加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)

圖1 河南省Z市人大預(yù)算監(jiān)督工作流程圖

信息和數(shù)據(jù)的采集是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的前提。通過建立人大與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、人社、發(fā)改等部門數(shù)據(jù)的橫向聯(lián)通以及各級(jí)人大數(shù)據(jù)之間的縱向貫通，實(shí)現(xiàn)信息維度的完整性。2018年10月，市級(jí)及下轄部分縣初步實(shí)現(xiàn)了與財(cái)政國庫支付中心的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。軟件開發(fā)為對(duì)話維度上監(jiān)督主客體之間的有效交流與反饋搭建了平臺(tái)。依照“統(tǒng)一編碼體系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)方式、統(tǒng)一信息安全體系”的要求，突出平臺(tái)的實(shí)效性、安全性和軟件開發(fā)的針對(duì)性，平臺(tái)設(shè)置了預(yù)決算審查、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、智能審查、審計(jì)整改監(jiān)督、監(jiān)督預(yù)警、資料文庫、代表服務(wù)、橫向聯(lián)網(wǎng)查詢9 個(gè)主要模塊，已具備查詢、預(yù)警、分析、服務(wù)四大基本功能，基本實(shí)現(xiàn)了智能分析、實(shí)時(shí)監(jiān)督和交流反饋。例如：（1）查詢功能?？蓪?duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算及其執(zhí)行情況，包括2016 年、2017 年、2018 年財(cái)政歷史數(shù)據(jù)等進(jìn)行在線查閱。（2）預(yù)警功能。結(jié)合人大審查監(jiān)督職權(quán)的預(yù)警規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)，設(shè)置有部門預(yù)決算執(zhí)行進(jìn)度、全市一般公共預(yù)算收支執(zhí)行進(jìn)度等11 項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)，根據(jù)偏差值，分別以三種不同顏色進(jìn)行預(yù)警提示。（3）分析功能?？蓪?duì)預(yù)算的安排與執(zhí)行、預(yù)算與決算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)項(xiàng)目支出、地區(qū)間預(yù)算收支完成情況等基本數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成相應(yīng)的量化指標(biāo)和不同形式的圖表，實(shí)現(xiàn)在線分析等，使人大預(yù)算審查結(jié)果更加真實(shí)、準(zhǔn)確、全面。（4）服務(wù)功能。人大代表可及時(shí)了解有關(guān)預(yù)算安排和執(zhí)行的具體情況，在線收集意見和建議等，還可借助聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行專項(xiàng)大數(shù)據(jù)分析，對(duì)比了解預(yù)算執(zhí)行中的各種情況。

除上述四大功能外，從階段運(yùn)行實(shí)踐看，該平臺(tái)還發(fā)揮了第五大功能，即警示功能。預(yù)算支出信息的實(shí)時(shí)抓取，可追溯到每一筆財(cái)政資金去向并對(duì)所支出的財(cái)政資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。這就增加了無形的“第三只眼”，有利于促進(jìn)部門更加自律地使用財(cái)政資金，更加自覺地加強(qiáng)規(guī)范管理，一定程度上避免或減少了臨時(shí)追加費(fèi)用情況的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)管理制度建設(shè)

Z市在借鑒湖南、廣東等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)了《Z 市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管理中心管理辦法》，明確了網(wǎng)絡(luò)安全管理、崗位職責(zé)、查閱權(quán)限、保密要求、訪問、問題處置及反饋等管理制度，有效保證了系統(tǒng)運(yùn)行的有效性和安全性。例如，建立系統(tǒng)訪問管理制度，平臺(tái)建設(shè)的初衷是為各級(jí)人大常委會(huì)和人大代表監(jiān)督審查預(yù)算提供幫助和服務(wù)。預(yù)算里面不僅有數(shù)字，還有政治、有規(guī)矩，按照擴(kuò)大公開范圍與嚴(yán)格保密統(tǒng)一的原則，Z 市明確了查閱權(quán)限、范圍、內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格審批程序和登記制度。又如，問題處置及反饋制度，設(shè)有專人實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，每月總結(jié)分析，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)匯總，反饋至相關(guān)部門，要求限期內(nèi)處理完畢，并將處理情況復(fù)函市人大預(yù)算工委。短期內(nèi)難以處理和糾正的問題，要詳細(xì)說明原因和辦理期限，辦理完結(jié)后上報(bào)結(jié)果。同時(shí)，市人大預(yù)算工委根據(jù)發(fā)現(xiàn)的情況，定期或不定期編發(fā)內(nèi)部工作簡報(bào)，印發(fā)市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門參閱。各項(xiàng)制度的建立，提高了系統(tǒng)使用和管理的規(guī)范化水平，增強(qiáng)了人大預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)制力。

（四）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

為確保系統(tǒng)聯(lián)得上、用得好、有效果、可持續(xù)，確保有人管事、有專業(yè)人員負(fù)責(zé)，加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督工作力量至關(guān)重要。在市級(jí)層面，經(jīng)市委常委會(huì)研究和編制部門核定，成立市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管理中心，該中心規(guī)格為正科級(jí)，有事業(yè)編制4人。同時(shí)，建立預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，從全市人大代表中聘任熟悉財(cái)政、審計(jì)、金融業(yè)務(wù)的人員，目前共聘任聯(lián)絡(luò)員23 名。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)的建立為聯(lián)絡(luò)員開展預(yù)決算審查監(jiān)督工作豐富了審查手段，拓寬了審查內(nèi)容，提升了審查質(zhì)量。在縣級(jí)層面，在市人大常委會(huì)的督促指導(dǎo)下，10 個(gè)縣（市、區(qū)）機(jī)構(gòu)和編制參照市級(jí)做法，部分單位已落實(shí)到位。同時(shí)，督促10 個(gè)縣（市、區(qū)）成立人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，有效解決了縣級(jí)人大普遍存在的預(yù)算監(jiān)督工作人員少、“一人一委”④的問題。

四、河南省Z 市實(shí)施預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督取得的初步成效

目前，Z 市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作取得了初步進(jìn)展和效果，并呈現(xiàn)出良好的前景，對(duì)促進(jìn)政府預(yù)算規(guī)范化管理，促進(jìn)政府提升財(cái)政資金使用績效，促進(jìn)政府預(yù)算公開透明等，發(fā)揮了積極作用。據(jù)市財(cái)政決算報(bào)告、市審計(jì)部門的審計(jì)報(bào)告和市人大常委會(huì)對(duì)部分單位預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查結(jié)果，2018 年全市財(cái)政一般公共預(yù)算收入完成預(yù)算的102.4%，一般公共預(yù)算支出完成預(yù)算的98.8%，市直部門預(yù)算執(zhí)行率平均在90%以上，比上年提高3—5個(gè)百分點(diǎn)。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督對(duì)于改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作是一個(gè)具有“革命”意義的突破性變化，根據(jù)平臺(tái)建設(shè)初步成效和發(fā)展態(tài)勢看，其正在有力推動(dòng)“六大轉(zhuǎn)變”：

第一，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作所需信息由不對(duì)稱、不充分、不及時(shí)向全覆蓋、全口徑、及時(shí)傳送轉(zhuǎn)變。長期以來，人大在預(yù)算監(jiān)督過程中普遍存在具體支出項(xiàng)目模糊、信息嚴(yán)重不對(duì)稱現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督實(shí)效受限，常常出現(xiàn)代表有心監(jiān)督卻“力不從心”的情況。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督向全覆蓋、全口徑、實(shí)時(shí)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)了人大監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)預(yù)算管理規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力。

第二，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作由聽報(bào)告、看報(bào)表的傳統(tǒng)方式、手工作業(yè)向依靠現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析的智能化方向轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)模式下的人大預(yù)算審查監(jiān)督多體現(xiàn)為聽報(bào)告、看報(bào)表等手工作業(yè)式監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注書面方式呈現(xiàn)的預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，難以掌握具體過程的執(zhí)行情況。目前，依靠大數(shù)據(jù)分析整合生成各類動(dòng)態(tài)模塊和表格，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)督。在調(diào)研過程中，有代表反映，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督就如同醫(yī)院里的CT 一樣，通過信息化、大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和預(yù)警，具有穿透性、掃描性監(jiān)督功能，能找準(zhǔn)問題的實(shí)質(zhì)，分析問題的根源。

第三，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作由人大會(huì)議期間及半年中的定期節(jié)點(diǎn)式監(jiān)督向常態(tài)化實(shí)時(shí)在線監(jiān)督轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)預(yù)算模式下的監(jiān)督，各級(jí)人大及其常委會(huì)除在大會(huì)期間及半年中的某個(gè)時(shí)間，聽取并審議批準(zhǔn)預(yù)算和審查預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告外，并無其他經(jīng)常性監(jiān)督的條件。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)可每日、每周或每月進(jìn)行常規(guī)性查詢，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化實(shí)時(shí)在線監(jiān)督。

第四，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作由事后的被動(dòng)監(jiān)督向事前、事中、事后全過程主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督從草案編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整再到后續(xù)整改評(píng)價(jià)，進(jìn)行全過程主動(dòng)監(jiān)督。運(yùn)用信息化技術(shù)將大數(shù)據(jù)進(jìn)行解構(gòu)，抽象數(shù)據(jù)變成了實(shí)際問題，監(jiān)督更能抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題能夠及時(shí)反饋、集中整改。由過去的被動(dòng)監(jiān)督變成主動(dòng)監(jiān)督，形成了及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、快速處理反饋、有效解決問題的工作機(jī)制。

第五，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作的重點(diǎn)由過去重赤字和規(guī)模、重收支平衡向突出支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變。過去，一直有人大代表反映，大會(huì)審查預(yù)算時(shí)間短，面對(duì)這些“海量”的分類數(shù)字，“外行人看不懂，內(nèi)行人看不清”。監(jiān)督大多是停留在收支、財(cái)政收入總量、增幅及是否平衡等層面，對(duì)于收入支出的合法性、合理性、科學(xué)性無從辨別和審查?，F(xiàn)在通過日常數(shù)據(jù)的收集轉(zhuǎn)換，結(jié)構(gòu)、賬表、圖形等各類信息的綜合分析，把傳統(tǒng)難解的紙質(zhì)材料轉(zhuǎn)化為電子信息數(shù)據(jù)，預(yù)算執(zhí)行情況較直觀，有利于推動(dòng)中發(fā)〔2017〕33號(hào)、中辦發(fā)〔2018〕15號(hào)文件精神的落實(shí)，促進(jìn)人大監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策及其監(jiān)督效果上拓展。

第六，推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作由重形式、重程序向突出針對(duì)性、重實(shí)效轉(zhuǎn)變。過去人大會(huì)議期間，對(duì)于財(cái)政預(yù)算報(bào)告，相當(dāng)一部分人大代表是“隨大流”舉手通過，從程序上完成由預(yù)算“草案”到批準(zhǔn)的決議。而通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)則可監(jiān)控預(yù)算單位的每一筆資金收入及支出的詳細(xì)情況，包括資金收入的來源、類別、用途，支出資金的金額、流向、結(jié)算方式、績效等，針對(duì)性和實(shí)效性更強(qiáng)。

五、河南省Z市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督存在的問題與不足

一是工作力量需要進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，從市縣兩級(jí)人大來看，專業(yè)監(jiān)督人員力量不足的問題比較突出。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)的、全新的工作，對(duì)人員在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、安全維護(hù)和軟件后續(xù)提升以及財(cái)政預(yù)算知識(shí)等方面提出了一系列新要求。要落實(shí)推動(dòng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，專業(yè)技術(shù)人員必不可少。不僅需要相關(guān)工作人員具備扎實(shí)的法律法規(guī)、財(cái)會(huì)審計(jì)等知識(shí)，還需要具備嫻熟的計(jì)算機(jī)操作技能。要不斷提高管理人員和具體工作人員計(jì)算機(jī)專業(yè)技能、問題分析能力、風(fēng)險(xiǎn)處理能力，確保預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用有效發(fā)揮。

二是軟件開發(fā)需要進(jìn)一步完善和提升。軟件開發(fā)是提升聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有針對(duì)性、實(shí)用性和安全性是核心要求。隨著政府及相關(guān)部門電子政務(wù)的快速發(fā)展，履行著監(jiān)督職能的人大常委會(huì)信息系統(tǒng)也理當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，與之相匹配、相適應(yīng)并同步跟進(jìn)。首先，要提升系統(tǒng)的針對(duì)性和實(shí)效性。從廣東、湖北、山東、四川等地的實(shí)踐看，以省級(jí)為單位，由省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)同財(cái)政廳共同研發(fā)結(jié)合實(shí)際的軟件系統(tǒng)有利于人大系統(tǒng)上下貫通，能促進(jìn)監(jiān)督模塊、監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容、評(píng)價(jià)監(jiān)督效果的統(tǒng)一化。其次，要提升系統(tǒng)的靈動(dòng)性。落實(shí)中央工作要求，根據(jù)形勢發(fā)展、政策調(diào)整、科技進(jìn)步和任務(wù)變化，不斷完善和提升軟件開發(fā)工作，及時(shí)跟進(jìn)。再次，要提升預(yù)警功能的智能性。目前系統(tǒng)僅僅是對(duì)超預(yù)算收支項(xiàng)目、不按時(shí)序完成進(jìn)度項(xiàng)目進(jìn)行亮燈預(yù)警提示。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷升級(jí)，監(jiān)督系統(tǒng)也應(yīng)提升其預(yù)警的強(qiáng)制力，如系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別并拒絕預(yù)算外的支出項(xiàng)目以及不按預(yù)算時(shí)序進(jìn)度支出等違規(guī)事項(xiàng)，對(duì)其從源頭直接提示“NO”。

三是監(jiān)督事項(xiàng)需要進(jìn)一步拓展和延伸。只有人大與相關(guān)部門之間實(shí)現(xiàn)信息的橫向聯(lián)通，才能確保全口徑、全覆蓋監(jiān)督；只有各層級(jí)人大之間實(shí)現(xiàn)信息的縱向貫通，才能確保信息的完整性。例如，在內(nèi)容上，國有資產(chǎn)的監(jiān)督、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改、財(cái)政支出的績效等都應(yīng)納入系統(tǒng)監(jiān)督對(duì)象，真正落實(shí)全國人大提出的全方位、全覆蓋、全口徑、全過程監(jiān)督要求。在橫向上，加快推進(jìn)市、縣兩級(jí)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)中心與國資、審計(jì)、人社、稅務(wù)等部門聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支信息的橫向聯(lián)通對(duì)比；在縱向上，加快實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)人大之間預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的上下貫通，逐步實(shí)現(xiàn)縱向信息和數(shù)據(jù)傳輸應(yīng)用共享。

六、河南省Z市經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)市縣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)的啟示

（一）要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大各項(xiàng)工作的政治前提和首要保障。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央提出的一系列指示精神，尤其是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)上的重要講話和全會(huì)精神，不斷提高政治站位，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”。各級(jí)人大開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作要及時(shí)向同級(jí)黨委匯報(bào)，取得黨委重視和支持。同時(shí)，要及時(shí)與政府溝通，得到政府配合，以保證預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的順利開展。

（二）要切實(shí)發(fā)揮系統(tǒng)的監(jiān)督作用

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督只有實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題、整改問題、跟蹤督辦的監(jiān)督模式，才能有生命力，才能可持續(xù)。一是要建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題的機(jī)制。通過實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依照法定程序向政府有關(guān)部門通報(bào)，督促其分析原因，實(shí)現(xiàn)提前介入、提前干預(yù)，發(fā)揮預(yù)防性作用。二是要建立快速交辦、反饋問題的機(jī)制。政府有關(guān)部門對(duì)通報(bào)的情況按照法定程序作出研究處理，并及時(shí)向人大常委會(huì)反饋。三是要建立高效整改問題的機(jī)制。各級(jí)人大常委會(huì)和相關(guān)工作部門要加強(qiáng)跟蹤督辦，督促整改工作落實(shí)。

（三）要建設(shè)專業(yè)化隊(duì)伍

人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，尤其是基于大數(shù)據(jù)信息的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要選派懂法律、懂財(cái)會(huì)、懂審計(jì)、懂計(jì)算機(jī)的專業(yè)人員，以保障網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)采集、運(yùn)營、查詢、分析、處理、推送、演示及線下監(jiān)督等工作的順利開展。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)采集和處理的數(shù)據(jù)涵蓋政府多項(xiàng)內(nèi)部信息、敏感信息甚至涉密信息，工作人員要保持相對(duì)穩(wěn)定性。所以，要切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)常性培訓(xùn)，不斷提升工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

（四）要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人大的工作指導(dǎo)

作為新生事物的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，要實(shí)現(xiàn)良性、高效、規(guī)范運(yùn)行并非一蹴而就的事情，在實(shí)現(xiàn)從無到有的突破后，還需要經(jīng)歷系統(tǒng)功能不斷豐富、管理不斷規(guī)范、作用不斷強(qiáng)化的發(fā)展演變過程，在此過程中也將遇到許多新情況、新問題。全國人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)督促和指導(dǎo)。2019年9月4日，中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書到天津市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心檢查指導(dǎo)工作。上級(jí)人大要不斷加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人大工作的指導(dǎo)和聯(lián)系，及時(shí)交流溝通動(dòng)態(tài)信息，積極推薦先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，減少走彎路，更快見實(shí)效，以不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性，不斷提升政府依法行政、依法理財(cái)水平，進(jìn)而為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、全面建成小康社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)。

注釋：

①“四本賬”為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

②《報(bào)告》給出了衡量中國政府財(cái)政透明度的全口徑指標(biāo)體系，包括四大部分：一是使用財(cái)政資金的政府與準(zhǔn)政府的機(jī)構(gòu)公開情況；二是包括公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社?；鸬恼谋举~目的公開情況；三是其他重要的財(cái)政信息公開情況；四是財(cái)政公開的全口徑、用戶友好和一站式服務(wù)三個(gè)原則。

③河南省各市《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》由省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一公開發(fā)布。每年發(fā)布一次，每年的上半年發(fā)布上年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況等重要指標(biāo)。

④人大機(jī)關(guān)常設(shè)工作委員會(huì)，每委室僅有1名工作人員。