合規(guī)燃油不可獲得時(shí)的報(bào)告與應(yīng)對

孫玉杰 劉良喜

一、背景

當(dāng)合規(guī)燃油不可獲得時(shí)，船舶須提交燃油不可獲得報(bào)告（Fuel Oil Non-availability Report，以下簡稱FONAR），這一規(guī)定最早由美國提出。美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）于2012年8月實(shí)施的《關(guān)于北美排放控制區(qū)（ECA）內(nèi)合規(guī)燃油不可獲得的臨時(shí)指南》中，要求船東或船舶經(jīng)營人在合規(guī)燃油不可獲得的情況下，通過中央數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)提交FONAR以及其他所需文件，如航次計(jì)劃、未能獲得合規(guī)燃油的原因、后續(xù)計(jì)劃等。提交FONAR后，船舶可正常航行，無須等待EPA的確認(rèn)即可進(jìn)入北美ECA。EPA將適時(shí)審查用戶提交的FONAR，并與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）共享相關(guān)信息。對船舶燃油合規(guī)性的檢查由USCG實(shí)施，違章調(diào)查則由USCG和EPA共同實(shí)施。如果相關(guān)方提交的FONAR和相關(guān)材料不完整，EPA將通過USCG聯(lián)系提交者，要求其提供所需材料或采取諸如違法通知之類的執(zhí)法行動(dòng)。

2016年10月，國際海事組織（IMO）海上環(huán)境保護(hù)委員會（MEPC）第70次會議以MEPC.280（70）決議通過了全球限硫令——自2020年1月1日起全球船上使用的所有燃油的含硫量不應(yīng)超過0.5% m/m。針對有可能存在低硫燃油，也就是合規(guī)燃油不可獲得的情況，MAPROL附則Ⅵ第18.2.1條規(guī)定，未能購得合規(guī)燃油的船舶應(yīng)通知其主管機(jī)關(guān)和相關(guān)目的港的主管當(dāng)局。但何時(shí)通知、以何種方式通知，附則Ⅵ未予以明確。鑒于近年全球部分港口存在無法供應(yīng)合規(guī)燃油的情況，迫切需要制定統(tǒng)一格式的合規(guī)燃油不可獲得報(bào)告，供航運(yùn)界協(xié)同一致實(shí)施全球限硫令。

2017年7月召開的MEPC第71次會議同意制定FONAR的標(biāo)準(zhǔn)格式，由污染預(yù)防及響應(yīng)分委會（PPR）負(fù)責(zé)起草?；诒泵繣CA合規(guī)燃油不可獲得的報(bào)告格式，2017年8月PPR第5次會議后，由澳大利亞、加拿大和馬紹爾群島負(fù)責(zé)起草FONAR。

2018年11月，MEPC第73次會議以MEPC.1/Circ.878通函發(fā)布《統(tǒng)一實(shí)施MARPOL附則Ⅵ關(guān)于0.50% m/m含硫量限制的船舶實(shí)施計(jì)劃的制定指南》，在IMO正式發(fā)布的文件中首次提及FONAR，該通函附錄1第6.4規(guī)定，船舶應(yīng)備有使用FONAR的程序，并且，船長和輪機(jī)長應(yīng)熟悉何時(shí)和如何使用FONAR，以及應(yīng)向誰報(bào)告。但該通函未規(guī)定FONAR的格式。

2019年2月，PPR第6次會議討論通過FONAR草案后，提交MEPC審議。2019年5月，MEPC在第74次會議上以MEPC.320（74）決議通過了《2019年統(tǒng)一實(shí)施MARPOL附則Ⅵ0.50%燃油含硫量限制指南》，該指南的附錄1規(guī)定了FONAR的使用要求和標(biāo)準(zhǔn)格式，要求船舶在遇到預(yù)定加油港無法獲得合規(guī)燃油、預(yù)定加油港合規(guī)燃油供應(yīng)中斷、使用合規(guī)燃油可能造成船上安全或操作問題三類情況時(shí)，應(yīng)向船旗國和目的港當(dāng)局提交FONAR和相關(guān)材料。

二、近年全球提交的燃油不可獲得報(bào)告分析

MARPOL附則Ⅵ第18.2.5條規(guī)定，如船舶已提供未能購得合規(guī)燃油的證據(jù)，締約國應(yīng)通知IMO。根據(jù)IMO全球綜合船舶信息（http://gisis.imo.org/，簡稱GISIS）的統(tǒng)計(jì)，2013年初，相關(guān)締約國開始陸續(xù)向IMO報(bào)告合規(guī)燃油不可獲得情況。截至2020年2月20日，全球共報(bào)告210艘次合規(guī)燃油不可獲得情況，其中91份報(bào)告的船旗國未提供合規(guī)燃油不可獲得的日期，119份報(bào)告提供了合規(guī)燃油不可獲得的日期，均是2017年1月之后報(bào)告的。119份報(bào)告中，2017年、2018年和2019年分別有11份、47份和27份，而2020年截至2月20日已報(bào)告34艘次合規(guī)燃油不可獲得情況，涉及30艘船舶、8個(gè)船旗國和33個(gè)港口（見表1）。說明全球限硫令實(shí)施后合規(guī)燃油不可獲得的情況顯著增多。

表1 2020年1月1日—2月20日合規(guī)燃油不可獲得港口情況

續(xù)表

因此可以預(yù)見，當(dāng)前以及未來一個(gè)時(shí)期，船舶在全球航行作業(yè)時(shí)，遇到合規(guī)燃油不可獲得的可能性還是存在的，這些船舶就面臨著提交FONAR的要求。

三、提交FONAR時(shí)的注意事項(xiàng)

MEPC.320（74）決議附錄1規(guī)定了FORNA的格式和相關(guān)要求，F(xiàn)ONAR的格式包括船舶明細(xì)、航次計(jì)劃、試圖購買合規(guī)燃油的證明、僅適用于燃油供應(yīng)中斷、操作限制、獲取合規(guī)燃油的計(jì)劃、之前的FONAR、船長/公司信息八個(gè)部分。根據(jù)合規(guī)燃油不可獲得的實(shí)際情況，公司/船舶提交的FONAR應(yīng)至少包括相應(yīng)的內(nèi)容。從本文第二部分GISIS提供的數(shù)據(jù)可知，全球絕大部分港口都能供應(yīng)合規(guī)燃油，但個(gè)別港口也存在無法供應(yīng)合規(guī)燃油或供應(yīng)中斷的情況。這種情況下，船舶就需要使用FONAR。筆者整理了使用FONAR的建議如下：

（一）及時(shí)提交FONAR

如遇合規(guī)燃油不可獲得、供應(yīng)中斷或使用合規(guī)燃油將發(fā)生安全或操作問題時(shí)，船舶應(yīng)及時(shí)向船旗國和目的港當(dāng)局提交FONAR。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，船舶遇到合規(guī)燃油不可獲得和使用合規(guī)燃油將發(fā)生安全或操作問題的情況是比較少的，最多的是合規(guī)燃油供應(yīng)中斷。由GISIS提供的數(shù)據(jù)可知，近年連續(xù)發(fā)生無法提供合規(guī)燃油情形的港口較少，主要集中在加拿大的卡提爾、溫哥華和魯珀特港。這三個(gè)港口僅在2018年就連續(xù)發(fā)生30多起無法提供合規(guī)燃油的情形，但從2019年至今，再未出現(xiàn)過這種情況；其他港口都是偶爾發(fā)生無法提供合規(guī)燃油的情況。這說明預(yù)定加油港合規(guī)燃油供應(yīng)中斷是船舶遇到合規(guī)燃油不可獲得最多的情形。

建議當(dāng)合規(guī)燃油不可獲得或供應(yīng)中斷時(shí)，船舶在離開擬加油港時(shí)向目的港當(dāng)局提交FONAR；對于使用合規(guī)燃油可能導(dǎo)致安全或操作問題時(shí)，船舶在航行途中提交FONAR，此時(shí)船舶的大部分設(shè)備都在運(yùn)行，也易于采集使用合規(guī)燃油導(dǎo)致安全或操作問題的證據(jù)。

還有一種可能性是，船舶在過去12個(gè)月內(nèi)曾向某港口當(dāng)局提交過FONAR，但又將靠泊該港口，且在上一港無法獲得合規(guī)燃油，這時(shí)不但要提交當(dāng)前的FONAR，還需要提交之前12個(gè)月內(nèi)的FONAR。

對中國籍國際航行船舶可能遇到的合規(guī)燃油不可獲得的情形，中華人民共和國海事局2019年10月23日頒發(fā)的《2020年全球船用燃油限硫令實(shí)施方案》規(guī)定了提交FONAR的要求。船舶下一港為國外港口的，應(yīng)當(dāng)立即向船籍港海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，并向下一港港口當(dāng)局提交FONAR；下一港為我國港口的，應(yīng)當(dāng)向該港口的海事管理機(jī)構(gòu)提交FONAR。

2019年7月3日，USCG發(fā)布海上安全信息公告，從當(dāng)年6月30日起，EPA將停止接收FONAR，船東和船舶經(jīng)營人應(yīng)將合規(guī)燃油不可獲得的通知提交給目的港的USCG。USCG對合規(guī)燃油不可獲得的報(bào)告格式?jīng)]有要求，但建議使用MEPC.320（74）決議附錄1規(guī)定的格式。如果未按要求提交通知，船舶可能會被滯留和/或被采取執(zhí)法行動(dòng)（警告信、違規(guī)通知或民事處罰），嚴(yán)重時(shí)，例如船舶故意使用不合規(guī)燃油，將可能導(dǎo)致刑事責(zé)任，USCG也可能將此事移交給EPA處置。

（二）盡量避免使用FONAR

FONAR是合規(guī)燃油不可獲得時(shí)船舶不得不使用的記錄，但公司和船舶應(yīng)謹(jǐn)記，F(xiàn)ONAR不是免除，應(yīng)盡量避免使用。如船舶無法獲得合規(guī)燃油，即便提交了FONAR，但若不能提供相關(guān)客觀證據(jù)，也無法保證港口當(dāng)局的從寬對待。

MEPC.321（74）決議通過的于2020年1月1日生效的《MARPOL附則Ⅵ第3章2019年港口國監(jiān)督指南》規(guī)定，實(shí)施初始檢查時(shí)，如船舶無法獲得合規(guī)燃油，港口國監(jiān)督官員應(yīng)核實(shí)提供給船旗國和目的港當(dāng)局的通知，該通知就是FONAR，此外還包括航次計(jì)劃、為獲得合規(guī)燃油所采取的措施、后續(xù)獲得合規(guī)燃油的計(jì)劃等證明。2019年5月21日，MEPC第74次會議以MEPC.1/Circ.881通函通過《應(yīng)對不合規(guī)燃油應(yīng)急措施的港口國監(jiān)督指南》，規(guī)定了港口國處置不合規(guī)燃油的應(yīng)急措施，例如在可行的情況下，將不合規(guī)燃油作為貨物排至其他船上，或排至適當(dāng)?shù)慕邮沾匣蜿懙卦O(shè)施上，或在船保留。MARPOL附則Ⅵ也有相關(guān)要求：第18.2條規(guī)定，如締約國發(fā)現(xiàn)船舶不符合本附則規(guī)定的合規(guī)燃油的標(biāo)準(zhǔn)，該締約國主管當(dāng)局有權(quán)要求船舶提交為達(dá)到符合標(biāo)準(zhǔn)而采取行動(dòng)的記錄，和提供其努力為根據(jù)航次計(jì)劃購買合規(guī)燃油的證據(jù)，以及如不能按原計(jì)劃購得，已努力尋找該燃油的替代資源，并且盡管為獲得合規(guī)燃油盡了最大努力，仍不能購得該燃油的證據(jù)；第18.10.2條規(guī)定，締約國進(jìn)行港口國檢查時(shí)，應(yīng)確保采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施，使被發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)的燃油符合要求。因此，即便船舶提交了FONAR，目的港當(dāng)局仍可能會針對船舶使用不合規(guī)燃油的情況開展調(diào)查，如經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)船舶提供的客觀證據(jù)不足以證明其必須使用不合規(guī)燃油時(shí)，港口國可能會采取強(qiáng)制措施，船舶也可能面臨滯留、罰款、卸載不合規(guī)燃油乃至承擔(dān)刑事責(zé)任等處罰。

因此，船舶應(yīng)盡量避免使用FONAR，建議公司根據(jù)船舶預(yù)定航程，提前裝載充足的合規(guī)燃油，或通過預(yù)定加油港代理、辦事機(jī)構(gòu)等了解當(dāng)?shù)睾弦?guī)燃油的可用情況，提前制訂好加油計(jì)劃，盡可能不加裝不合規(guī)燃油。

此外，如船舶多次提交FONAR，說明公司/船舶在加裝和管理合規(guī)燃油方面存在一定的問題，到港時(shí)可能將受到港口當(dāng)局更為廣泛的調(diào)查和檢查。

（三）保存好相關(guān)證據(jù)

船舶或公司如因合規(guī)燃油不可獲得而提交了FONAR，應(yīng)保存好試圖購買合規(guī)燃油的證明和相關(guān)證據(jù)，如為獲得合規(guī)燃油采取的措施，尋找合規(guī)燃油替代品的所有嘗試，包括未能獲得合規(guī)燃油的原因，與當(dāng)?shù)毓┯蜕痰泥]件往來、電話、傳真記錄，后續(xù)計(jì)劃等。如提供的證據(jù)完整且真實(shí)，并有后續(xù)獲得合規(guī)燃油的計(jì)劃，目的港當(dāng)局可能針對船舶無法獲得合規(guī)燃油之事進(jìn)行調(diào)查，但未必會采取控制措施。《2020年全球船用燃油限硫令實(shí)施方案》規(guī)定，各級海事管理機(jī)構(gòu)對船舶提交的FONAR的完整性和真實(shí)性可視情進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為符合的，海事管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)對船舶予以處罰。如提供的FONAR包括相關(guān)證據(jù)的完整性和真實(shí)性有問題，船舶將可能面臨罰款、滯留、卸載等處罰，并被要求在本港或附近港口加裝合規(guī)燃油。

（四）使用合規(guī)燃油可能引起船舶安全或操作問題時(shí)

對于使用合規(guī)燃油可能引起安全或操作問題的船舶分為兩類，一類是未安裝硫氧化物后處理裝置的船舶，另一類是安裝了后處理裝置的船舶。

1.未安裝后處理裝置的船舶

對于未安裝后處理裝置的船舶，隨著全球限硫令的實(shí)施，絕大部分船上已無不合規(guī)燃油。這類船舶航行作業(yè)時(shí)使用合規(guī)燃油將引起設(shè)備泄露或機(jī)器設(shè)備參數(shù)異常、影響航行作業(yè)安全的可能性雖比較小，但也個(gè)別存在，這時(shí)船舶將不得不加裝和使用不合規(guī)燃油。此時(shí)船舶應(yīng)如實(shí)填寫FONAR并及時(shí)提交給目的港當(dāng)局。

2.安裝后處理裝置的船舶

對于安裝了后處理裝置的船舶，在ECA外是可以使用不合規(guī)燃油的。這類船舶將可能面臨著一個(gè)問題，那就是后處理裝置損壞了怎么辦。這時(shí)船舶應(yīng)首先考慮使用合規(guī)燃油，如合規(guī)燃油數(shù)量不足，或使用合規(guī)燃油將引起航行或作業(yè)安全時(shí)，船舶可以使用不合規(guī)燃油，但船長或船東應(yīng)按照MARPOL附則Ⅵ第5.6條的規(guī)定，盡早向船旗國、指定驗(yàn)船師或被認(rèn)可組織報(bào)告，公司應(yīng)盡快制訂維修計(jì)劃。這時(shí)船舶也應(yīng)如實(shí)填寫FONAR，及時(shí)提交給目的港當(dāng)局，或按目的港當(dāng)局的要求提交相關(guān)材料。

上述兩種情況下，在提交FONAR的同時(shí)，船舶也應(yīng)提供客觀證據(jù)，表明使用合規(guī)燃油將造成船上安全或操作問題，但更重要的是制訂維修計(jì)劃，在限定時(shí)間內(nèi)修復(fù)設(shè)備，使之工況正常，在設(shè)備修復(fù)前，盡可能要求船旗國或船級社出具臨時(shí)證書。

（五）制訂并實(shí)施后續(xù)計(jì)劃

如船舶在計(jì)劃加油港無法獲得合規(guī)燃油，在填寫和提交FONAR的同時(shí)，還應(yīng)按照FONAR中制訂的獲得合規(guī)燃油的計(jì)劃，盡早獲得合規(guī)燃油。如目的港有合規(guī)燃油，公司或船舶應(yīng)提前聯(lián)系供油商，制訂好加油計(jì)劃，在船舶到達(dá)后及時(shí)加裝合規(guī)燃油，需要時(shí)處置掉不合規(guī)燃油。如目的港無合規(guī)燃油，也應(yīng)制訂在最近港口獲得合規(guī)燃油的后續(xù)計(jì)劃。如FONAR中未提供后續(xù)計(jì)劃，目的港當(dāng)局可能不予接受，船舶也可能面臨一系列控制措施。

（六）制訂實(shí)施和保存FONAR的程序

建議公司制訂實(shí)施FONAR的程序，或在安全管理體系里予以明確，同時(shí)對實(shí)施FONAR可能涉及的船員開展培訓(xùn)，使他們遇到合規(guī)燃油不可獲得時(shí)，知道如何使用FONAR以及應(yīng)向誰報(bào)告，知道該如何收集和提交客觀證據(jù)。此外，船舶還應(yīng)妥善保存已提交的FONAR副本。MEPC.320（74）決議規(guī)定，已提交的FONAR的副本應(yīng)保存在船至少36個(gè)月，以備相關(guān)方如船旗國或港口國檢查之需。MEPC.320（74）決議雖為非強(qiáng)制性指南，但作為全球標(biāo)準(zhǔn)，建議船旗國、公司或船舶遵照執(zhí)行，以便各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)行全球限硫令。

四、結(jié)語

鑒于全球限硫令實(shí)施不久，未來一段時(shí)間內(nèi)因產(chǎn)能限制或其他原因，全球還將存在少量合規(guī)燃油不可獲得的客觀情況。對船舶來說，應(yīng)提前制訂好加油計(jì)劃，盡可能在靠泊合規(guī)燃油不可獲得的港口之前加裝充足的合規(guī)燃油，如因客觀實(shí)際而不得不加裝不合規(guī)燃油，應(yīng)提前向目的港當(dāng)局提交真實(shí)完整的FONAR和相關(guān)證據(jù)；對船旗國來說，收到船舶或公司提交的FONAR后，應(yīng)及時(shí)向IMO報(bào)告，便于IMO掌握全球合規(guī)燃油供應(yīng)中斷情況，努力協(xié)調(diào)相關(guān)締約國的燃油生產(chǎn)商和供油商供應(yīng)充足的合規(guī)燃油；對港口國來說，收到FONAR后，應(yīng)核實(shí)FONAR中相關(guān)信息和證據(jù)的真實(shí)性和完整性，如無問題，不應(yīng)采取控制措施，避免引起船舶的不當(dāng)延誤。

隨著合規(guī)燃油產(chǎn)能和供應(yīng)的增加，以及機(jī)器設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、調(diào)試將更適合使用合規(guī)燃油，預(yù)計(jì)未來全球港口出現(xiàn)合規(guī)燃油不可獲得以及需提交FONAR的情況將逐漸減少，可能僅發(fā)生在安裝了后處理設(shè)備的船舶。