關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作的制度創(chuàng)設(shè)與應(yīng)對(duì)之策

摘要：文章總結(jié)提煉了寧波市江北區(qū)作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)所作的成員身份確認(rèn)工作經(jīng)驗(yàn)和突出亮點(diǎn)，并針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有目的性的提出了建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)等四條應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;身份確認(rèn);數(shù)據(jù)庫

寧波市江北區(qū)于2017年6月被中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部列為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位，其中一項(xiàng)重大改革內(nèi)容就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作。試點(diǎn)期間著重進(jìn)行了從實(shí)踐與理論，從個(gè)案到整體相結(jié)合的探索創(chuàng)新，提出了有江北城郊特色且可推行可復(fù)制的制度設(shè)計(jì)框架，成為成員界定上名符其實(shí)的江北路徑、江北貢獻(xiàn)和江北樣板。

一是創(chuàng)造性構(gòu)建起享有集體經(jīng)濟(jì)的理論依據(jù)。能否享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)待遇，其依據(jù)和核心是成員權(quán)理論。按照創(chuàng)立的該理論學(xué)說的權(quán)利本體分別是勞動(dòng)力（勞動(dòng)者）本體論和產(chǎn)權(quán)本體論。勞動(dòng)力本體從身份權(quán)角度立論，認(rèn)為只要某個(gè)農(nóng)業(yè)人口的戶籍落戶于某一個(gè)村組，則當(dāng)然成為該村組的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有成員權(quán)。這一觀點(diǎn)適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代。因而，本地的政策規(guī)定很清楚，在開始實(shí)行雙層經(jīng)營體制之前落戶的人員都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而產(chǎn)權(quán)本體論，說的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地物權(quán)的聚合為基礎(chǔ)，人的聚合是附著于土地之上的自耕農(nóng)的聯(lián)合。自耕農(nóng)個(gè)體由于有土地產(chǎn)權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)向集體的自主讓渡后成為世居社員。這是一種依照法律以個(gè)人物權(quán)讓渡為條件而取得的方式，也可采用其他財(cái)產(chǎn)方式如以資金、技術(shù)及其品牌等交付、讓渡為條件而取得。因此對(duì)外來種田農(nóng)戶等群體不應(yīng)以是否落戶決定其成員資格，而應(yīng)從其是否向集體經(jīng)濟(jì)組織作出產(chǎn)權(quán)讓渡及與集體經(jīng)濟(jì)組織是否達(dá)成資格確認(rèn)協(xié)議等角度綜合判斷。個(gè)體與集體經(jīng)濟(jì)組織形成合約最明顯的一種方式是農(nóng)村土地承包關(guān)系。外來種田農(nóng)戶遷入戶籍之后，如果擁有了該集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，意味著取得成員權(quán)。

二是作出停止無償享有成員待遇的政策規(guī)定。其依據(jù)是江北區(qū)人民政府以（北區(qū)政發(fā)[2003]7號(hào)）文件作出的三個(gè)條件：一是計(jì)稅耕地全部被征用，最后一批計(jì)稅耕地征用批文之日;二是撤村建居批準(zhǔn)日期;三是成員代表大會(huì)討論通過的章程日期。符合上述條件之一者不能無償享有安置補(bǔ)助費(fèi)等集體經(jīng)濟(jì)待遇。目前仍有一些經(jīng)濟(jì)條件較好的股份經(jīng)濟(jì)合作社，對(duì)股權(quán)配置截止日后的新增成員繼續(xù)給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，如甬江街道包家股份經(jīng)濟(jì)合作社按照不同日期分別補(bǔ)助2萬元和0.8萬元。以后的新增人員采用繼承、轉(zhuǎn)讓等方法予以化解。

三是提出預(yù)備社員（準(zhǔn)社員）、原社員和世居社員（原始社員）的稱謂。成為正式社員之前必須有一定的持續(xù)時(shí)間，即預(yù)備社員階段，并按結(jié)婚次數(shù)分別確定1年、3年和5年時(shí)間。原始社員待界定基準(zhǔn)日或者成員代表大會(huì)確定的日期，通過婚姻、收養(yǎng)取得和政策性移民取得的也應(yīng)須經(jīng)成員代表大會(huì)通過的日期。原始社員就是《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織》第十七條規(guī)定的“開始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員”日期，因而在界定成員時(shí)，只要確定了原始社員這一核心，與之有血緣關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系和婚姻關(guān)系的農(nóng)民都是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。原社員也即凡與集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)聯(lián)的曾經(jīng)人員根據(jù)其戶籍關(guān)系遷出時(shí)間都能享受改革發(fā)展成果。

四是設(shè)立七步三榜公示的操作制度。在江北區(qū)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的（北區(qū)農(nóng)改[2018]3號(hào)）文件中創(chuàng)設(shè)成立組織、制定方案、提出申請(qǐng)、審查核實(shí)、結(jié)果公布、編制名冊(cè)和建立社員數(shù)據(jù)庫七個(gè)步驟。在方法上采用的是五單界定法，即申請(qǐng)單、審核單、確認(rèn)單、公示單和匯總單，其核心內(nèi)容是三榜公示法，即根據(jù)調(diào)查摸底掌握的基礎(chǔ)信息，依據(jù)制定的界定辦法對(duì)符合條件的人員進(jìn)行初步界定，形成初步名單進(jìn)行公示，公示時(shí)間不少于7天。公示期間有異議的，相關(guān)人員以書面形式向工作小組提出意見，工作小組應(yīng)當(dāng)再次調(diào)查核實(shí)并提出處理意見，作出相應(yīng)決定并向當(dāng)事人反饋處理意見，第二榜公示也不少于7天。最后報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)審核，經(jīng)成員代表大會(huì)通過之后作終榜公布。

五是建立村級(jí)制定細(xì)則、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管和區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)庫錄入平臺(tái)。目前普遍的做法是各村召開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)工作會(huì)議，建立成員界定領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，出臺(tái)詳盡的成員界定辦法，由工作小組授權(quán)予以調(diào)查并提出初步意見提交成員代表大會(huì)討論通過，在此決議方案通過之前由當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)其進(jìn)行審核監(jiān)督，將成員名單編制上冊(cè)并錄入成員數(shù)據(jù)庫，以確保數(shù)據(jù)名單上報(bào)的真實(shí)可靠。

六是搭建異議者的救濟(jì)渠道。成員調(diào)查小組在三榜公示期間在村辦公場所應(yīng)該允許當(dāng)事人提出異議并提供相關(guān)的證明材料，如三榜結(jié)束之后仍有問題的可向當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行信訪并按信訪規(guī)定予以處置。也可以根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第三十九條第二款規(guī)定：認(rèn)為村經(jīng)濟(jì)合作社或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害其合法權(quán)益的，向人民法院起訴，由當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂婪ㄊ芾怼?/p>

七是對(duì)特殊群體實(shí)施人性化處置辦法。特別是懷孕婦女與未入社的外來種田農(nóng)戶。如規(guī)定對(duì)懷孕婦女只要擁有準(zhǔn)生證和市級(jí)醫(yī)院的懷孕證明到村登記，在預(yù)產(chǎn)期二十天內(nèi)正常出生的新生兒可以享有股權(quán)配置權(quán)利。而對(duì)未入社的外來種田農(nóng)戶則為：已經(jīng)繳納公共積累而未經(jīng)成員代表大會(huì)討論通過的，按社員標(biāo)準(zhǔn)額度的80%予以享有，沒有繳納公共積累的只享有社員標(biāo)準(zhǔn)的30%額度，且同比例享受集體經(jīng)濟(jì)一切待遇，包括養(yǎng)老保障資金補(bǔ)助、兩年生活費(fèi)補(bǔ)助、醫(yī)保資金補(bǔ)助，以及實(shí)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，也大多按此比例配置人口股予以化解。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作是一動(dòng)態(tài)過程，而且成員權(quán)既是一種身份權(quán)，更是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，勢必應(yīng)做到慎重對(duì)待，規(guī)范操作。因而將所謂確定的基準(zhǔn)日后不再確認(rèn)是成員的做法是錯(cuò)誤的。而從本地實(shí)施相對(duì)靜態(tài)管理的占絕大多數(shù)這一操作實(shí)際來看，還應(yīng)該采取以下四條應(yīng)對(duì)之策。

一是創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格身份確認(rèn)常設(shè)機(jī)構(gòu)。江北區(qū)在符合上述三種情形下實(shí)施的是相對(duì)靜態(tài)管理模式，而對(duì)相對(duì)靜態(tài)管理的股份經(jīng)濟(jì)合作社必須建立成員資格身份確認(rèn)工作委員會(huì)，下設(shè)調(diào)查工作小組，成員由老村干部、村民小組長和董事會(huì)成員組成，一般每三年或五年界定一次，與村集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉同步，碰到特殊情況如申請(qǐng)宅基地的即時(shí)界定，由權(quán)益相對(duì)人向村里主動(dòng)提出申請(qǐng)，并附帶相關(guān)證明材料如結(jié)婚證、出生證書等。

二是建立一套行之有效的成員界定工作制度。就是成員界定工作的申請(qǐng)制度、審核制度、公示制度、登記制度和歸檔制度，此外還要規(guī)范成員管理制度，如社員股東與非社員股東等成員登記以及成員注銷喪失的告知制度，通過多種途徑將不予確認(rèn)的信息送達(dá)到當(dāng)事人身上，確保其知情權(quán)以及正當(dāng)權(quán)益。

三是慎重對(duì)待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失情形。對(duì)此，人民法院出版社出版的《農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》一書提出了四種情形，其中一種就是全家遷入設(shè)區(qū)的市，這是以社會(huì)保障設(shè)定為基礎(chǔ)的，新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定進(jìn)城落戶的農(nóng)民繼續(xù)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有確認(rèn)其喪失成員權(quán)。因而一些界定辦法隨之也要作出改變，理想的成員資格界定至少在沒有取得其他社會(huì)保障體系或者進(jìn)入另一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織接納之前不應(yīng)該予以注銷或列入完全喪失類型。

四是根據(jù)成員的不同情況成立各種股份經(jīng)濟(jì)合作社分社。為激活農(nóng)村各種生產(chǎn)要素，進(jìn)一步增加持股股東的財(cái)產(chǎn)性收入，應(yīng)根據(jù)不同成員結(jié)構(gòu)和當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢建立起土地、置業(yè)和旅游等合作經(jīng)濟(jì)組織，作為總社-分社組織構(gòu)架，并引入工商資本、經(jīng)營人才、管理技術(shù)等現(xiàn)代要素，充分發(fā)揮制度的潛在活力。

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*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（17JJD790018）“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究”課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）