2019年世界主要國(guó)家油氣及相關(guān)能源政策

康煜，謝薇，陳建榮，曾睿

( 1.中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院；2.中國(guó)石油天然氣股份有限公司北京銷售分公司）

2019年，世界能源治理格局繼續(xù)深刻變革。資源國(guó)收緊油氣財(cái)稅政策，增加可再生能源投資，加速能源轉(zhuǎn)型。消費(fèi)國(guó)多元化保證能源供應(yīng)，引領(lǐng)低碳節(jié)能消費(fèi)，大力發(fā)展電力能源系統(tǒng)化。

1 資源國(guó)主要能源政策

1.1 能源治理格局繼續(xù)深刻變革

1.1.1 美國(guó)爭(zhēng)奪全球油氣市場(chǎng)主導(dǎo)權(quán)

在“能源獨(dú)立”和“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略指引下，美國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)全球油氣市場(chǎng)控制。在國(guó)內(nèi)，以《平價(jià)清潔能源》替代《清潔電力計(jì)劃》，放松碳排放規(guī)則，減少傳統(tǒng)能源生產(chǎn)的掣肘因素；通過(guò)修正頁(yè)巖產(chǎn)區(qū)可采儲(chǔ)量，出售墨西哥灣水域石油和天然氣租約，拍賣阿拉斯加石油和天然氣區(qū)塊租賃權(quán)，加大國(guó)內(nèi)勘探開(kāi)發(fā)力度，提高油氣供應(yīng)能力，爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額。同時(shí)，通過(guò)制裁俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉，調(diào)軍敘利亞，企圖主導(dǎo)地緣政治沖突，降低傳統(tǒng)資源國(guó)的市場(chǎng)控制力（見(jiàn)表1）。

1.1.2 俄羅斯繼續(xù)打造能源強(qiáng)國(guó)

為了在世界范圍內(nèi)增強(qiáng)能源外交的話語(yǔ)權(quán)和影響力，2019年俄羅斯加大油氣開(kāi)發(fā)力度，批準(zhǔn)了北極LNG-2項(xiàng)目，在遠(yuǎn)東地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展小型LNG項(xiàng)目，并準(zhǔn)備耗資1570億美元開(kāi)發(fā)北極石油項(xiàng)目，允許私營(yíng)資本進(jìn)入北極頁(yè)巖開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，旨在大幅提升油氣產(chǎn)量，提高市場(chǎng)份額。俄羅斯積極參與全球能源治理，2019年10月，總統(tǒng)普京出訪沙特阿拉伯，兩國(guó)就“歐佩克＋”長(zhǎng)期合作章程簽署協(xié)議，以保證“歐佩克＋”合作機(jī)制長(zhǎng)期化、正式化，進(jìn)一步增強(qiáng)俄羅斯在中東地區(qū)以及世界油氣市場(chǎng)的影響力。此外，俄羅斯還加強(qiáng)與中國(guó)、日本、部分歐洲國(guó)家、尼日利亞、摩洛哥等國(guó)的能源合作，將國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為能源政策不斷輸出。

1.1.3 歐佩克影響力日漸式微

近年來(lái)，持續(xù)減產(chǎn)使歐佩克成員國(guó)經(jīng)濟(jì)承壓，財(cái)政收入縮減，歐佩克通過(guò)價(jià)格控制市場(chǎng)的政策空間被擠壓。而美國(guó)頁(yè)巖油氣、巴西鹽下石油、以色列利維坦天然氣田等新興油氣供應(yīng)，正在改變世界能源供給格局，削弱了中東的能源影響力，歐佩克難以繼續(xù)通過(guò)昔日禁運(yùn)的方式控制市場(chǎng)，角色向供應(yīng)機(jī)動(dòng)國(guó)轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖1）。特別是厄瓜多爾、卡塔爾等成員國(guó)宣布退出歐佩克，將進(jìn)一步降低歐佩克的組織凝聚力，使國(guó)際油氣市場(chǎng)供應(yīng)格局更加錯(cuò)綜復(fù)雜。

圖1 美國(guó)、沙特阿拉伯、俄羅斯原油生產(chǎn)情況

表1 2019年美國(guó)出臺(tái)油氣領(lǐng)域主要政策

1.2 進(jìn)一步收緊油氣財(cái)稅政策

連續(xù)多年的低油價(jià)增加了資源國(guó)政府的財(cái)政壓力，一些國(guó)家不得不收緊油氣領(lǐng)域財(cái)稅政策，試圖通過(guò)增加油氣行業(yè)稅收以緩解國(guó)內(nèi)財(cái)政緊張。其中，烏茲別克斯坦將企業(yè)所得稅稅率由12%提高至15%，廢除了利息所得稅免稅政策；南蘇丹將石油企業(yè)利潤(rùn)稅稅率定為最高檔30%；尼日利亞將增值稅稅率由5%提高到7.5%，并停止股息派息免稅；伊朗甚至一次性將汽油價(jià)格上調(diào)50%（見(jiàn)表2）。

1.3 更加注重能源綠色轉(zhuǎn)型

1.3.1 加快爭(zhēng)奪天然氣市場(chǎng)

天然氣作為最清潔的化石能源和推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的重要“過(guò)渡能源”，成為資源國(guó)的發(fā)展重點(diǎn)?？ㄋ?、澳大利亞、美國(guó)、俄羅斯圍繞最大LNG供應(yīng)國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈?？ㄋ栕鳛槟壳白畲蟮腖NG出口國(guó)（見(jiàn)表3），積極拓展相關(guān)業(yè)務(wù)，2019年與比利時(shí)簽訂25年長(zhǎng)期協(xié)議，擴(kuò)大對(duì)西北歐的LNG供應(yīng)，同時(shí)邀請(qǐng)埃克森美孚、殼牌、道達(dá)爾、康菲石油等大型石油公司參與投標(biāo)，幫助其擴(kuò)建全球最大的北方氣田，計(jì)劃到2024年將該氣田的LNG產(chǎn)量從目前約7700萬(wàn)噸/年提高至1.1億噸/年。澳大利亞在2018年11月LNG出口量超過(guò)卡塔爾后繼續(xù)加大LNG出口，未來(lái)隨著惠斯通、Ichthys、殼牌的Prelude浮式LNG項(xiàng)目等達(dá)到滿負(fù)荷生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)，澳大利亞有望在2022年前后超越卡塔爾成為全球最大LNG出口國(guó)。美國(guó)繼續(xù)加大LNG項(xiàng)目建設(shè)，批準(zhǔn)佐治亞州東南部的厄爾巴島LNG等數(shù)個(gè)擴(kuò)建項(xiàng)目，以及4個(gè)LNG出口港建設(shè)。美國(guó)能源信息署（EIA）預(yù)計(jì)到2024年，美國(guó)將超過(guò)澳大利亞成為世界LNG最大供應(yīng)國(guó)。俄羅斯也抓緊啟動(dòng)北極LNG項(xiàng)目，發(fā)展小型LNG項(xiàng)目，計(jì)劃大幅增加LNG出口能力以保持其市場(chǎng)份額。沙特阿拉伯、南非等國(guó)也加大天然氣領(lǐng)域的投資與布局。

表3 2019年1－11月全球LNG出口份額

表2 2019年主要資源國(guó)出臺(tái)的財(cái)稅政策

1.3.2 增加可再生能源領(lǐng)域投資

中東油氣資源國(guó)繼續(xù)加快可再生能源領(lǐng)域布局。2019年，沙特阿拉伯首個(gè)太陽(yáng)能電站項(xiàng)目Sakaka PV IPP奠基動(dòng)工，隨后宣布在其西北部Dumat Al Jandal市打造首座陸上風(fēng)電場(chǎng)，并陸續(xù)完成12個(gè)可再生能源項(xiàng)目的招標(biāo)工作。據(jù)伍德麥肯茲公司預(yù)測(cè)，到2020年，沙特阿拉伯年風(fēng)電新增裝機(jī)量將占中東地區(qū)的40%以上，有望成為該地區(qū)風(fēng)力發(fā)電“主力”；沙特阿美公司的成功上市，也將為沙特阿拉伯實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化和“愿景2030”提供資金支持。

美國(guó)的清潔能源政策雖然在特朗普?qǐng)?zhí)政之下有所倒退，但很多州正在各自范圍內(nèi)推動(dòng)可再生能源發(fā)電的目標(biāo)。加利福尼亞州、夏威夷州和華盛頓特區(qū)已經(jīng)明確100%清潔能源使用/可再生能源發(fā)電的目標(biāo)，明尼蘇達(dá)等10個(gè)州的議會(huì)在討論出臺(tái)此類政策（見(jiàn)表4）。此外，美國(guó)海上風(fēng)電也迎來(lái)投資熱潮，挪威國(guó)家石油（美國(guó)）風(fēng)電公司、五月花（Mayflower）風(fēng)電公司和葡萄園（Vineyard）風(fēng)電三家公司，以4.05億美元高價(jià)收購(gòu)了馬薩諸塞州附近土地建設(shè)海上風(fēng)電場(chǎng)。美國(guó)能源部宣布，將撥款2800萬(wàn)美元用于研究開(kāi)發(fā)新的海上風(fēng)電技術(shù)，預(yù)計(jì)共有13個(gè)項(xiàng)目將獲得資金份額。

2 消費(fèi)國(guó)主要能源政策

2.1 多元化保障能源安全

2.1.1 天然氣來(lái)源多元化

歐盟國(guó)家天然氣產(chǎn)量逐年下降，需求仍保持增長(zhǎng)，供氣來(lái)源多元化就顯得更加重要。2019年，希臘、塞浦路斯、意大利正式與以色列簽訂協(xié)議，批準(zhǔn)以色列參與歐洲多國(guó)的東地中海天然氣管道項(xiàng)目建設(shè)，預(yù)計(jì)以色列天然氣2025年前就能進(jìn)入歐洲。同時(shí)，歐洲計(jì)劃進(jìn)口阿塞拜疆、土庫(kù)曼斯坦等國(guó)天然氣，減少對(duì)俄羅斯、中東國(guó)家等的依賴。歐洲天然氣來(lái)源變化包括：1）歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)歐洲區(qū)域發(fā)展基金1.3億歐元的投資，用于擴(kuò)建位于波蘭西北部的LNG終端，以提高歐洲能源安全，減少對(duì)俄羅斯天然氣供應(yīng)依賴；2）2019年10月，波蘭國(guó)家石油天然氣公司（PGNiG）與美國(guó)Venture Global LNG公司簽署了購(gòu)買協(xié)議之后，又與美國(guó)大型LNG運(yùn)營(yíng)商和出口商切尼爾能源公司（Cheniere Energy）達(dá)成了一項(xiàng)為期24年的LNG長(zhǎng)期購(gòu)買協(xié)議。后者與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）簽署的天然氣長(zhǎng)期供應(yīng)協(xié)議將于2022年到期，且不再延期；3）德國(guó)將為首座LNG進(jìn)口終端提供政府性資助，暗示德國(guó)正在向美國(guó)逐漸敞開(kāi)天然氣進(jìn)口大門(mén)。

表4 美國(guó)各州“綠色政策”

未來(lái)，隨著美國(guó)能源獨(dú)立和“北溪-2”天然氣管道項(xiàng)目建成，美國(guó)和俄羅斯的歐洲市場(chǎng)供氣之爭(zhēng)將日趨白熱化。

2.1.2 氫能發(fā)展引人關(guān)注

圖2 全球2016年和2050年總能源消費(fèi)占比情況

氫能作為一種清潔能源正在脫穎而出（見(jiàn)圖2）。2019年，德國(guó)宣布投資1.8億歐元用于發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)。89個(gè)歐洲地區(qū)和城市宣布參與燃料電池和氫能聯(lián)合會(huì)提出的氫能轉(zhuǎn)型計(jì)劃，將共同推進(jìn)約18億歐元的重大投資項(xiàng)目，以達(dá)成未來(lái)5年在歐洲部署氫能和燃料電池技術(shù)的目標(biāo)。日本、韓國(guó)等也在積極布局氫能產(chǎn)業(yè)。

2.2 引導(dǎo)低碳節(jié)能消費(fèi)

2.2.1 設(shè)立減排目標(biāo)，履行《巴黎協(xié)議》承諾

消費(fèi)國(guó)紛紛設(shè)立減排目標(biāo)，引領(lǐng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。英國(guó)、德國(guó)、丹麥等國(guó)均明確了各自中長(zhǎng)期碳排放標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表5）。歐盟委員會(huì)宣布將制定首個(gè)《氣候法》，促進(jìn)歐洲大陸加速實(shí)現(xiàn)“2050年碳排放量為零”的目標(biāo)。頒布碳稅，針對(duì)碳排放出臺(tái)罰款措施。歐盟規(guī)定，2021年對(duì)碳排放高于95克/千米的汽車實(shí)施罰款。瑞典也將對(duì)二氧化碳排放量高的汽車征收3年懲罰性稅收。

2.2.2 稅收政策助推節(jié)能消費(fèi)

消費(fèi)國(guó)提高能源和消費(fèi)領(lǐng)域稅費(fèi)，引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)。歐盟擬重啟能源稅改革，提高現(xiàn)行能源稅最低稅率，并取消對(duì)空運(yùn)海運(yùn)部門(mén)的稅收豁免。日本在2019年10月1日將消費(fèi)稅稅率從8%提高至10%。德國(guó)、挪威、丹麥、印度等國(guó)出臺(tái)了對(duì)電動(dòng)車的稅費(fèi)補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)消費(fèi)者綠色出行（見(jiàn)表6）。

2.2.3 綠色金融促進(jìn)能源可持續(xù)性發(fā)展

綠色金融日益成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、培育新增長(zhǎng)點(diǎn)的源泉。國(guó)際大型投資機(jī)構(gòu)通過(guò)綠色信貸、綠色基金等方式，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源流向更環(huán)保的領(lǐng)域（見(jiàn)表7）。花旗銀行、法國(guó)興業(yè)銀行、挪威DNB銀行、丹麥船舶融資公司等全球11家主要銀行宣布，將碳排放納入船運(yùn)貸款標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)二氧化碳排放量來(lái)決定可貸款額度。這是全球各大銀行首次將氣候因素納入金融決策的考慮范圍，將對(duì)未來(lái)金融市場(chǎng)綠色融資起到關(guān)鍵指引作用。

表5 各國(guó)各地區(qū)減排目標(biāo)和措施

表6 各國(guó)電動(dòng)車優(yōu)惠政策

2.3 發(fā)展電力系統(tǒng)提高能源效率

2.3.1 統(tǒng)一入網(wǎng)優(yōu)化供應(yīng)側(cè)資源

能源系統(tǒng)在更大范圍擴(kuò)大統(tǒng)一，將實(shí)現(xiàn)可再生能源的有效接入利用。德國(guó)規(guī)劃電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)，計(jì)劃與鄰國(guó)和歐盟電力系統(tǒng)一體化，以滿足能源系統(tǒng)中更大的電力波動(dòng)；丹麥計(jì)劃與歐盟建立更深入一體化的能源聯(lián)盟，建立強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)輸電網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)跨境互聯(lián)。

2.3.2 完善儲(chǔ)能確保供應(yīng)穩(wěn)定

進(jìn)一步發(fā)展儲(chǔ)能系統(tǒng)將提高綠色能源發(fā)電的可調(diào)度性和穩(wěn)定性。英國(guó)政府宣布，裝機(jī)容量為50兆瓦以上的儲(chǔ)能項(xiàng)目無(wú)需批準(zhǔn)即可實(shí)施。從2020年開(kāi)始，歐洲國(guó)家將加快住宅儲(chǔ)能部署。新加坡力求通過(guò)太陽(yáng)能＋儲(chǔ)能項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)多元化供電，以提高電網(wǎng)的穩(wěn)定性和彈性。

2.3.3 數(shù)字化技術(shù)實(shí)現(xiàn)電力最大性能

智能數(shù)字化實(shí)時(shí)管理和控制系統(tǒng)的引入，將大幅提高能源利用效率。2019年，德國(guó)出臺(tái)《能源轉(zhuǎn)型數(shù)字化法案》，計(jì)劃實(shí)施智能電網(wǎng)并布局能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊和大規(guī)模停電的防御，使小型能源系統(tǒng)之間的連接更加智能、高效。芬蘭繼續(xù)發(fā)揮在可再生能源供熱與優(yōu)化能源系統(tǒng)方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)智能電表等設(shè)備，快速收集用戶的電力需求、用電情況、電力價(jià)格等變量，以便實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化需求響應(yīng)，更好地調(diào)節(jié)電力供需。

表7 金融機(jī)構(gòu)綠色能源政策

3 美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》并未改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒厔?shì)

2017年，特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，引起了世界范圍的憂慮。各國(guó)擔(dān)心美國(guó)的退出會(huì)延緩全球能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，造成全球減排資金缺口，導(dǎo)致氣候變化治理赤字。從近兩年的情況看，盡管美國(guó)退出協(xié)定，取消了所承諾的資金，對(duì)全球減排形成了一定阻力，但并未能改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒D(zhuǎn)型的趨勢(shì)，從高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)和追求方向。

美國(guó)曾是全球環(huán)境基金的最大捐助者，2011－2012年向發(fā)展中國(guó)家氣候項(xiàng)目援助超過(guò)96億美元。2014年，奧巴馬政府承諾向綠色氣候基金提供30億美元，當(dāng)年劃撥10億美元。特朗普上臺(tái)后奉行“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，決定退出《巴黎協(xié)定》，并終止剩余20億美元及后續(xù)資助，造成綠色氣候基金20億美元缺口，長(zhǎng)期氣候資金也將面臨每年50億美元缺口。資金缺位導(dǎo)致“美國(guó)－墨西哥邊境沿線的水系改善項(xiàng)目”“協(xié)助監(jiān)測(cè)和恢復(fù)墨西哥灣、普吉特灣和其他大型水體水質(zhì)項(xiàng)目”等多個(gè)環(huán)保項(xiàng)目被取消，確實(shí)對(duì)全球減排形成了一定阻力。

美國(guó)現(xiàn)政府政策并未改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒M(jìn)程，在歐盟主導(dǎo)和中國(guó)帶動(dòng)下，新能源迎來(lái)快速發(fā)展的新階段。根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）報(bào)告，2019年可再生能源和天然氣已經(jīng)成為全球增長(zhǎng)最快的能源?？稍偕茉搭I(lǐng)域投資持續(xù)增加，2018年全球可再生能源投資總額達(dá)到2889億美元，連續(xù)第九年超過(guò)2000億美元，連續(xù)第五年超過(guò)2500億美元，是全球煤炭和天然氣發(fā)電能力投資總和的3倍。

歐盟在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，2018年可再生能源投資增長(zhǎng)了39%，達(dá)到兩年來(lái)的最高水平612億美元。除了設(shè)定減排標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源占比計(jì)劃和頒布碳稅，還通過(guò)了“氣候緊急狀態(tài)”議案，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)減排降碳的緊迫性。

中國(guó)成為推動(dòng)清潔化轉(zhuǎn)型的重要帶動(dòng)力量，2018年可再生能源投資912億美元，連續(xù)第七年保持全球最大可再生能源投資國(guó)地位。2019年12月6日公布的《關(guān)于促進(jìn)生物天然氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次向市場(chǎng)釋放明確信號(hào)，未來(lái)將繼續(xù)加快推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

美國(guó)雖然能源政策有所倒退，但可再生能源投資增長(zhǎng)和發(fā)展仍然很快。2018年可再生能源消費(fèi)比上年增長(zhǎng)3%，投資增至485億美元，為2011年以來(lái)最高水平。加利福尼亞州、夏威夷州等多個(gè)州均制定了可再生能源發(fā)電目標(biāo)，107家美國(guó)公司根據(jù)《巴黎協(xié)定》設(shè)定減排目標(biāo)，或承諾“基于科學(xué)”的減排目標(biāo)。可見(jiàn)，美國(guó)總統(tǒng)在環(huán)保政策上的倒退，并不意味著美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展清潔能源大勢(shì)的改變。

隨著投資增加和技術(shù)突破，清潔能源將繼續(xù)保持快速發(fā)展。預(yù)計(jì)2050年，全球非化石能源與天然氣等清潔能源需求總量占比將達(dá)到56%。歐盟和中國(guó)將繼續(xù)加大可再生能源領(lǐng)域投資，推動(dòng)全球能源轉(zhuǎn)型和清潔化進(jìn)程。雖然美國(guó)因退出《巴黎協(xié)定》獲得較大碳排放空間和較低碳排放成本，但不排除總統(tǒng)大選對(duì)美國(guó)未來(lái)能源政策帶來(lái)轉(zhuǎn)變的可能性。美國(guó)有可能通過(guò)談判協(xié)商重新加入《巴黎協(xié)定》，但會(huì)要求修訂標(biāo)準(zhǔn)使協(xié)定有利于美國(guó)，確保美國(guó)在全球的主導(dǎo)權(quán)。