河北省伏季休漁淺談

趙祺

摘 要：自1995年起，我國開始正式實施伏季休漁制度。伏季休漁制度的制定與落實有利于防止海洋漁業(yè)資源的破壞，促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。河北省已多年有效實施伏季休漁制度，效果顯著，但仍存有一些問題。本文在介紹伏季休漁制度的同時，通過分析制度落實過程中出現(xiàn)的問題，結(jié)合河北省實際情況，提出相關(guān)合理化建議，并從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三個方面論述該制度對渤海灣海洋漁業(yè)資源的影響，為更好制定相關(guān)法律政策提供參考。

關(guān)鍵詞：河北省;伏季休漁;存在問題;建議;漁業(yè)資源

1 伏季休漁的內(nèi)涵

由于近海漁業(yè)資源遭到嚴(yán)重破壞，漁業(yè)產(chǎn)量逐漸下降，基于保護(hù)和修復(fù)近海海域漁業(yè)資源，促進(jìn)漁業(yè)增產(chǎn)增效增收，我國自1995年起，實行海洋伏季休漁制度。伏季休漁，是指經(jīng)國家有關(guān)部門制定批準(zhǔn)、由漁業(yè)行政主管部門組織實施的保護(hù)和管理漁業(yè)資源的一種制度。該制度規(guī)定，在每年一定期限內(nèi)，一定水域不得從事捕撈作業(yè)，由于該期限一般定于每年的三伏季節(jié)，因此被稱為伏季休漁制度[1]。

伏季休漁是一種養(yǎng)護(hù)修復(fù)措施。由于伏季休漁的實施正值夏季，近海浮游生物數(shù)量眾多和營養(yǎng)鹽含量豐富，因此有利于該海域特定種群幼體的快速生長。如程家驊等人以1991-2002年東海漁業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)參考，分析了伏季休漁對小黃魚的養(yǎng)護(hù)效果，結(jié)果表明伏季休漁措施對小黃魚資源的養(yǎng)護(hù)作用十分明顯，經(jīng)3個月休漁期，海域中小黃魚資源增重率達(dá)1.71倍，開捕時刻（9月）的相對資源密度為全年最高[2]。休漁的時間選擇在夏季（伏季），也是因為大部分海洋經(jīng)濟(jì)魚類在此季節(jié)產(chǎn)卵，此時休漁可以保證親魚產(chǎn)卵和孵化，可以保證該海域中正處于產(chǎn)卵期的親魚和稚魚得到更好更安全的保護(hù)，避免捕撈，確保漁業(yè)資源數(shù)量。

伏季休漁制度已日趨成熟，由于各海域情況差異，休漁時間和地點也略有不同。制度規(guī)定我國每年自6月1日零時起至8月31日24時，實施為期三個月的伏季休漁措施。有時不僅延長休漁期限，為了確保休漁效果，還有針對性地、不斷地提前休漁時間，由原先的6月提前至現(xiàn)在的5月[3]。目前，伏季休漁制度已完全覆蓋包括黃渤海、東海和南海等我國管轄海域。

伏季休漁主要從兩個方面來把控，即設(shè)定禁漁期、禁漁區(qū)和禁止相關(guān)漁具、漁法的使用。目前，我國主要的禁漁期有拖網(wǎng)的伏季休漁期和定置張網(wǎng)漁業(yè)休漁期。根據(jù)海洋漁業(yè)生物的繁殖規(guī)律和季節(jié)變化的特點，結(jié)合先進(jìn)的科技手段，觀察其攝食、棲息和繁殖等情況，確定索餌場和產(chǎn)卵場等活動海域，禁止?jié)O船進(jìn)入該海域從事任何捕撈作業(yè)。自2014年起，黃渤海、東海和南海已全面禁止包括雙船單片多囊拖網(wǎng)在內(nèi)的十三種漁具的使用。

2 河北省海域及其伏季休漁的基本情況

河北省海域位于渤海西部，現(xiàn)有3個沿海城市，北起秦皇島，緊連唐山，中部為天津所分隔，南止于滄州。全省海岸線長487 km，所轄海域7 200多km2，約占全國的海域面積的2%。沿海屬于溫帶濕潤性大陸季風(fēng)氣候，地貌類型眾多，有基巖、砂質(zhì)和淤泥等海岸線，海岸線種類齊全，旅游資源豐富。全省海洋資源種類較多，開發(fā)程度較高，涉及海洋漁業(yè)、海洋運輸、石油能源、旅游等多個領(lǐng)域[4]。沿海設(shè)有秦皇島港、曹妃甸港和黃驊港等優(yōu)良大港，可以充分促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

河北省牢記習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的教導(dǎo)，深入落實伏季休漁制度。2019年，河北省海洋伏季休漁涉及秦皇島、唐山、滄州、廊坊及雄安新區(qū)五個市（區(qū)），共有漁港及漁船停泊點57個，海洋應(yīng)休漁船3 579艘，其中，省內(nèi)休漁漁船3 066艘，省外異地休漁漁船513艘[5]。

3 休漁制度實施中存在的問題

3.1 海洋漁業(yè)資源破壞嚴(yán)重，休漁效果不明顯

近年來，河北省在休漁和漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)上取得了一些成果，如海洋捕撈漁船由2016年的4 584艘下降至2017年的4 133艘，捕撈產(chǎn)量由2016年的24.78萬 t下降至2017年的23.40萬 t，實現(xiàn)了減船減量的目標(biāo)[6-7]。但當(dāng)前，河北省海洋漁業(yè)資源仍面臨著近海漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重，捕撈作業(yè)空間縮小的問題。由于過度捕撈，加之其它因素，使得游泳動物資源明顯衰退[8]。休漁期結(jié)束后，漁民蓄勢待發(fā)，大量漁船涌入海中，幾個月的休漁成果短時間內(nèi)就消耗殆盡。此外，由于早年捕撈作業(yè)強度大，海域當(dāng)中蝦姑、對蝦和鳀魚等海洋漁業(yè)資源數(shù)量明顯減少，難以形成大規(guī)模漁汛。而且由于污水排入，海洋環(huán)境惡化海洋漁業(yè)資源的數(shù)量也難以保證。因此，休漁效果也會有所減弱。

3.2 缺乏有針對性的休漁政策的支持

針對性休漁政策的缺失，也是河北省海域乃至渤海灣漁業(yè)資源銳減的重要原因之一。河北省海洋資源開發(fā)利用的總體走勢為不可持續(xù)狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降[9]，雖然于2012年12月3日頒布了《河北省海洋環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》，但海洋環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，缺乏與伏季休漁相配套的海洋環(huán)境政策要求，未能給休漁期漁業(yè)資源提供良好的棲息、繁衍的生存環(huán)境。同時，盡管河北省內(nèi)已先后在秦皇島市和唐山市近海建立諸多海洋牧場，為促進(jìn)海洋環(huán)境的改善，提高種群的多樣性，增加漁業(yè)資源量提供基礎(chǔ)性建設(shè)，但缺乏相關(guān)的政策指導(dǎo)，未能充分發(fā)揮海洋牧場、人工魚礁誘魚和集魚的效果。此外，未能根據(jù)河北省海域的漁業(yè)資源狀況的特點對休漁期進(jìn)行延長和機動捕撈船的馬力的限制做政策性要求。

由于河北省海域范圍相對較廣，漁業(yè)資源破壞嚴(yán)重，因此政府有關(guān)部門應(yīng)該組織協(xié)調(diào)并制定針對河北海域特點的伏季休漁政策。

3.3 監(jiān)管難度大

根據(jù)上文可知，2019年河北省海域休漁漁船數(shù)量為3 500余艘，其中省內(nèi)漁船3 000余艘，省外漁船500余艘。本地漁船由于登記易于管理，但省外船舶監(jiān)管難度大。省外多數(shù)漁船在無本省準(zhǔn)入許可的情況下，躲避漁政部門巡查，使用禁止的漁具漁法進(jìn)行違法違規(guī)捕撈作業(yè)。與此同時，由于海域環(huán)境等特點與漁船機動性能的提高，隱蔽性增強。此外，漁船的數(shù)量在逐年下降，但由于整體數(shù)量仍舊龐大，少數(shù)漁民抱有僥幸心理，出海作業(yè)不易被察覺，因此海洋執(zhí)法相較于陸地執(zhí)法難度大。而且多層刺網(wǎng)納入休漁范圍，而刺網(wǎng)作業(yè)漁船捕撈許可證沒有分單層或多層刺網(wǎng)，使休漁對象的界定難度增大[10]。

3.4 漁民素質(zhì)較低，尚未形成休漁意識

漁民群眾是伏季休漁制度執(zhí)行的主體力量，能否自覺遵守休漁管理各項規(guī)定，直接決定著休漁管理工作實效[11]。但隨著海域內(nèi)漁業(yè)資源的不斷減少，漁民則關(guān)心自己的漁獲數(shù)量。在這種情況下，就會產(chǎn)生競爭性的捕撈，加速資源量的減少。另外，由于宣傳力度較小，漁民對休漁制度不理解，從而為伏季休漁制度的實施帶來了阻礙。由于漁民科學(xué)文化知識相對欠缺，生產(chǎn)技能單一，除捕魚作業(yè)外，無其他技能，收入來源少，因此對休漁制度產(chǎn)生抵觸情緒。

4 建議措施

4.1 適當(dāng)延長休漁期，控制捕撈量

為有效遏制河北省海域漁業(yè)資源狀況衰退的情況，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)延長河北海域休漁期，同時控制捕撈作業(yè)量。

延長休漁期對緩解海洋漁業(yè)資源的衰退，促進(jìn)漁業(yè)資源發(fā)展具有重要作用。根據(jù)該海域漁業(yè)資源如蝦姑、中國對蝦等的繁殖和生長習(xí)性，延長休漁期，可由以往的4個月延長至1年左右。延長休漁期，可以促進(jìn)海域內(nèi)漁業(yè)資源在數(shù)量上和質(zhì)量上有所恢復(fù)。休漁期的延長地域主要包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所規(guī)定的相關(guān)休漁海域、海洋漁業(yè)資源產(chǎn)卵場和種質(zhì)資源保護(hù)中心等，同時可根據(jù)河北省實際需要，增加休漁面積。

在延長休漁期的同時，控制捕撈量也是關(guān)鍵。正確利用海洋漁業(yè)資源，必須控制捕撈量，理論上應(yīng)把漁業(yè)資源數(shù)量保持在環(huán)境負(fù)荷量的1/2。控制捕撈量，限額捕撈，要嚴(yán)格控制捕撈船的數(shù)量與其功率，減少對漁業(yè)資源的破壞。實行漁船捕撈準(zhǔn)入制度，登記相關(guān)捕撈船信息，檢查捕撈船上設(shè)備機器，實行“三控”，即控制捕撈漁船數(shù)量、控制捕撈漁船功率和控制漁船人員數(shù)量等來控制捕撈量和漁獲量。

4.2 制定相適應(yīng)的休漁政策，增加補貼投入，促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)

河北省相關(guān)政府部門要加強協(xié)調(diào)，科學(xué)統(tǒng)籌，制定符合本省海域?qū)嶋H情況的休漁政策。

相關(guān)部門要在《河北省海洋環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的伏季休漁環(huán)境保護(hù)政策，確保休漁期水質(zhì)環(huán)境的穩(wěn)定，為海洋漁業(yè)資源提供良好的棲息、繁衍的生存環(huán)境。同時，要根據(jù)河北及渤海海域漁業(yè)資源生物的洄游、攝食繁殖及棲息的特點，科學(xué)合理規(guī)劃禁漁區(qū)，并且適當(dāng)增加、延長禁漁期。在特殊時期和特殊情況下，為了能夠有效保護(hù)相關(guān)海域漁業(yè)資源，建議借鑒海洋保護(hù)區(qū)管理理念，通過資料整合、現(xiàn)場調(diào)查和漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)模型模擬相結(jié)合的技術(shù)手段，在該海域內(nèi)實施終年漁業(yè)禁捕政策，并進(jìn)行周期性漁業(yè)資源保護(hù)效果評估，根據(jù)漁業(yè)資源恢復(fù)評估結(jié)果及穩(wěn)定性的結(jié)論，確定繼續(xù)實施終年禁捕、適度開放或完全開放等管理措施[12]。由于不同海洋資源的生物特性，其繁殖、生長規(guī)律有所差異，因此針對不同漁業(yè)資源，政府應(yīng)制定相應(yīng)的臨時禁漁期，提高休漁制度的科學(xué)性、合理性，促進(jìn)資源的恢復(fù)。要加強政策立法，為人工魚礁的投放集魚，提供政策引導(dǎo)。制定休漁期后的捕撈準(zhǔn)入要求，規(guī)定捕撈船只的大小及馬力，確保漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

政府在加大政策制定的同時，也要提高財政補貼的投入。漁民靠海為生，禁漁期的延長，禁漁區(qū)的擴大，與漁民生活息息相關(guān)。這意味著切斷了漁民的經(jīng)濟(jì)來源，生活難以維持。加強財政補助既可以減輕漁民經(jīng)濟(jì)壓力，又可以更好地執(zhí)行伏季休漁制度。政府要確定補貼對象和補貼要求，建立健全財政補償機制，休漁期間，政府可以以各種補貼的方式，加大對漁民在休漁期間的補助。在休漁期間以補助的方式促進(jìn)漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)。政府還可以應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段雇傭漁民，幫助漁政管理部門在禁漁期期間進(jìn)行監(jiān)管，促使?jié)O民成為伏季休漁的支持者、守護(hù)者和管理者，更好地保證禁漁期間漁業(yè)資源的恢復(fù)和補充。

制定控制漁船和漁民準(zhǔn)入政策時，運用財政手段，補貼漁民，引導(dǎo)、鼓勵漁民進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)，從而疏解漁業(yè)資源衰退的困難。建立健全轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民服務(wù)體系，加強對轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民的專業(yè)技能培訓(xùn)，為其提供相關(guān)的技術(shù)和信息服務(wù)[13]。當(dāng)?shù)卣哟鬂O民技能培訓(xùn)投入，開辦技能培訓(xùn)班，提供外出參觀學(xué)習(xí)機會，提高漁民自身技術(shù)水平，更好地融入社會各行業(yè)。此外，加快漁業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以企業(yè)為龍頭，政府托底，引導(dǎo)漁民發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、休閑漁業(yè)。漁民之間可以成立集體合作組織，與相關(guān)企業(yè)合作，走出一條以養(yǎng)殖、旅游、餐飲和銷售為道路的新的發(fā)展模式，不僅提高漁民收入，而且還有效地減少了對漁業(yè)資源的破壞。

4.3 繼續(xù)加強增殖放流工作

經(jīng)過多年努力，河北省增殖放流成效明顯，社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益顯著提升。以2016年河北省海域中國對蝦增殖放流效果來看，2016年中國對蝦產(chǎn)量為2 517 t，其中放流中國對蝦產(chǎn)量2 391 t，產(chǎn)值4.598億元，對蝦增殖放流效果初步顯現(xiàn)，捕撈漁民收入增加，促進(jìn)了漁區(qū)社會穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益顯著[14]。增殖放流旨在增加漁業(yè)資源數(shù)量，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。河北省海域常見的漁業(yè)資源有中國對蝦、海蜇、蝦姑、舌鰨、牙鲆和梭子蟹等。因此在放流前，要注意選擇與該海域相適應(yīng)的水產(chǎn)動物，而且這些水產(chǎn)動物具有生長周期短，耐成活和經(jīng)濟(jì)效益高等特點。選擇水產(chǎn)動物同時，還要選擇合適的放流地點。放流地點最好選擇在水質(zhì)環(huán)境較好，餌料生物充足，敵害生物少的地方，特別是產(chǎn)卵場附近，這樣有利于提高放流對象成活率。相關(guān)部門要加強引導(dǎo)，讓普通民眾、團(tuán)體等積極參與科學(xué)的增殖放流活動，增強普通民眾對增殖放流的認(rèn)識，共同保護(hù)海洋漁業(yè)資源，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

4.4 健全監(jiān)管機制，完善監(jiān)管系統(tǒng)

相關(guān)主管部門要建立健全監(jiān)管機制，在休漁期，要加大監(jiān)管力度。監(jiān)管執(zhí)法部門要強化責(zé)任意識，做到認(rèn)真、負(fù)責(zé)。同時要運用現(xiàn)代科技手段，對漁船及相關(guān)海域進(jìn)行監(jiān)管，遇到違法捕魚作業(yè)的行為要予以堅決打擊。

對于本省所屬的漁船，要制定船舶登記監(jiān)管制度和準(zhǔn)入制度。在禁漁期期間嚴(yán)格做好漁船的監(jiān)察管控工作。定期巡視碼頭巡視所有漁船停泊狀態(tài)。禁漁期結(jié)束后，要按照嚴(yán)格要求檢查船舶的船號、漁具漁法和馬力，將違反制度規(guī)定的漁民及船舶列入“黑名單”，停止其出海捕魚的作業(yè)資格。對于過度捕撈的船舶，主管部門也要采取相應(yīng)的處理措施，對其要處以重罰，且終止其以后出海捕魚作業(yè)資格。加大監(jiān)管打擊力度，提高違法捕魚成本，確保海洋漁業(yè)資源的恢復(fù)和發(fā)展。

由于渤海灣鑲嵌在“三省一市”，所以途徑河北海域的漁船眾多。對于進(jìn)入河北省海域的外省漁船，監(jiān)管部門要落實登記工作，并派專人負(fù)責(zé)監(jiān)管，并要積極與漁船所在省份相關(guān)主管部門進(jìn)行溝通，告知該船有關(guān)信息。外省籍漁船要嚴(yán)格遵守河北省海域規(guī)定。

4.5 加強宣傳普及，提高漁民休漁意識

通過常規(guī)媒介結(jié)合融媒體等手段，廣泛宣傳休漁制度。以及通過相關(guān)科技人員和科研院校為漁民進(jìn)行休漁制度的知識講座，讓漁民對休漁制度更加深入地理解，促使?jié)O民自覺遵守伏季休漁制度并且成為堅持和擁護(hù)伏季休漁制度的踐行者。

5 伏季休漁的展望

伏季休漁對漁業(yè)資源的保護(hù)和可持續(xù)利用起到了一定的積極作用。我們要繼續(xù)深入堅持和貫徹伏季休漁制度。

第一，根據(jù)河北省所屬海域的現(xiàn)實條件，依照該海域海洋漁業(yè)資源的生物特性，因地制宜，因物制宜，確定休漁方位和休漁時間，做好增殖放流工作，更好地保證漁業(yè)資源的數(shù)量和質(zhì)量。

第二，加強監(jiān)管，秦皇島、唐山和滄州三市要建立聯(lián)動合作機制，積極開展打擊違法捕魚活動，提高違法成本。

第三，建立健全休漁保障機制，完善休漁補助，增加漁民收入，減少對漁業(yè)資源的過度利用。

6 總結(jié)

大力推進(jìn)伏季休漁制度的落實，提高河北省所屬海域?qū)O業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)水平，增強漁業(yè)資源的恢復(fù)再生能力，為海洋捕撈業(yè)的發(fā)展提供制度的保障。我們要堅持和完善伏季休漁制度，促進(jìn)河北省乃至我國海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

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（收稿日期：2019-11-13）