我國養(yǎng)老服務(wù)體系的政策路線和供需現(xiàn)狀研究

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摘要：“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展提出了健全養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)，2019年兩會中“養(yǎng)老服務(wù)”再度成為民生熱點(diǎn)話題。當(dāng)下，十分有必要對現(xiàn)階段的中國養(yǎng)老服務(wù)體系做系統(tǒng)性的梳理，從政策路線的厘清、供需現(xiàn)狀的對照來綜合反映我國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的困境和挑戰(zhàn);其中，供方分析從養(yǎng)老資源著手，需方分析從老年人現(xiàn)狀著手。文章針對的提出優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系的可行性路徑，以助于更好更全面地提升老年人生活的幸福感、獲得感和參與感。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;養(yǎng)老服務(wù)體系;政策;供需;優(yōu)化

一、我國養(yǎng)老服務(wù)體系的政策路線

養(yǎng)老服務(wù)體系是指“一切為滿足老年人特殊需要而提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)總稱，其外延至少包括家政服務(wù)業(yè)、醫(yī)療護(hù)理業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、老年理財(cái)業(yè)、老年休閑娛樂業(yè)、老年用品、老年旅游、老年教育、老年文化體育、老年心理咨詢等行業(yè)”。養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策能反映其演變歷程，筆者借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)搜集了2008～2018年間的政策文件，分析了養(yǎng)老服務(wù)體系的健全程度和發(fā)展方向。

（一）養(yǎng)老服務(wù)模式多樣化

《民政部關(guān)于印發(fā)2008年工作重點(diǎn)的通知》：大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，努力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)服務(wù)為補(bǔ)充的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。2016年，國家衛(wèi)計(jì)委頒發(fā)了兩部關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的文件。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》肯定了“十二五”時(shí)期我國老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)，以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為輔助、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系已初步形成。

（二）重視養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

一是養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目更完善，全國老齡辦發(fā)文《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》指出要重視老年人的精神世界、延展興趣愛好、豐富老年文化生活。二是機(jī)構(gòu)建設(shè)愈完備，《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等提出了當(dāng)期養(yǎng)老建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。三是志愿者、社會工作者、專業(yè)人才制度愈加完善，《社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011～2020年）》等對志愿者、社會工作者和養(yǎng)老護(hù)理員加強(qiáng)規(guī)范約束，可有效規(guī)避職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）老年服務(wù)社會化

2010年民政部發(fā)文《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》、同年民政部和財(cái)務(wù)部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)文《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2014年國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投資融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》、2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)文《關(guān)于全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》、2017年民政部發(fā)文《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》。十年間的政策有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即政府在養(yǎng)老服務(wù)供給方的主導(dǎo)地位逐漸淡化，轉(zhuǎn)而購買社會服務(wù)、鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)體系的供需現(xiàn)狀

（一）需方分析——老年人現(xiàn)狀

1. 人口老齡化情況

根據(jù)聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織提出的年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)：60～74歲為年輕老年人，75～89歲為老年人，90歲以上為長壽老年人。按照國際通用的測算人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國在2000年的第五次人口普查中60歲人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)10.2%，已進(jìn)入人口老齡化社會。而正常情況下，人口老齡化預(yù)示該階段國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療服務(wù)水平、人均收入水平等高指標(biāo)的達(dá)成，我國的人口老齡化是一種非健康型老齡化。

2. 空巢老人情況

國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布了《中國家庭發(fā)展報(bào)告（2015年）》，報(bào)告指出空巢老人占老年人總數(shù)的一半，其中，獨(dú)居老人占老年人總數(shù)的近10%，僅與配偶居住的老人占41.9%?！笆濉币?guī)劃中預(yù)計(jì)我國在2020年，全國60歲以上人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右;獨(dú)居和空巢老人將增加到1.18億人。

3. 健康情況

《老齡藍(lán)皮書：中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報(bào)告（2018）》指出：目前，我國約三成老年人健康狀況較好;在日常保健行為方面，超過一半的老年人參加了體檢且從不吸煙、喝酒和服用保健品，但幾乎一半的老年人從不鍛煉，睡眠質(zhì)量不高。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，到2035年老年人口將達(dá)到4億人，失能、半失能的老人數(shù)量會進(jìn)一步增多。

4. 收入情況

老年人收入來源于儲蓄、退休金、投資收益、股份分紅和子女支持等，其中，子女提供的經(jīng)濟(jì)支持是老年人外部經(jīng)濟(jì)支持的主要來源，而農(nóng)村老年人對子女的經(jīng)濟(jì)依賴尤為明顯。伴隨衰老的過程，名下有房產(chǎn)的老人比例降低，82.4%的60～64歲老年人（或配偶）有房產(chǎn)，而80歲以上的老年人，這一比重降低至43.9%。

（二）供方分析——養(yǎng)老資源現(xiàn)狀

1. 居家養(yǎng)老服務(wù)

居家養(yǎng)老模式是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的沿革，是絕大多數(shù)老人和家庭主要的養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老不等同于家庭養(yǎng)老，它是一種以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托的養(yǎng)老形式。理想狀態(tài)下，城市居家老人能接受到子女、朋友、鄰里等照顧和社區(qū)、志愿者、社會機(jī)構(gòu)等提供的服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和質(zhì)量受地域差異的影響，集中表現(xiàn)在新型小區(qū)和老城區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，60%的老城區(qū)老小區(qū)未建立居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，而老小區(qū)的居民大多以老年人為主。

2. 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

社區(qū)養(yǎng)老以社區(qū)為服務(wù)站點(diǎn)，為空巢、獨(dú)居、失能失智、日間無人照料、自理能力欠缺的老年人提供社區(qū)服務(wù)，是居家養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的水平取決于社區(qū)服務(wù)設(shè)施與老年人養(yǎng)老資源需求意愿間的匹配程度。據(jù)政府2009～2016年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的變化數(shù)據(jù)以及2017年第四季度社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)目，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)目正在逐年增長，但服務(wù)中心、站增長率呈下降趨勢且在2010年出現(xiàn)負(fù)增長現(xiàn)象;我國社區(qū)服務(wù)設(shè)施較往年完備，但城鄉(xiāng)二元差異顯著。

3. 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

中國老齡化態(tài)勢只增不減，老年人規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，政府持續(xù)重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資、建設(shè)和管理。民政部《2016年社會服務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增長，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)階段的老年養(yǎng)老后遺癥。2011年，《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》首次采用了平均每千名老年人擁有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)作為衡量機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源充沛程度的指標(biāo)?！笆濉币?guī)劃中指出“十二五”時(shí)期我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量達(dá)到672.7萬張，每千名老人床位數(shù)量是30.3張，超過預(yù)期目標(biāo)值。然而，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)伴隨著我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量的快速增長，床位利用率卻持續(xù)下降。

三、我國養(yǎng)老服務(wù)體系的問題與挑戰(zhàn)

（一）家庭責(zé)任機(jī)制亟待加強(qiáng)

老年人對于子女、親戚的情感依賴較強(qiáng)，居家養(yǎng)老是老年人心之所向。但現(xiàn)實(shí)情況是，子女多數(shù)選擇到外地工作、學(xué)習(xí)或定居，空巢和獨(dú)居老人數(shù)量增多。因此，家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任意識和孝道文化的傳承是老年人幸福感的重要指標(biāo)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)保障水平較低

值得肯定的是，中國政府在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量、機(jī)構(gòu)床位數(shù)、專業(yè)人員操守上逐漸完善。但由于老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求與機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、機(jī)構(gòu)收費(fèi)高于老年人及其家庭的消費(fèi)能力等因素，仍然出現(xiàn)實(shí)際床位利用率偏低的現(xiàn)象。養(yǎng)老保障水平低于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，比如2010年我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際床位數(shù)僅占老年人人口數(shù)量的1.9%，低于發(fā)達(dá)國家7%的比例，也低于一些發(fā)展中國家2%～3%的水平。

（三）職業(yè)體系和專業(yè)人才緊缺

社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員、家政服務(wù)人員與老年人會直接接觸，那么，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與工作人員的職業(yè)技能、職業(yè)操守緊密相關(guān)。但近幾年曝光的護(hù)理員虐待老人的新聞不計(jì)少數(shù)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)規(guī)章和職業(yè)操守迫在眉睫。而事實(shí)上，我國專本科院校中開設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)有護(hù)理專業(yè)、社會工作等公共管理類專業(yè)，實(shí)際從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的學(xué)生卻少之又少，且在實(shí)際教學(xué)過程中欠缺有效的實(shí)操課程。

（四）體系內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性

居家養(yǎng)老服務(wù)是服務(wù)體系中的基礎(chǔ)保障模式，隨著社會力量的加入，居家養(yǎng)老不再是純粹的家庭養(yǎng)老，而是一種以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托的養(yǎng)老形式。再后來，政府逐漸“簡政放權(quán)”，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容愈加多樣性，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。三者在服務(wù)項(xiàng)目、制度管理、城鄉(xiāng)地域差異上存在明顯的不協(xié)調(diào)。

（五）法律法規(guī)不完善

法律法規(guī)建設(shè)是健全養(yǎng)老服務(wù)體系和提升老年生活幸福感的基石。2013年發(fā)布了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，《憲法》、《刑法》、《婚姻法》中也有與老年人相關(guān)的話術(shù)。但整體養(yǎng)老服務(wù)體系欠缺專項(xiàng)性法律法規(guī)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、缺乏養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)規(guī)范，法律法規(guī)的執(zhí)行力度、落實(shí)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

四、我國養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化路徑

（一）健全家庭養(yǎng)老責(zé)任機(jī)制，傳承孝道文化

中國的老年人更傾向于為子女提供力所能及的日常生活照料、分擔(dān)工作生活中的憂愁和欣喜。但現(xiàn)下中國年輕人追求的有品質(zhì)、自由的生活狀態(tài)，常年在外學(xué)習(xí)工作，因此，空巢老人和獨(dú)居老人越來越多，老年人遺憾孤獨(dú)過世的新聞也頻繁登上各大新聞衛(wèi)視。加強(qiáng)孝文化的傳承、宣揚(yáng)愛老敬老的理念尤為重要，同時(shí)中國法制部門應(yīng)將子女供養(yǎng)老人納入法律，健全我國的家庭養(yǎng)老責(zé)任機(jī)制，更好的保障居家老人的合法權(quán)益。

（二）尊重市場規(guī)律，擴(kuò)大養(yǎng)老資源

首先，政府對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)目前是我國的朝陽產(chǎn)業(yè)，既有發(fā)展前景，但發(fā)展又會遭遇瓶頸，市場風(fēng)險(xiǎn)極大，因此需要政府部門對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供及時(shí)合理的財(cái)政支持。其次，吸引社會資本進(jìn)駐社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為居家社區(qū)老人提供近距離的便利養(yǎng)老服務(wù)。最后，遵循市場規(guī)律，推動養(yǎng)老服務(wù)逐漸由低層次向高層次發(fā)展，給予養(yǎng)老服務(wù)市場自我適應(yīng)、自我發(fā)展的過程。

（三）構(gòu)建合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量評估體系

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量與老年人養(yǎng)老需求的滿足程度相關(guān)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建址地、內(nèi)外部環(huán)境、衛(wèi)生情況、餐食情況、日常生活照料、娛樂活動以及醫(yī)療服務(wù)等具體的服務(wù)細(xì)則，應(yīng)建立一套與老年人生活息息相關(guān)的方面進(jìn)行事無巨細(xì)的、全方位的、科學(xué)考量。

（四）建設(shè)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢

我國大陸在養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)方面應(yīng)學(xué)習(xí)中國香港地區(qū)和日本方面的經(jīng)驗(yàn)，譬如對護(hù)理員及其他雇傭人員進(jìn)行崗前免費(fèi)的系統(tǒng)培訓(xùn)。有必要在各高校與護(hù)理、社會工作相關(guān)的專業(yè)中建立科學(xué)的教學(xué)體系，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)出高品質(zhì)、高職業(yè)操守的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的線上優(yōu)勢，幫助老年人與護(hù)理員、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、家政公司搭建線上呼叫應(yīng)答橋梁。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）