以國家自創(chuàng)區(qū)為引領(lǐng)探索全球領(lǐng)先的新經(jīng)濟制度

王志輝 王玉安 徐鵬

高度關(guān)注新經(jīng)濟人才的思想訴求，加快吸引一批致力于改變世界的新型世界公民，以及各類領(lǐng)軍型人才、特異型人才、數(shù)字化人才，將國家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)為思想能夠自由交流、知識產(chǎn)權(quán)受到充分保護的全球前沿科技創(chuàng)業(yè)熱土、世界公民創(chuàng)業(yè)天堂

當今世界已由工業(yè)經(jīng)濟邁入新經(jīng)濟時代，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、社交經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟等各類新興經(jīng)濟形態(tài)層出不窮。但從各國新經(jīng)濟發(fā)展面臨的制度環(huán)境來看，政府相關(guān)部門的治理方式仍以工業(yè)經(jīng)濟時代的管理制度為主，而從新經(jīng)濟快速發(fā)展的若干領(lǐng)域可以清楚地看到，新經(jīng)濟對傳統(tǒng)管理制度的沖擊越來越明顯。

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“國家自創(chuàng)區(qū)”）作為我國新經(jīng)濟發(fā)展最活躍的地區(qū)，對新經(jīng)濟制度的需求最大，是全國探索新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的最理想?yún)^(qū)域，也理應(yīng)承擔(dān)為新經(jīng)濟蓬勃發(fā)展探索新制度供給的重大使命。首先要對新經(jīng)濟現(xiàn)象有感知、有認識，并圍繞新經(jīng)濟制度需求，大膽開展區(qū)域性探索試驗，成為新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的試驗田，引領(lǐng)全國乃至全球經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、傳統(tǒng)管理制度與新經(jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)不協(xié)調(diào)

新經(jīng)濟具有鮮明的創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)、顛覆式創(chuàng)新、企業(yè)爆發(fā)式成長、產(chǎn)業(yè)跨界、場景驅(qū)動等特點，其制度需求與傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟截然不同，基于工業(yè)經(jīng)濟思維的傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)不適應(yīng)新經(jīng)濟的發(fā)展，兩者之間的不適應(yīng)不協(xié)調(diào)已十分明顯。

從現(xiàn)象上看，用老辦法去管制新經(jīng)濟事物仍然普遍存在。由于無法律法規(guī)可依、無行業(yè)標準可尋，部分管理部門仍采用“老辦法”去管制“新業(yè)態(tài)”，“從嚴監(jiān)管”“一刀切監(jiān)管”“分業(yè)監(jiān)管”等現(xiàn)象普遍存在，缺乏“試錯空間”，新經(jīng)濟容易被扼殺在襁褓之中。

比如，實體醫(yī)療管理制度與互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展不相適應(yīng)。我國“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的市場和社會價值呈現(xiàn)爆發(fā)快速增長態(tài)勢，在2020年年初的新型冠狀病毒肺炎疫情防控中，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療初創(chuàng)企業(yè)丁香園發(fā)布全國新冠肺炎疫情實時動態(tài)數(shù)據(jù)平臺，截至2月20日，已超過23億人次瀏覽，為普及疫情防控信息作出了巨大貢獻;銀川多家互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院發(fā)起網(wǎng)上義診，面向全國開展遠程診療服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的興起，為醫(yī)療服務(wù)提供了豐富的解決方案，但作為一個新興業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療診療活動逐步由實體醫(yī)療機構(gòu)就診轉(zhuǎn)向線上遠程虛擬診療就診，對地域管轄、市場準入、醫(yī)療保險、業(yè)務(wù)監(jiān)管等針對傳統(tǒng)實體醫(yī)療而設(shè)的現(xiàn)行醫(yī)療與健康服務(wù)管理制度產(chǎn)生了較大沖擊。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在市場不斷擴張的同時，也面臨監(jiān)管的“真空地帶”。2018年9月14日，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)診療管理辦法（試行）》《互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院管理辦法（試行）》和《遠程醫(yī)療服務(wù)管理規(guī)范（試行）》三組文件，推動并規(guī)范了醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)拓展醫(yī)療服務(wù)空間和內(nèi)容，但同時也硬性規(guī)定了“不得對首診患者開展互聯(lián)網(wǎng)診療活動”“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院必須依托實體醫(yī)療機構(gòu)”“互聯(lián)網(wǎng)診療禁開麻醉精神藥品”等諸多紅線要求，距離成熟、規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療制度體系仍有差距。

再如，傳統(tǒng)監(jiān)管制度與新興的共享出行不相適應(yīng)。共享出行是互聯(lián)網(wǎng)與交通出行領(lǐng)域跨界融合產(chǎn)生的新興業(yè)態(tài)，它改變了傳統(tǒng)交通出行的生產(chǎn)關(guān)系和交易模式，涉及的監(jiān)管對象變得無限龐雜和虛擬，對傳統(tǒng)的出租車行業(yè)監(jiān)管方式與相關(guān)的交通治理、安全治理模式均產(chǎn)生了沖擊。例如，共享出行涉及到的社會治安、交通擁堵等社會性問題，不是平臺企業(yè)或者服務(wù)提供商獨自能夠解決的，更多是全社會的問題。在缺乏合理規(guī)范監(jiān)管機制下，平臺企業(yè)作為中間商，很可能會成為漩渦的中心和矛盾糾紛的匯合點，倒逼政府從嚴監(jiān)管，從而陷入泛安全化境地。另外，現(xiàn)行勞動保障制度不適應(yīng)新型的勞動關(guān)系。駕駛員往往謀求現(xiàn)行勞動關(guān)系制度中更多的保障，而出行平臺方認為與駕駛員簽訂的合同更多是協(xié)作掛靠關(guān)系，雙方不構(gòu)成勞動關(guān)系，駕駛員社保問題難以落實、勞動權(quán)益難以保障，并由此容易激化成社會問題，像Uber的司機就曾屢次組織全球罷工和示威游行。

還有，現(xiàn)行的交通安全責(zé)任等制度對正在興起的無人駕駛汽車尚不適應(yīng)。由于自動駕駛汽車的駕駛與決策主體逐步由人類駕駛員轉(zhuǎn)向計算機控制系統(tǒng)，對傳統(tǒng)的交通管理法規(guī)與事故處理等制度造成很大影響。而現(xiàn)有交通事故責(zé)任按照《侵權(quán)責(zé)任法》《道路交通安全法》實行過錯責(zé)任制度，以駕駛?cè)耸亲匀蝗藶榛緜惱砗头ɡ砘A(chǔ)。無人駕駛將交通事故和侵權(quán)責(zé)任主體從司機擴大到制造商、軟件設(shè)計商等主體，傳統(tǒng)的過錯判定原則無法直接適用，對自動駕駛汽車安全責(zé)任的衡量成為新難題。目前各國關(guān)于自動駕駛汽車產(chǎn)品責(zé)任的界定方法仍處于探索中。

從本質(zhì)上看，以上矛盾的產(chǎn)生是由于人們對新經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律及其制度需求缺少足夠認知。新經(jīng)濟創(chuàng)新主體的制度需求與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域截然不同，若沿用傳統(tǒng)的政策工具和行業(yè)管理規(guī)則，很難從根本上解決問題。

二、國家自創(chuàng)區(qū)破解新經(jīng)濟制度創(chuàng)新難題的三大著眼點

當前，新經(jīng)濟創(chuàng)新主體在國家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)集中涌現(xiàn)，新經(jīng)濟現(xiàn)象在國家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)最為活躍，國家自創(chuàng)區(qū)已成為全國最具條件開展新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的區(qū)域。破解新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的難題，必須將視線轉(zhuǎn)向當前最為關(guān)鍵的新經(jīng)濟創(chuàng)新主體和創(chuàng)新行為的制度需求，具體可以從三大著眼點入手。

第一，走近獨角獸，感知并落實新經(jīng)濟企業(yè)對新經(jīng)濟制度環(huán)境的迫切需求。獨角獸企業(yè)是新經(jīng)濟創(chuàng)新主體的典型代表，是新經(jīng)濟制度創(chuàng)新需求的主導(dǎo)者。國家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)深入走近獨角獸，感受其對制度變革的新需求。從一定意義上說，凡是獨角獸提出的制度變革需求，都是新經(jīng)濟最急迫的制度創(chuàng)新需求。2019年7月，李克強總理在經(jīng)濟形勢專家和企業(yè)家座談會上，提出要“創(chuàng)造有利條件，催生更多獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)、新領(lǐng)軍者企業(yè)。”表明國家高層已經(jīng)關(guān)注到了獨角獸等爆發(fā)式成長的新經(jīng)濟主體，而總理所說的“創(chuàng)造有利條件”，理應(yīng)包括新經(jīng)濟制度的創(chuàng)新供給。根據(jù)長城戰(zhàn)略咨詢研究成果顯示，中國當前有202家獨角獸企業(yè)，其中2/3集中在國家自創(chuàng)區(qū)，說明國家自創(chuàng)區(qū)具有比其他區(qū)域超前感知制度創(chuàng)新需求的客觀條件。

第二，把握跨界現(xiàn)象，感知并落實產(chǎn)業(yè)跨界對新行業(yè)規(guī)則的迫切需求。在新經(jīng)濟時代，產(chǎn)業(yè)之間的跨界與融合發(fā)展將成為主流，其中相當多的跨界行為出現(xiàn)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)結(jié)合點上。此類產(chǎn)業(yè)跨界行為一旦發(fā)生，必將沖擊傳統(tǒng)的行業(yè)管理制度，并產(chǎn)生全新的制度需求。為此，對于每一個出現(xiàn)跨界的新經(jīng)濟領(lǐng)域，以及潛在的跨界領(lǐng)域，都有必要深入觀察與把握新的跨界產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，盡早研究制定相應(yīng)的新經(jīng)濟行業(yè)規(guī)則，以保障跨界的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)能健康有序發(fā)展。前文提到的無人駕駛，即是人工智能、交通、汽車、衛(wèi)星定位等多種產(chǎn)業(yè)的跨界融合，需要探索新的行業(yè)規(guī)則。德國于2018年公布全球首份自動駕駛道德倫理準則，提出自動駕駛系統(tǒng)要永遠保證比人類駕駛員造成的事故少，是該準則的第一必要條件;日本政府于2019年開始推進修訂《道路運輸車輛法》，以加速推動自動駕駛技術(shù)的商業(yè)化普及;新加坡政府則率先制定了自動駕駛測試和商業(yè)化部署的國家標準，試圖成為部署自動駕駛汽車的先鋒。我國目前已有北京、深圳、上海等地出臺自動駕駛車輛道路測試規(guī)范。

第三，創(chuàng)新治理理念，感知并落實新興產(chǎn)業(yè)集群對“共治”的迫切需求。當前獨角獸、產(chǎn)業(yè)跨界、場景創(chuàng)新等大量創(chuàng)新主體和創(chuàng)新行為，不僅對新制度本身提出了大量需求，而且對新制度執(zhí)行的方式方法也提出了新要求，“產(chǎn)業(yè)共治”“環(huán)境共治”便是治理方式方法的重大創(chuàng)新。中關(guān)村前沿科技創(chuàng)業(yè)、貴陽“大數(shù)據(jù)+”、銀川“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等地方的探索實踐表明，原創(chuàng)新興產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展壯大，都是地方政府通過與創(chuàng)新主體充分互動協(xié)商，在“共治”的理念下實施了新制度供給，使區(qū)域的新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先于全國并有序發(fā)展。

三、國家自創(chuàng)區(qū)開展新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的四大基本原則

針對新經(jīng)濟及其對新制度供給需求的特征，要謹防以“工業(yè)之治”思維造成新經(jīng)濟新治理的倒退，為此應(yīng)從根本上把握以下四大原則。

一是突出創(chuàng)業(yè)、包容審慎。堅持鼓勵創(chuàng)業(yè)原則，創(chuàng)業(yè)是誕生新經(jīng)濟的源頭，大力支持創(chuàng)業(yè)者探索新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。堅持包容審慎監(jiān)管原則，加強對新生事物發(fā)展規(guī)律的研究，對新事物要留足“試錯空間”，給予企業(yè)充分自主權(quán)進行試錯以推動創(chuàng)新發(fā)展，避免簡單封殺或放任不管。

二是跨界融合、生態(tài)共治。新經(jīng)濟制度要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)跨界發(fā)展特點，強調(diào)多方參與、生態(tài)共治，探索構(gòu)建一種去中心化、多利益相關(guān)方共同來參與的治理機制，引入更多的參與者，各有分工、各司其職，從過去的條塊管理向協(xié)同治理的角度轉(zhuǎn)變。

三是以人為本、自由創(chuàng)造。堅持以人為本，一切科技創(chuàng)新活動都是人做出來的，新經(jīng)濟發(fā)展取決于人才活力。新經(jīng)濟制度要圍繞人才創(chuàng)新發(fā)展的需求，最大限度激發(fā)人的創(chuàng)造力和活力。

四是數(shù)字信用、文化約束。新經(jīng)濟的發(fā)展對誠信體系提出了更高要求，要探索構(gòu)建以數(shù)字技術(shù)為支撐的新型信用文化，推動企業(yè)信用、平臺信用、用戶信用建設(shè)，加快大數(shù)據(jù)+、區(qū)塊鏈+信用應(yīng)用，推動由人際信任、協(xié)約信任向新經(jīng)濟系統(tǒng)性信用轉(zhuǎn)變。

四、對支持國家自創(chuàng)區(qū)開展新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的六點思考

第一，新經(jīng)濟制度創(chuàng)新需要頂層設(shè)計。在條件成熟的情況下，國務(wù)院可出臺《關(guān)于支持國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試開展新經(jīng)濟制度創(chuàng)新的意見》或相關(guān)政策，在頂層設(shè)計上探索設(shè)立“新經(jīng)濟制度創(chuàng)新實驗區(qū)”，讓有條件的國家自創(chuàng)區(qū)在制度層面有大膽創(chuàng)新的試錯空間。

第二，各國家自創(chuàng)區(qū)要積極謀劃、主動作為。發(fā)揮國家自創(chuàng)區(qū)部際協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)機制的作用，與有關(guān)部委等上級主管部門聯(lián)合研究確定適合自身的新經(jīng)濟制度創(chuàng)新方向，爭取國家支持。對于中央鼓勵探索的區(qū)塊鏈、人工智能、5G、大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、跨境電商、互聯(lián)網(wǎng)+等新經(jīng)濟領(lǐng)域，要大膽開展制度創(chuàng)新的試驗;對于中央尚未明確支持但具備成長性的新經(jīng)濟領(lǐng)域，要認真研究市場主體的制度需求，科學(xué)設(shè)計符合新經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的制度規(guī)范，借鑒“監(jiān)管沙盒”模式探索出臺地方制度。

第三，國家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)將新經(jīng)濟制度創(chuàng)新作為重點工作之一。政府相關(guān)管理機構(gòu)應(yīng)鼓勵中關(guān)村、深圳、武漢東湖等領(lǐng)先的國家自創(chuàng)區(qū)，依據(jù)新的發(fā)展邏輯，理清新經(jīng)濟發(fā)展思路，以新經(jīng)濟制度創(chuàng)新為牛耳，統(tǒng)籌推進新動能培育、新舊動能轉(zhuǎn)換與高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)工作，探索以底層制度創(chuàng)新驅(qū)動和引領(lǐng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展新路。

第四，國家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)圍繞新經(jīng)濟人才和企業(yè)的需求開展制度創(chuàng)新。充分挖掘各地瞪羚、獨角獸等新經(jīng)濟主體的制度變革需求，為它們提供以場景創(chuàng)新、包容審慎監(jiān)管為核心的新經(jīng)濟制度環(huán)境，并通過制度變革的手段，吸引、培育更多獨角獸。高度關(guān)注新經(jīng)濟人才的思想訴求，加快吸引一批致力于改變世界的新型世界公民，以及各類領(lǐng)軍型人才、特異型人才、數(shù)字化人才，將國家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)為思想能夠自由交流、知識產(chǎn)權(quán)受到充分保護的全球前沿科技創(chuàng)業(yè)熱土、世界公民創(chuàng)業(yè)天堂。

第五，國家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)布局個性化產(chǎn)業(yè)跨界賽道。對精準醫(yī)療、智能家居、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、人類增強等高潛力新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，加大資源傾斜投入力度，出臺個性化的機會清單、場景創(chuàng)新舉措和跨界行業(yè)創(chuàng)新規(guī)則，特別是加大政府數(shù)字資源的開放力度，全面設(shè)立產(chǎn)業(yè)跨界試驗區(qū)，最終通過制度供給創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)共治，將產(chǎn)業(yè)跨界賽道打造成為面向未來、具有鮮明特色的世界級產(chǎn)業(yè)集群。

第六，國家自創(chuàng)區(qū)應(yīng)牢固樹立“共治”理念。針對新經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的制度約束問題，產(chǎn)業(yè)界、科技界、政府和公眾需要聯(lián)合建立多元主體參與的共治機制，逐漸形成針對新技術(shù)應(yīng)用、新經(jīng)濟發(fā)展的制度共識，不斷培育國家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新信用文化。通過打造生態(tài)共治環(huán)境，最終實現(xiàn)以法定機構(gòu)引領(lǐng)秩序與活力的精細化社會治理規(guī)范、以業(yè)界共治引領(lǐng)多元民主協(xié)商機制的創(chuàng)新治理格局。

（作者單位：北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所）