中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題及立法建議

陳守海

( 中國石油大學(xué)（北京））

2000－2019年的20年間，中國天然氣年消費(fèi)量從247億立方米增加到2992億立方米，年均增長率超過13%。隨著中國天然氣市場的快速發(fā)展，中國天然氣產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)體系不斷完善。

目前，除了《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法律法規(guī)外，中國天然氣產(chǎn)業(yè)管理的主要依據(jù)是政策性文件和部門規(guī)章。中共中央、國務(wù)院2017年5月發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，是中國天然氣產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)建設(shè)的總綱領(lǐng)。2018年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2018〕31號(hào)），對(duì)中國天然氣行業(yè)發(fā)展做出了全面部署。

在部門規(guī)章層面，有國家發(fā)改委的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013年）、《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013年）、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（2014年）、《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（2016年）、《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》（2018年）、《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（2019年），國家發(fā)改委等6部委的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，自然資源部的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（2020年）等政策性文件。

2019年末成立的國家管網(wǎng)公司，是近20年來對(duì)中國油氣市場格局影響最大的重組，但也僅僅是落實(shí)管網(wǎng)公平開放的具體步驟。在此背景下，國家有關(guān)部門正在積極推動(dòng)中國天然氣產(chǎn)業(yè)立法。

1 中國天然氣產(chǎn)業(yè)面臨的主要問題

1.1 上游

1.1.1 國內(nèi)生產(chǎn)不能滿足需求，天然氣供應(yīng)對(duì)外依賴程度高

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014－2020年）》，到2020年，中國能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，其中天然氣比重達(dá)到10%以上，即約為4000億立方米。2018年，中國天然氣產(chǎn)量僅為約1600億立方米，比上年增長8.3%，天然氣供應(yīng)對(duì)外依存度達(dá)到45%以上。在“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”背景下，國家大力推行“煤改氣”政策，未來中國天然氣消費(fèi)還將迅速增長，天然氣供應(yīng)對(duì)外依存度將繼續(xù)提高。

1.1.2 勘查投入不足，資源探明程度低

2018年，全國油氣礦產(chǎn)地質(zhì)勘查投資636.58億元，比上年增長8.9%，完成鉆探井2955口，比上年增長8.4%；完成二維地震勘探4.4萬千米，比上年增長13.5%；完成三維地震3.4萬平方千米，比上年增長3.3%。按照全國油氣礦權(quán)面積約400萬平方千米計(jì)算，每平方千米勘查投入不足200元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中關(guān)于每平方千米最低勘查投入分別不得低于2000元（第一年）、5000元（第二年）、10000元（第三年）的要求。截至2017年底，全國累計(jì)探明常規(guī)天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量14.3萬億立方米，探明率為15.8%；累計(jì)探明頁巖氣、煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量分別為9209億立方米、7033億立方米，探明率分別為0.7%、2.3%。

1.1.3 準(zhǔn)入受限，市場競爭程度不足

天然氣行業(yè)上游環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)和進(jìn)口兩個(gè)領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域都存在一定的市場準(zhǔn)入門檻。在生產(chǎn)領(lǐng)域，只有三大石油公司才能在全國范圍內(nèi)申請(qǐng)常規(guī)天然氣勘查開采區(qū)塊。頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)資源雖然在一定程度上已經(jīng)放開，新疆也進(jìn)行了放開常規(guī)油氣勘查開采試點(diǎn)工作，但受區(qū)塊資源情況、企業(yè)技術(shù)積累限制，無法形成有效競爭。在進(jìn)口領(lǐng)域，沒有政策方面的限制，主要受進(jìn)口管道、液化天然氣（LNG）接收站等基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)制約，在管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放尚未落實(shí)的情況下，只有擁有進(jìn)口管道、LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)才能夠進(jìn)口天然氣。隨著國家管網(wǎng)公司的成立，中國天然氣進(jìn)口領(lǐng)域的競爭強(qiáng)度將迅速提高。

1.2 中游

1.2.1 管道建設(shè)不足，管道網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)

美國國土面積與中國接近，天然氣年消費(fèi)量超過8000億立方米，擁有51.4萬千米天然氣長輸管道。2019年，中國天然氣消費(fèi)量約為3000億立方米，2030年可能達(dá)到5000億立方米或6000億立方米，而中國天然氣干線管道目前僅有7.6萬千米，加上省級(jí)管道約為12萬～13萬千米，僅為美國天然氣管道里程的1/4。雖然中國整體上已經(jīng)形成天然氣進(jìn)口四大通道和全國天然氣管網(wǎng)框架，但聯(lián)絡(luò)線不發(fā)達(dá)，部分地區(qū)尚未接通管道天然氣，許多城市仍然依賴單一氣源供氣。近幾年，受成立國家管網(wǎng)公司大勢影響，三大石油公司放慢了管道建設(shè)步伐。

1.2.2 儲(chǔ)氣能力建設(shè)不足，調(diào)峰和應(yīng)急能力差

截至2018年底，中國已建成儲(chǔ)氣能力僅為140億立方米，占中國當(dāng)年天然氣消費(fèi)量的5%，其中地下儲(chǔ)氣庫儲(chǔ)氣能力僅為87億立方米。相比之下，歐盟25國長輸管道長度為20多萬千米，配套的地下儲(chǔ)氣庫有120座；俄羅斯有地下儲(chǔ)氣庫24座，工作庫容900億立方米；美國2019年地下儲(chǔ)氣庫最高儲(chǔ)氣量達(dá)4萬億立方英尺（1132.67億立方米），約為其2018年天然氣消費(fèi)總量的14%。

1.2.3 天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放落實(shí)程度不高

2014年，國家發(fā)改委發(fā)布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》、國家能源局發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》對(duì)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放提出了要求，但實(shí)施情況并不理想。2019年，國家發(fā)改委發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，與上述國家能源局發(fā)布的試行辦法相比變化不大，實(shí)施落實(shí)情況還有待進(jìn)一步觀察。成立國家管網(wǎng)公司有助于解決國家干線管網(wǎng)的公平開放問題，省級(jí)管網(wǎng)公平開放有待繼續(xù)推進(jìn)。

1.2.4 政府監(jiān)管力量不足

在天然氣市場發(fā)達(dá)的國家，天然氣管道因其自然壟斷屬性而受到嚴(yán)格監(jiān)管，政府通常成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管局系統(tǒng)有2萬多名員工。長期以來，中國天然氣中游環(huán)節(jié)“運(yùn)銷一體”“政監(jiān)合一”，國家能源局既是天然氣行業(yè)的政府主管部門，又是中游監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國家能源局負(fù)責(zé)全國天然氣管道公平開放的監(jiān)管，其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的天然氣管道公平開放監(jiān)管。負(fù)責(zé)一個(gè)或幾個(gè)省的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通常只有兩三個(gè)工作人員負(fù)責(zé)油氣行業(yè)的監(jiān)管。同時(shí)，中游監(jiān)管的法律依據(jù)僅為部門規(guī)章，立法層級(jí)較低，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏必要的監(jiān)管工具。

1.3 下游

1.3.1 天然氣供應(yīng)不能完全滿足需求

盡管中國天然氣資源供應(yīng)量在不斷增加，仍然難以滿足快速增長的天然氣需求。從全國范圍看，為了打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，各地加快了“煤改氣”進(jìn)程，天然氣需求量迅猛增長，天然氣市場淡季不淡，整體上呈現(xiàn)緊平衡，2019年傳統(tǒng)淡季天然氣銷售價(jià)格仍然上浮。正是由于天然氣供應(yīng)不能滿足需求，國家才出臺(tái)了天然氣利用政策，禁止或者限制某些領(lǐng)域使用天然氣，妨礙市場在天然氣資源配置中發(fā)揮決定性作用。實(shí)際上，天然氣供不應(yīng)求只是價(jià)格管制的結(jié)果，市場上并不缺少天然氣，只是受到價(jià)格管制的低價(jià)氣供不應(yīng)求。

1.3.2 價(jià)格機(jī)制不合理

2018年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于理順居民用氣門站價(jià)格的通知》，將居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理，允許居民用氣在基準(zhǔn)門站價(jià)格基礎(chǔ)上最多上浮20%，天然氣城市門站價(jià)格基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)。然而，城市燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)向終端用戶銷售天然氣的價(jià)格，仍然受地方政府嚴(yán)格管制。下游價(jià)格存在的主要問題是價(jià)格調(diào)整機(jī)制不靈活，順價(jià)機(jī)制落實(shí)難；供氣成本不透明，供氣價(jià)格監(jiān)管難；居民用氣和商業(yè)用氣價(jià)格交叉補(bǔ)貼，供氣成本和銷售價(jià)格不匹配。

1.3.3 監(jiān)管目標(biāo)過多，難以兼顧

城市管道燃?xì)馀渌途哂凶匀粔艛嗟奶攸c(diǎn)。作為市政公用事業(yè)，從建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目招標(biāo)到價(jià)格制定，城市管道燃?xì)忾L期以來由地方政府直接管理，甚至主要由地方國有企業(yè)直接經(jīng)營或控股。與被監(jiān)管的城市燃?xì)馄髽I(yè)相比，作為監(jiān)管者的地方政府相關(guān)部門在專業(yè)性和信息獲得方面都不具有優(yōu)勢，而且與被監(jiān)管者之間存在千絲萬縷的利益關(guān)系。地方政府在對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，要兼顧承受能力、供氣安全、營商環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、國有資產(chǎn)增值等多重目標(biāo)。

2 美英等國家天然氣產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國的經(jīng)驗(yàn)——天然氣政策出臺(tái)是一個(gè)多方博弈、多次試錯(cuò)的過程

美國天然氣立法進(jìn)程見圖1。

2.1.1 1938年通過《天然氣法》

1938年之前，美國天然氣產(chǎn)業(yè)處于自由發(fā)展階段，《州際商業(yè)法案》不適用于天然氣管道運(yùn)輸，具有自然壟斷性的管道公司任意收取高額管道費(fèi)。為了降低用氣成本，使用天然氣的各州推動(dòng)美國國會(huì)于1938年通過了《天然氣法》，授予聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)（FPC）兩項(xiàng)監(jiān)管職能：一是頒發(fā)執(zhí)照，如果沒有聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)的許可就不能修建州際管線進(jìn)入已由其他公司供氣的市場；二是對(duì)州際管線的費(fèi)率進(jìn)行管制。

2.1.2 1954年實(shí)行井口價(jià)格管制

由于1938年出臺(tái)的《天然氣法》沒有禁止管道公司和上游生產(chǎn)商的合并，聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)對(duì)管輸費(fèi)率的管制，促使管道公司向關(guān)聯(lián)公司高價(jià)購買天然氣實(shí)現(xiàn)利潤向上游轉(zhuǎn)移。同時(shí)，該法沒有規(guī)定第三方準(zhǔn)入制度，獨(dú)立生產(chǎn)商的天然氣無法直接參與下游市場的競爭，消費(fèi)者被迫購買管道公司提供的高價(jià)氣，最終導(dǎo)致美國于1954年開始實(shí)行井口價(jià)格管制。然而，由于嚴(yán)格的井口價(jià)格管制阻礙了天然氣企業(yè)的勘探積極性，天然氣探明儲(chǔ)量逐漸減少，美國在20世紀(jì)70年代出現(xiàn)了嚴(yán)重的“氣荒”，不得不在20世紀(jì)80年代初完全解除了對(duì)井口價(jià)格的管制。

2.1.3 1985年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)頒布第436號(hào)令

解除井口價(jià)格管制后，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）試圖禁止管道公司的歧視性采購，但被最高法院認(rèn)為超越了法律授權(quán)。1985年10月，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)頒布第436號(hào)令，確立了3項(xiàng)重要制度：一是管道公司仍可自營天然氣銷售，但管道運(yùn)輸應(yīng)建立在非歧視基礎(chǔ)上，即公平開放準(zhǔn)入；二是實(shí)行“兩部制”價(jià)格，要求管道公司設(shè)計(jì)最大費(fèi)率，以便在高峰期分配輸送能力，使固定服務(wù)在非高峰期、可中斷服務(wù)在所有時(shí)期的輸送量達(dá)到最大化；三是允許對(duì)“照付不議”合同進(jìn)行買斷，要求管道公司向其固定銷售客戶提供5年過渡期，以便固定銷售轉(zhuǎn)換為固定運(yùn)輸（需支付運(yùn)輸能力預(yù)留費(fèi)）。

圖1 美國天然氣立法進(jìn)程

2.1.4 1992年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)頒布第636號(hào)令

美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)第436號(hào)令發(fā)布后，管道公司仍然可以保留容量用于管道公司的固定銷售服務(wù)。該委員會(huì)認(rèn)為，由于大部分管道容量保留用于固定銷售，冬季銷售高峰時(shí)期預(yù)先控制了其他銷售商的銷售，造成對(duì)天然氣工業(yè)所有環(huán)節(jié)都不利的低效市場。1992年4月，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)頒布了第636號(hào)令，在非歧視準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求管道公司提供的運(yùn)輸服務(wù)和銷售業(yè)務(wù)脫離，把現(xiàn)有的合同轉(zhuǎn)換為獨(dú)立的運(yùn)輸合同和銷售合同；明確界定運(yùn)輸中包括儲(chǔ)存，以避免儲(chǔ)氣庫不開放造成的不公平競爭；批準(zhǔn)新的固定容量轉(zhuǎn)讓程序，托運(yùn)人可以將容量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；采取直接固定成本和變動(dòng)成本分類法，使管道的固定運(yùn)輸成本和儲(chǔ)氣成本都計(jì)入預(yù)約容量費(fèi)。

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，天然氣政策的出臺(tái)并不是按照既定的路線圖或者所謂產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和階段性自覺選擇的結(jié)果，而是一個(gè)基于當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)到的問題，進(jìn)行多方博弈、多次試錯(cuò)的過程。1938年的《天然氣法》、1954年的井口價(jià)格管制、1985年的公平開放，都沒有完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，1954年實(shí)行的井口價(jià)格管制甚至導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重“氣荒”。1992年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)第636號(hào)令發(fā)布后，上游競爭、管道開放、運(yùn)銷分離政策取得極大成功，天然氣市場供應(yīng)充足，還發(fā)生了改變世界油氣行業(yè)發(fā)展進(jìn)程的頁巖革命。

2.2 英國的經(jīng)驗(yàn)——立法先行，依法監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營

英國天然氣立法進(jìn)程見圖2。

2.2.1 1972年版《天然氣法案》

20世紀(jì)60年代以前，受資源限制，英國城市居民和工業(yè)用戶以使用煤制氣為主，很少使用天然氣。第二次世界大戰(zhàn)以后，為了確保能源安全供應(yīng)和燃料價(jià)格穩(wěn)定，英國1948年出臺(tái)《燃?xì)夥ò浮?，?046家私有和市屬煤氣公司收歸國有。1972年，英國頒布《天然氣法案》，把根據(jù)《燃?xì)夥ò浮烦闪⒌娜細(xì)饫硎聲?huì)改建為英國天然氣公司（British Gas Corporation，即BG公司），負(fù)責(zé)全國天然氣中下游領(lǐng)域的運(yùn)輸和配售業(yè)務(wù)，并主管12個(gè)地方天然氣委員會(huì)的日常工作。BG進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還免費(fèi)為工業(yè)和居民用戶進(jìn)行燃?xì)庠O(shè)施置換，加快了天然氣在全國的普及，英國天然氣消費(fèi)量從1972年的26億立方米，增加到1985年的52億立方米。

2.2.2 1986年版《天然氣法案》

圖2 英國天然氣立法進(jìn)程

英國1986年版的《天然氣法案》對(duì)BG進(jìn)行私有化改造，并在倫敦股票交易所公開出售其股份；把天然氣市場劃分為批發(fā)市場、合同市場和收費(fèi)市場3部分，規(guī)定年用氣量在25000百萬英熱單位以上的用戶有權(quán)自主選擇供氣商；引入管網(wǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，要求BG允許第三方使用其管網(wǎng)系統(tǒng)的剩余能力輸送質(zhì)量符合管道設(shè)計(jì)要求的天然氣，為新競爭者的加入創(chuàng)造條件；成立天然氣供應(yīng)辦公室（OFGAS），由其負(fù)責(zé)英國天然氣行業(yè)的監(jiān)管工作。

2.2.3 1995年版《天然氣法案》

由于BG控制了英國管輸系統(tǒng)和生產(chǎn)企業(yè)的長期供氣合同，仍然有能力操縱天然氣批發(fā)市場，獨(dú)立供氣商很難使用管網(wǎng)和進(jìn)入批發(fā)市場，為了實(shí)現(xiàn)競爭，天然氣供應(yīng)辦公室最初強(qiáng)制性要求BG向獨(dú)立供氣商出讓一定比例的天然氣。1995年，英國修訂《天然氣法案》，對(duì)BG進(jìn)行內(nèi)部重組，實(shí)行長輸、配氣、儲(chǔ)存和供氣業(yè)務(wù)分離，設(shè)立管道輸配子公司Transco，該公司作為獨(dú)立運(yùn)營商擁有輸配管道系統(tǒng)，負(fù)責(zé)管道運(yùn)輸和儲(chǔ)氣業(yè)務(wù)。天然氣供應(yīng)辦公室要求BG Transco 制定管網(wǎng)規(guī)則，為所有想要使用管道運(yùn)輸服務(wù)的托運(yùn)人設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)條款。1997年，BG拆分為BG plc和Centrica plc，實(shí)現(xiàn)了天然氣市場零售競爭，天然氣小用戶也可以自主選擇供應(yīng)商。

2.2.4 制定管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則

1995年的管網(wǎng)規(guī)則適用于只有Transco一家管道運(yùn)營商的情況，2005年，英國制定新的管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則，適用于所有獨(dú)立管道運(yùn)營商。管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則的基礎(chǔ)概念包括：天然氣管輸服務(wù)必須滿足市場需求，系統(tǒng)安全性必須得到保證，定價(jià)要反映相關(guān)服務(wù)的真實(shí)成本，開發(fā)和保持健康的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，每日經(jīng)營的能源保持平衡，激勵(lì)天然氣托運(yùn)商平衡自身的供應(yīng)和需求。

2.2.5 天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國天然氣與電力市場管理局（GEMA）是一個(gè)政府部門，也是英國陸上天然氣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。天然氣與電力市場辦公室（OFGEM）是英國天然氣與電力市場管理局的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為天然氣管輸商、托運(yùn)商以及供應(yīng)商頒發(fā)許可證。英國健康與安全委員會(huì)（HSC）負(fù)責(zé)英國的健康與安全監(jiān)管。英國健康與安全執(zhí)委會(huì)（HSE）是英國健康與安全委員會(huì)的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)管海上天然氣與石油裝置的健康與安全，以及天然氣管網(wǎng)的安全。

2.2.6 英國天然氣市場現(xiàn)狀

目前，英國天然氣管網(wǎng)包括1個(gè)高壓長輸管網(wǎng)和4個(gè)地區(qū)性配送管網(wǎng)。高壓長輸管網(wǎng)和增壓站把天然氣從海上、儲(chǔ)氣庫和LNG接收站輸送到各地的配送管網(wǎng)。英國國家電網(wǎng)天然氣運(yùn)輸公司（NGGT）是整個(gè)英國天然氣高壓管網(wǎng)的擁有者，也是整個(gè)管網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)營商。由于天然氣管網(wǎng)具有壟斷性質(zhì)，為了保護(hù)用戶利益，管輸費(fèi)由天然氣與電力市場辦公室根據(jù)準(zhǔn)許成本和收益確定并定期調(diào)整。該辦公室制定的管輸價(jià)格是上限價(jià)格，允許下浮。英國上一次調(diào)整管輸費(fèi)是在2012年，從2013年開始，一直執(zhí)行到2021年。

英國天然氣改革的重要經(jīng)驗(yàn)是立法先行，政府一旦確定階段性目標(biāo)，就立即出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。1948年頒布的《燃?xì)夥ò浮贰?964年頒布的《大陸架法案》，1972、1986和1995年版的《天然氣法案》，以及2000年頒布的《公用事業(yè)法案》和其他諸多配套法規(guī)和條例，都是根據(jù)不同歷史時(shí)期的具體情況建立相應(yīng)的法律框架。事實(shí)證明，立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營，是實(shí)現(xiàn)由政府控制和壟斷經(jīng)營向市場競爭成功過渡、行業(yè)高速有序發(fā)展的根本保障。

2.3 新加坡的經(jīng)驗(yàn)——政府推動(dòng)行業(yè)市場化的決心是關(guān)鍵

2001年，新加坡開始天然氣市場化改革，制定的《天然氣法》確立了4項(xiàng)基本制度：一是業(yè)務(wù)分拆，把自然壟斷的天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)從進(jìn)口、交易、零售等競爭性業(yè)務(wù)中分離出來；二是建立包括高壓輸送管網(wǎng)和低壓配送管網(wǎng)在內(nèi)的一體化陸上管道網(wǎng)絡(luò)，由氣電公司統(tǒng)一運(yùn)營；三是建立特許經(jīng)營制度，經(jīng)營天然氣進(jìn)口、運(yùn)輸、交易、零售、LNG終端業(yè)務(wù)都必須經(jīng)過管理部門特別許可，任何人不得直接或者間接持有兩個(gè)或兩個(gè)以上的特許經(jīng)營許可證；四是天然氣管道和管道網(wǎng)絡(luò)實(shí)行公開和非歧視準(zhǔn)入。

在《天然氣法》頒布之前10年，新加坡的天然氣供應(yīng)只有一條管道——從馬來西亞進(jìn)口天然氣，年消費(fèi)量穩(wěn)定在15億立方米左右，約為北京市2018年天然氣消費(fèi)量的1/12。新加坡的第二條管道從印度尼西亞進(jìn)口天然氣，2001年建成投產(chǎn)，天然氣消費(fèi)量達(dá)到44億立方米。2006年，新加坡天然氣消費(fèi)量達(dá)到81億立方米，為了保障天然氣供應(yīng)安全，政府決定在裕廊島建造一座LNG接收站，并于2013年建成投產(chǎn)。為了保障LNG市場，新加坡政府甚至限制管道天然氣進(jìn)口。2018年新加坡天然氣消費(fèi)量達(dá)到123億立方米，進(jìn)口管道氣88億立方米，進(jìn)口LNG數(shù)量為45億立方米。

新加坡的經(jīng)驗(yàn)表明，天然氣市場化改革與市場大小無關(guān)，與基礎(chǔ)設(shè)施完善程度無關(guān)，與天然氣市場成熟程度無關(guān)，關(guān)鍵在于政府推動(dòng)行業(yè)市場化發(fā)展的決心。天然氣市場化改革不會(huì)阻礙天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也不會(huì)阻礙天然氣市場發(fā)展。天然氣市場化改革需要政府做好制度設(shè)計(jì)，需要立法先行，通過立法明確市場規(guī)則和改革目標(biāo)。

圖3 天然氣產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)

3 天然氣產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的建設(shè)

3.1 天然氣產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游需要協(xié)調(diào)發(fā)展，天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游的政策目標(biāo)一致，政策內(nèi)容相互聯(lián)系、相互支撐，共同形成天然氣產(chǎn)業(yè)政策大系統(tǒng)（見圖3）。

天然氣產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)包括“量”和“質(zhì)”兩個(gè)方面：“量”的要求是增加供給、擴(kuò)大利用；“質(zhì)”的要求是安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)。在“量”和“質(zhì)”的關(guān)系中，“量”是優(yōu)先目標(biāo)，在行業(yè)發(fā)展中，沒有“量”的“質(zhì)”是沒有意義的。上游開放準(zhǔn)入、天然氣市場化定價(jià)、管網(wǎng)設(shè)施公平開放、天然氣儲(chǔ)備、公平競爭、行業(yè)監(jiān)管等不是天然氣產(chǎn)業(yè)政策最終目標(biāo)，而是為政策目標(biāo)服務(wù)的政策措施。

3.2 天然氣產(chǎn)業(yè)政策“量”的目標(biāo)

天然氣產(chǎn)業(yè)政策“量”的目標(biāo)可以分解為上游擴(kuò)大供給，中游增加運(yùn)輸能力，下游擴(kuò)大（合理）利用。

上游擴(kuò)大供給包括擴(kuò)大生產(chǎn)和擴(kuò)大進(jìn)口。擴(kuò)大供給的主要措施是開放上游準(zhǔn)入，允許更多企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口天然氣；天然氣價(jià)格實(shí)行市場定價(jià)，使高成本天然氣資源獲得開發(fā)，境外天然氣能夠以市場接受的價(jià)格進(jìn)入這個(gè)市場。

中游增加運(yùn)輸能力的方式，一是鼓勵(lì)新建管道，二是充分利用現(xiàn)有管道輸送能力。鼓勵(lì)新建管道，應(yīng)當(dāng)盡量防止出現(xiàn)具有壟斷建設(shè)經(jīng)營權(quán)的各級(jí)管網(wǎng)；擴(kuò)大輸送能力的關(guān)鍵在于管網(wǎng)設(shè)施公平開放和管道運(yùn)輸實(shí)行“兩部制”價(jià)格。

由于中國天然氣生產(chǎn)不能滿足消費(fèi)需求，因此中國天然氣下游發(fā)展政策目標(biāo)是天然氣合理利用而不是擴(kuò)大利用。實(shí)現(xiàn)天然氣合理利用，除了國家頒布天然氣利用政策，更重要的是通過市場定價(jià)調(diào)節(jié)供需，實(shí)現(xiàn)天然氣資源的有效配置。

3.3 天然氣產(chǎn)業(yè)政策“質(zhì)”的目標(biāo)

天然氣政策“質(zhì)”的目標(biāo)可以概括為安全和效率，是對(duì)整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)的要求。

供氣安全要求防止因季節(jié)性峰谷差造成供氣不足或因意外事件造成供氣中斷。在天然氣行業(yè)的發(fā)展中，安全不是居于第一位的目標(biāo)，而是在發(fā)展過程中不斷發(fā)生和解決的問題。增加供氣能力和運(yùn)輸能力是保障安全的根本途徑，建立天然氣儲(chǔ)備和發(fā)展可中斷用戶是保障安全的直接辦法。

與安全相比，效率是第二位的目標(biāo)，是在供得上、供得穩(wěn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“供得廉”。各國國情不同，由于缺少可靠的參照系，很難對(duì)中國過去10年天然氣產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展是否高效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但公平競爭的市場可以對(duì)企業(yè)運(yùn)營效率做出評(píng)價(jià)。市場競爭對(duì)低效企業(yè)和低效資源的淘汰，顯然有利于中國天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)營效率的提高。

3.4 天然氣產(chǎn)業(yè)政策路徑

價(jià)格政策是天然氣產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的核心。市場定價(jià)讓高成本氣源得到開發(fā)，抑制天然氣低效利用行為；鼓勵(lì)可中斷用氣和天然氣儲(chǔ)備，有利于保障供氣安全；讓天然氣企業(yè)公平競爭，提高天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)營效率。市場定價(jià)的前提條件是上游開放準(zhǔn)入和管網(wǎng)設(shè)施公平開放。

開放上游準(zhǔn)入有利于增加天然氣供給，實(shí)現(xiàn)供氣主體多元化，為天然氣市場定價(jià)創(chuàng)造條件。開放上游準(zhǔn)入必須制定上游準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、完善礦權(quán)管理、改革國家石油公司、建立合理稅費(fèi)制度，管網(wǎng)設(shè)施實(shí)行公平開放并加強(qiáng)監(jiān)管。

管網(wǎng)設(shè)施公平開放是建立競爭性天然氣市場的關(guān)鍵，為上游開放準(zhǔn)入、天然氣市場定價(jià)提供條件，有利于提高管道設(shè)施的利用率，增加中游輸送能力，提高天然氣行業(yè)運(yùn)營效率。管網(wǎng)設(shè)施公平開放必須實(shí)行運(yùn)銷分離、信息公開并加強(qiáng)監(jiān)管。

天然氣儲(chǔ)備的主要作用是保障供氣安全，但是耗資巨大，需要政府多方面的支持，例如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信息服務(wù)等，最重要的是按合同供氣、明確保供責(zé)任、天然氣市場化定價(jià)。管網(wǎng)設(shè)施公平開放是天然氣儲(chǔ)備的必要條件，管道運(yùn)輸實(shí)行“兩部制”價(jià)格能夠?yàn)樘烊粴鈨?chǔ)備提供部分價(jià)值空間。

政府監(jiān)管是天然氣行業(yè)健康發(fā)展的基石。按照“放開兩頭、管住中間”的理念，天然氣行業(yè)監(jiān)管的主要對(duì)象是管網(wǎng)設(shè)施公平開放和服務(wù)價(jià)格。上游準(zhǔn)入、市場競爭和天然氣儲(chǔ)備，也屬于政府監(jiān)管范圍。加強(qiáng)政府監(jiān)管的前提是加強(qiáng)監(jiān)管立法、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)管范圍、合理配置權(quán)責(zé)、豐富監(jiān)管工具。

4 對(duì)中國天然氣產(chǎn)業(yè)立法的思考

4.1 制定《天然氣管理?xiàng)l例》

建議制定《天然氣管理?xiàng)l例》，定位在行政法規(guī)層面。目前，中國天然氣行業(yè)管理尤其是中游管理，主要依賴部門規(guī)章和政策性文件，需要提升法律層級(jí)，完善相關(guān)管理制度，增強(qiáng)相關(guān)政策和管理制度的權(quán)威性。但是，從部門規(guī)章一步到位制定《天然氣法》，難度較大，立法周期較長，對(duì)中國天然氣行業(yè)的當(dāng)前問題“遠(yuǎn)水難解近渴”。以《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》為指引，對(duì)現(xiàn)有部門規(guī)章和政策性文件進(jìn)行整合，制定《天然氣管理?xiàng)l例》，可縮短立法周期，在效力層級(jí)上基本能滿足需求。待《天然氣管理?xiàng)l例》施行一段時(shí)間，中國天然氣行業(yè)發(fā)展進(jìn)入比較成熟的階段，行業(yè)管理制度大致能夠穩(wěn)定下來時(shí)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步提升法律層級(jí)，制定《天然氣法》。

4.2 《天然氣管理?xiàng)l例》適用范圍以中游為主

《天然氣管理?xiàng)l例》適用范圍應(yīng)當(dāng)以中游為主，適當(dāng)向上下游延伸，做好與上下游現(xiàn)有管理制度的銜接。中國天然氣行業(yè)實(shí)行按產(chǎn)業(yè)鏈分段、分部門管理，上游天然氣開發(fā)主要適用《礦產(chǎn)資源法》及配套法律法規(guī)，天然氣進(jìn)口沒有特別管制；下游已有《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，同樣是行政法規(guī)；中游的《石油天然氣管道保護(hù)法》雖然效力層級(jí)較高，但是調(diào)整范圍有限，重點(diǎn)在于保障管道運(yùn)營安全，其他方面的管理仍主要依賴部門規(guī)章和文件?！短烊粴夤芾?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)以《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》為基礎(chǔ)，圍繞天然氣交易和管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)兩個(gè)市場，規(guī)范管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)、天然氣交易、天然氣儲(chǔ)備和應(yīng)急管理等主要方面的法律關(guān)系。如果《天然氣管理?xiàng)l例》完全覆蓋上中下游，勢必會(huì)與《礦產(chǎn)資源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)或者沖突或者重復(fù)，將增加協(xié)調(diào)難度，反而會(huì)延緩立法進(jìn)程。

4.3 暫時(shí)維持現(xiàn)行監(jiān)管體制

《天然氣管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)行管理體制進(jìn)行立法。中國天然氣行業(yè)現(xiàn)行管理體制，除了產(chǎn)業(yè)鏈上中下游分段監(jiān)管外，在中游的天然氣管道建設(shè)、運(yùn)營和天然氣市場方面實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理。國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)全國天然氣管網(wǎng)規(guī)劃和項(xiàng)目審批，省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門負(fù)責(zé)地方天然氣管網(wǎng)規(guī)劃和項(xiàng)目。在天然氣管道運(yùn)營方面，國務(wù)院能源主管部門及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)天然氣管道公平開放的監(jiān)管，包括對(duì)地方管網(wǎng)公平開放的監(jiān)管。實(shí)際上，地方管網(wǎng)是否公平開放，各省往往自主決定，國家管網(wǎng)公司成立后并沒有解決地方管網(wǎng)開放的問題。在天然氣市場管理方面，國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)全國天然氣市場的供需協(xié)調(diào)和應(yīng)急保障，各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的供需協(xié)調(diào)和應(yīng)急保障。在提升法律效力層級(jí)、明確監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)國務(wù)院能源主管部門派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管力量的前提下，現(xiàn)行監(jiān)管體制理論上是可以有效運(yùn)行的，為了加快立法進(jìn)程，《天然氣管理?xiàng)l例》暫不宜改動(dòng)現(xiàn)行監(jiān)管體制。待條件成熟后，可以參考國外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，再由國家決策成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

4.4 不宜對(duì)上游勘探開發(fā)做具體規(guī)定

《天然氣管理?xiàng)l例》對(duì)上游勘探開發(fā)應(yīng)當(dāng)僅做政策宣示，不做具體規(guī)定。有專家認(rèn)為，中國天然氣行業(yè)目前最大的問題是供氣緊張，需要增加資源供應(yīng)，因此天然氣立法重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在上游，增加天然氣供應(yīng)來源。筆者認(rèn)為，包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣在內(nèi)，天然氣勘探開發(fā)主要適用《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，屬于自然資源部主管，基于不重復(fù)、不沖突的原則，《天然氣管理?xiàng)l例》不宜對(duì)天然氣勘探開發(fā)問題進(jìn)行具體規(guī)定；天然氣進(jìn)口主要受到進(jìn)口設(shè)施（管道和接收站）及下游銷售市場的制約，在國家政策方面沒有限制，《天然氣管理?xiàng)l例》可以通過開放基礎(chǔ)設(shè)施為天然氣進(jìn)口提供便利，不宜增加管制措施。為了體現(xiàn)對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的全覆蓋，《天然氣管理?xiàng)l例》可以單列一章“天然氣資源”，宣示國家對(duì)開發(fā)利用各種天然氣資源的政策方向。

4.5 中游管理為立法重點(diǎn)

《天然氣管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)把中游管理列為立法重點(diǎn)，圍繞“兩個(gè)市場、四個(gè)方面”進(jìn)行立法?！皟蓚€(gè)市場”分別是天然氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)市場和天然氣交易市場，“四個(gè)方面”分別是天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，天然氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)，天然氣交易，天然氣儲(chǔ)備和應(yīng)急保障。在天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)方面，主要吸納《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行兩級(jí)管理，國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)跨省、自治區(qū)、直轄市的管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃、項(xiàng)目審批，省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃、項(xiàng)目審批。在管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)方面，核心問題是管網(wǎng)設(shè)施的公平開放，圍繞公平開放完善相關(guān)配套制度，包括運(yùn)銷分離、獨(dú)立運(yùn)營、信息公開、公平合同、管網(wǎng)平衡、“兩部制”價(jià)格、熱值計(jì)量等。在天然氣交易方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持讓市場決定資源配置的政策方針，同時(shí)考慮天然氣市場供氣主體比較集中的特點(diǎn)，確保天然氣買賣合同公平并得到嚴(yán)格履行。在天然氣儲(chǔ)備和應(yīng)急保障方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定和法律規(guī)定確定企業(yè)保供責(zé)任，企業(yè)根據(jù)所承擔(dān)的保供責(zé)任自主確定儲(chǔ)備量，法律對(duì)企業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模不宜做強(qiáng)制性規(guī)定。

4.6 下游僅對(duì)熱點(diǎn)問題進(jìn)行規(guī)范

天然氣下游主管部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，管理依據(jù)主要是《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?；诓恢貜?fù)、不沖突原則，《天然氣管理?xiàng)l例》可以對(duì)保供責(zé)任劃分、天然氣儲(chǔ)備、應(yīng)急保障、直供點(diǎn)供等熱點(diǎn)問題進(jìn)行規(guī)范。

5 結(jié)語

天然氣政策是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，包括許多具體的政策措施，而且每一項(xiàng)政策都與其他政策相關(guān)，相互間或提供支撐或形成掣肘。只有天然氣政策協(xié)調(diào)、上中下游共同發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)天然氣行業(yè)的高效、安全、可持續(xù)發(fā)展。單項(xiàng)政策推出或許不能完全實(shí)現(xiàn)設(shè)定的政策目標(biāo)，從美國、英國等天然氣市場先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，天然氣政策的制定和完善都不是一蹴而就的，而是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程。在《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》指導(dǎo)下，中國天然氣政策法規(guī)體系正在不斷完善。根據(jù)中國天然氣行業(yè)管理體制和立法現(xiàn)狀，天然氣立法應(yīng)當(dāng)以中游為重點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有管理政策進(jìn)行整合，加快制定并實(shí)施《天然氣管理?xiàng)l例》。