脫貧攻堅(jiān)下駐村“第一書(shū)記”鄉(xiāng)村治理困境與突破

唐顯鍵

摘要：駐村“第一書(shū)記”政策實(shí)施，不僅可以助力脫貧攻堅(jiān)，而且能鍛煉機(jī)關(guān)干部，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。但也存在無(wú)限能力與有限職責(zé)困境、治理主體內(nèi)生性發(fā)展困境和多主體利益下的依賴與排斥困境等問(wèn)題。為此，本文從發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)、完善農(nóng)村自治體系和選優(yōu)配強(qiáng)“第一書(shū)記”等方面提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;“第一書(shū)記”;治理困境;突破

一、問(wèn)題的提出

縱觀中國(guó)的歷史，農(nóng)村的治亂興衰歷來(lái)是治國(guó)理政的根本。因此，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要重視并加強(qiáng)完善農(nóng)村治理體系，提升農(nóng)村社會(huì)的治理能力。在脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝和實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵階段，駐村“第一書(shū)記”政策實(shí)施，一方面有利于加強(qiáng)渙散村組織建設(shè)，找準(zhǔn)抓黨建促脫貧的抓手，完善村級(jí)管理監(jiān)督機(jī)制;另一方面有利于落實(shí)扶貧政策，充分發(fā)掘村莊優(yōu)勢(shì)，招商引資，創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)。同時(shí)，讓機(jī)關(guān)干部深入農(nóng)村，了解農(nóng)村真實(shí)狀況和農(nóng)民真實(shí)想法，還有利于鍛煉機(jī)關(guān)干部，提高為民辦事服務(wù)能力。但實(shí)踐中，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理主體體現(xiàn)出外源性治理主導(dǎo)的特征，內(nèi)生型治理主體在政府的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下有限的發(fā)揮作用，這種模式忽視了鄉(xiāng)村治理主體的內(nèi)生性，使得鄉(xiāng)村發(fā)展持久性不足。

二、駐村“第一書(shū)記”的鄉(xiāng)村治理困境

（一）駐村“第一書(shū)記”無(wú)限能力與有限職責(zé)困境

“第一書(shū)記”是黨和政府在優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部中選拔出來(lái)去建設(shè)落后農(nóng)村的代表，他們?cè)趪?guó)家賦權(quán)下，直接嵌入農(nóng)村村級(jí)組織，將擁有來(lái)自國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的政策支持，還有其本人的能力和選派單位的資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)進(jìn)入村級(jí)組織后，掌握著基層的社會(huì)資源，因此，“第一書(shū)記”將集政策資源、組織資源和社會(huì)資源于一體[2]。因此，“第一書(shū)記”帶來(lái)的將是無(wú)限能力下的村級(jí)發(fā)展，村民對(duì)其依賴性也不斷加強(qiáng)。但與此同時(shí)，“第一書(shū)記”并非就是單純的村莊治理者，他還是國(guó)家機(jī)關(guān)干部，“第一書(shū)記”的任期有限，任務(wù)也非常集中，所以其只擁有有限的職責(zé)，當(dāng)“第一書(shū)記”離開(kāi)時(shí)，也就相應(yīng)的會(huì)帶走國(guó)家賦予的特定功能，不可避免的影響村級(jí)發(fā)展和村莊治理。

（二）治理主體內(nèi)生性發(fā)展困境

駐村“第一書(shū)記”的一個(gè)非常重要任務(wù)就是加強(qiáng)農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)，提升貧困村內(nèi)生性治理主體的治理能力，為農(nóng)村長(zhǎng)效發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)建設(shè)好戰(zhàn)斗堡壘。但是，事與愿違，在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)壓力和“第一書(shū)記”本身的有限職責(zé)下，他們將更多的精力投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，積極致力于脫貧摘帽，從而很大程度上忽視了貧困村內(nèi)生性治理主體的培育。同時(shí)“第一書(shū)記”與村委領(lǐng)導(dǎo)干部在一定程度上存在權(quán)力博弈，村干部依賴“第一書(shū)記”所擁有的資源，而村民也享受于“第一書(shū)記”所帶來(lái)的服務(wù)能力與服務(wù)水平，從而導(dǎo)致“第一書(shū)記”成為村莊發(fā)展的希望，村民參與式治理能力下降，內(nèi)生性治理主體發(fā)展面臨困境。

（三）多主體利益下的依賴與排斥困境

駐村“第一書(shū)記”在村莊治理和脫貧攻堅(jiān)上需要處理同上級(jí)政府、派出單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委領(lǐng)導(dǎo)干部間的多重關(guān)系。首先，上級(jí)政府在目標(biāo)任務(wù)和政策設(shè)置上，要求“第一書(shū)記”要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧等，但是“第一書(shū)記”在村莊治理中并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的權(quán)力，面臨權(quán)責(zé)不匹配。其次，不同性質(zhì)的派出單位掌握的資源不一樣，其本身也具有特定的職責(zé)和任務(wù)，因此，爭(zhēng)取的項(xiàng)目資源和資金支持不同。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“第一書(shū)記”間關(guān)系非常微妙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望“第一書(shū)記”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)項(xiàng)目和資金，而“第一書(shū)記”由上級(jí)單位派出，又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，在管理上還存在著矛盾。最后，村干部和“第一書(shū)記”間存在權(quán)力博弈。“第一書(shū)記”開(kāi)展工作離不開(kāi)村干部的協(xié)助，同時(shí)村兩委也希望“第一書(shū)記”能給村莊帶來(lái)利益，但“第一書(shū)記”的進(jìn)入可能擠壓了村干部的謀利空間，遭到村干部的種種排斥。

三、“第一書(shū)記”治村的困境突破

本文從脫貧攻堅(jiān)視角對(duì)“第一書(shū)記”村莊治理的困境研究分析，精準(zhǔn)施策提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

（一）培育發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)“造血”

面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“第一書(shū)記”要積極探索和發(fā)掘村莊優(yōu)勢(shì)，扎實(shí)開(kāi)展有效的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，靈活采取多種方式帶動(dòng)農(nóng)民致富，將生活幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)支持和市場(chǎng)拓展，積極探索靠農(nóng)民自身發(fā)展致富的路子，從而減小對(duì)“第一書(shū)記”的依賴性。同時(shí)，要發(fā)展可持續(xù)性產(chǎn)業(yè)，盤(pán)活農(nóng)村集體資金，引領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相互幫扶、帶頭取暖，從而推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的整體性和可持續(xù)性，也為創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)模式創(chuàng)造條件，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“造血”。

（二）加強(qiáng)與村民良性互動(dòng)，內(nèi)消矛盾，完善自治體系建設(shè)

“第一書(shū)記”作為村莊治理的外來(lái)者，勢(shì)必影響著村莊治理模式，所以，“第一書(shū)記”在開(kāi)展工作中，要積極轉(zhuǎn)變治理方式，將國(guó)家治理和村民自治有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，充分發(fā)掘內(nèi)生性治理主體的作用，提高治理能力。“第一書(shū)記”在重視貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，還要注重基層組織能力提升，積極培育農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部，重塑優(yōu)秀青年農(nóng)村干部，培養(yǎng)有意留任的大學(xué)生村官。另外，還要充分調(diào)動(dòng)基層人民群眾參與基層社會(huì)事務(wù)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，拓展和豐富群眾自治的實(shí)踐形式。

（三）權(quán)責(zé)配套、理順關(guān)系，選優(yōu)配強(qiáng)駐村書(shū)記

駐村“第一書(shū)記”在村莊治理中與多元主體間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，這就要求在政策設(shè)置和駐村書(shū)記選派上做到切實(shí)適用。首先，上級(jí)政府和選派單位在下派“第一書(shū)記”時(shí)，要針對(duì)不同性質(zhì)的貧困村選派具有相應(yīng)業(yè)務(wù)能力的干部，匹配權(quán)責(zé)，做到人盡其用、權(quán)責(zé)一致。其次，派出單位要嚴(yán)格挑選，選派有能力、能干實(shí)事的干部擔(dān)任駐村書(shū)記，真正關(guān)心愛(ài)護(hù)他們，為其生活和工作創(chuàng)造條件，在項(xiàng)目資源、資金上給予支持，充分發(fā)揮派出單位的后盾作用。最后，駐村“第一書(shū)記”要合理處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部間的關(guān)系，恰當(dāng)用好自己所掌握的資源，積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部溝通，重視村干部治村的主體性作用，積極為村莊建設(shè)找辦法，為村民謀福利，帶領(lǐng)廣大貧困戶脫貧致富。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊芳.駐村“第一書(shū)記”與村莊治理變革[J].學(xué)習(xí)論壇，2016，（2）：52-55.

[2]舒全峰.公共領(lǐng)導(dǎo)力供給、國(guó)家賦權(quán)與制度重構(gòu)--第一書(shū)記治村的制度邏輯[J].行政科學(xué)論壇，2017，（11）：16-23.