關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定工作的制度創(chuàng)設(shè)與應(yīng)對之策

摘要：文章總結(jié)提煉了寧波市江北區(qū)作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點所作的成員身份確認工作經(jīng)驗和突出亮點，并針對當?shù)貙嶋H情況有目的性的提出了建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認常設(shè)工作機構(gòu)等四條應(yīng)對之策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員;身份確認;數(shù)據(jù)庫

寧波市江北區(qū)于2017年6月被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部列為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點單位，其中一項重大改革內(nèi)容就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定工作。試點期間著重進行了從實踐與理論，從個案到整體相結(jié)合的探索創(chuàng)新，提出了有江北城郊特色且可推行可復(fù)制的制度設(shè)計框架，成為成員界定上名符其實的江北路徑、江北貢獻和江北樣板。

一是創(chuàng)造性構(gòu)建起享有集體經(jīng)濟的理論依據(jù)。能否享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟待遇，其依據(jù)和核心是成員權(quán)理論。按照創(chuàng)立的該理論學(xué)說的權(quán)利本體分別是勞動力（勞動者）本體論和產(chǎn)權(quán)本體論。勞動力本體從身份權(quán)角度立論，認為只要某個農(nóng)業(yè)人口的戶籍落戶于某一個村組，則當然成為該村組的集體經(jīng)濟組織的成員，享有成員權(quán)。這一觀點適用于計劃經(jīng)濟年代。因而，本地的政策規(guī)定很清楚，在開始實行雙層經(jīng)營體制之前落戶的人員都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。而產(chǎn)權(quán)本體論，說的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地物權(quán)的聚合為基礎(chǔ)，人的聚合是附著于土地之上的自耕農(nóng)的聯(lián)合。自耕農(nóng)個體由于有土地產(chǎn)權(quán)或其他財產(chǎn)權(quán)向集體的自主讓渡后成為世居社員。這是一種依照法律以個人物權(quán)讓渡為條件而取得的方式，也可采用其他財產(chǎn)方式如以資金、技術(shù)及其品牌等交付、讓渡為條件而取得。因此對外來種田農(nóng)戶等群體不應(yīng)以是否落戶決定其成員資格，而應(yīng)從其是否向集體經(jīng)濟組織作出產(chǎn)權(quán)讓渡及與集體經(jīng)濟組織是否達成資格確認協(xié)議等角度綜合判斷。個體與集體經(jīng)濟組織形成合約最明顯的一種方式是農(nóng)村土地承包關(guān)系。外來種田農(nóng)戶遷入戶籍之后，如果擁有了該集體經(jīng)濟組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，意味著取得成員權(quán)。

二是作出停止無償享有成員待遇的政策規(guī)定。其依據(jù)是江北區(qū)人民政府以（北區(qū)政發(fā)[2003]7號）文件作出的三個條件：一是計稅耕地全部被征用，最后一批計稅耕地征用批文之日;二是撤村建居批準日期;三是成員代表大會討論通過的章程日期。符合上述條件之一者不能無償享有安置補助費等集體經(jīng)濟待遇。目前仍有一些經(jīng)濟條件較好的股份經(jīng)濟合作社，對股權(quán)配置截止日后的新增成員繼續(xù)給予一次性的經(jīng)濟補助，如甬江街道包家股份經(jīng)濟合作社按照不同日期分別補助2萬元和0.8萬元。以后的新增人員采用繼承、轉(zhuǎn)讓等方法予以化解。

三是提出預(yù)備社員（準社員）、原社員和世居社員（原始社員）的稱謂。成為正式社員之前必須有一定的持續(xù)時間，即預(yù)備社員階段，并按結(jié)婚次數(shù)分別確定1年、3年和5年時間。原始社員待界定基準日或者成員代表大會確定的日期，通過婚姻、收養(yǎng)取得和政策性移民取得的也應(yīng)須經(jīng)成員代表大會通過的日期。原始社員就是《浙江省村經(jīng)濟合作社組織》第十七條規(guī)定的“開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員”日期，因而在界定成員時，只要確定了原始社員這一核心，與之有血緣關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系和婚姻關(guān)系的農(nóng)民都是該集體經(jīng)濟組織成員。原社員也即凡與集體經(jīng)濟組織有關(guān)聯(lián)的曾經(jīng)人員根據(jù)其戶籍關(guān)系遷出時間都能享受改革發(fā)展成果。

四是設(shè)立七步三榜公示的操作制度。在江北區(qū)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的（北區(qū)農(nóng)改[2018]3號）文件中創(chuàng)設(shè)成立組織、制定方案、提出申請、審查核實、結(jié)果公布、編制名冊和建立社員數(shù)據(jù)庫七個步驟。在方法上采用的是五單界定法，即申請單、審核單、確認單、公示單和匯總單，其核心內(nèi)容是三榜公示法，即根據(jù)調(diào)查摸底掌握的基礎(chǔ)信息，依據(jù)制定的界定辦法對符合條件的人員進行初步界定，形成初步名單進行公示，公示時間不少于7天。公示期間有異議的，相關(guān)人員以書面形式向工作小組提出意見，工作小組應(yīng)當再次調(diào)查核實并提出處理意見，作出相應(yīng)決定并向當事人反饋處理意見，第二榜公示也不少于7天。最后報上級業(yè)務(wù)機關(guān)審核，經(jīng)成員代表大會通過之后作終榜公布。

五是建立村級制定細則、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管和區(qū)級數(shù)據(jù)庫錄入平臺。目前普遍的做法是各村召開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認工作會議，建立成員界定領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，出臺詳盡的成員界定辦法，由工作小組授權(quán)予以調(diào)查并提出初步意見提交成員代表大會討論通過，在此決議方案通過之前由當?shù)厝嗣裾畬ζ溥M行審核監(jiān)督，將成員名單編制上冊并錄入成員數(shù)據(jù)庫，以確保數(shù)據(jù)名單上報的真實可靠。

六是搭建異議者的救濟渠道。成員調(diào)查小組在三榜公示期間在村辦公場所應(yīng)該允許當事人提出異議并提供相關(guān)的證明材料，如三榜結(jié)束之后仍有問題的可向當?shù)厝嗣裾M行信訪并按信訪規(guī)定予以處置。也可以根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第三十九條第二款規(guī)定：認為村經(jīng)濟合作社或者其負責人作出的決定侵害其合法權(quán)益的，向人民法院起訴，由當?shù)厝嗣穹ㄔ阂婪ㄊ芾怼?/p>

七是對特殊群體實施人性化處置辦法。特別是懷孕婦女與未入社的外來種田農(nóng)戶。如規(guī)定對懷孕婦女只要擁有準生證和市級醫(yī)院的懷孕證明到村登記，在預(yù)產(chǎn)期二十天內(nèi)正常出生的新生兒可以享有股權(quán)配置權(quán)利。而對未入社的外來種田農(nóng)戶則為：已經(jīng)繳納公共積累而未經(jīng)成員代表大會討論通過的，按社員標準額度的80%予以享有，沒有繳納公共積累的只享有社員標準的30%額度，且同比例享受集體經(jīng)濟一切待遇，包括養(yǎng)老保障資金補助、兩年生活費補助、醫(yī)保資金補助，以及實行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，也大多按此比例配置人口股予以化解。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定工作是一動態(tài)過程，而且成員權(quán)既是一種身份權(quán)，更是一種財產(chǎn)權(quán)，勢必應(yīng)做到慎重對待，規(guī)范操作。因而將所謂確定的基準日后不再確認是成員的做法是錯誤的。而從本地實施相對靜態(tài)管理的占絕大多數(shù)這一操作實際來看，還應(yīng)該采取以下四條應(yīng)對之策。

一是創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格身份確認常設(shè)機構(gòu)。江北區(qū)在符合上述三種情形下實施的是相對靜態(tài)管理模式，而對相對靜態(tài)管理的股份經(jīng)濟合作社必須建立成員資格身份確認工作委員會，下設(shè)調(diào)查工作小組，成員由老村干部、村民小組長和董事會成員組成，一般每三年或五年界定一次，與村集體經(jīng)濟組織換屆選舉同步，碰到特殊情況如申請宅基地的即時界定，由權(quán)益相對人向村里主動提出申請，并附帶相關(guān)證明材料如結(jié)婚證、出生證書等。

二是建立一套行之有效的成員界定工作制度。就是成員界定工作的申請制度、審核制度、公示制度、登記制度和歸檔制度，此外還要規(guī)范成員管理制度，如社員股東與非社員股東等成員登記以及成員注銷喪失的告知制度，通過多種途徑將不予確認的信息送達到當事人身上，確保其知情權(quán)以及正當權(quán)益。

三是慎重對待農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員喪失情形。對此，人民法院出版社出版的《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》一書提出了四種情形，其中一種就是全家遷入設(shè)區(qū)的市，這是以社會保障設(shè)定為基礎(chǔ)的，新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定進城落戶的農(nóng)民繼續(xù)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有確認其喪失成員權(quán)。因而一些界定辦法隨之也要作出改變，理想的成員資格界定至少在沒有取得其他社會保障體系或者進入另一個集體經(jīng)濟組織接納之前不應(yīng)該予以注銷或列入完全喪失類型。

四是根據(jù)成員的不同情況成立各種股份經(jīng)濟合作社分社。為激活農(nóng)村各種生產(chǎn)要素，進一步增加持股股東的財產(chǎn)性收入，應(yīng)根據(jù)不同成員結(jié)構(gòu)和當?shù)刭Y源優(yōu)勢建立起土地、置業(yè)和旅游等合作經(jīng)濟組織，作為總社-分社組織構(gòu)架，并引入工商資本、經(jīng)營人才、管理技術(shù)等現(xiàn)代要素，充分發(fā)揮制度的潛在活力。

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*本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（17JJD790018）“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究”課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）