河北省伏季休漁淺談

趙祺

摘 要：自1995年起，我國開始正式實施伏季休漁制度。伏季休漁制度的制定與落實有利于防止海洋漁業(yè)資源的破壞，促進海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。河北省已多年有效實施伏季休漁制度，效果顯著，但仍存有一些問題。本文在介紹伏季休漁制度的同時，通過分析制度落實過程中出現的問題，結合河北省實際情況，提出相關合理化建議，并從生態(tài)、經濟和社會三個方面論述該制度對渤海灣海洋漁業(yè)資源的影響，為更好制定相關法律政策提供參考。

關鍵詞：河北省;伏季休漁;存在問題;建議;漁業(yè)資源

1 伏季休漁的內涵

由于近海漁業(yè)資源遭到嚴重破壞，漁業(yè)產量逐漸下降，基于保護和修復近海海域漁業(yè)資源，促進漁業(yè)增產增效增收，我國自1995年起，實行海洋伏季休漁制度。伏季休漁，是指經國家有關部門制定批準、由漁業(yè)行政主管部門組織實施的保護和管理漁業(yè)資源的一種制度。該制度規(guī)定，在每年一定期限內，一定水域不得從事捕撈作業(yè)，由于該期限一般定于每年的三伏季節(jié)，因此被稱為伏季休漁制度[1]。

伏季休漁是一種養(yǎng)護修復措施。由于伏季休漁的實施正值夏季，近海浮游生物數量眾多和營養(yǎng)鹽含量豐富，因此有利于該海域特定種群幼體的快速生長。如程家驊等人以1991-2002年東海漁業(yè)資源調查數據參考，分析了伏季休漁對小黃魚的養(yǎng)護效果，結果表明伏季休漁措施對小黃魚資源的養(yǎng)護作用十分明顯，經3個月休漁期，海域中小黃魚資源增重率達1.71倍，開捕時刻（9月）的相對資源密度為全年最高[2]。休漁的時間選擇在夏季（伏季），也是因為大部分海洋經濟魚類在此季節(jié)產卵，此時休漁可以保證親魚產卵和孵化，可以保證該海域中正處于產卵期的親魚和稚魚得到更好更安全的保護，避免捕撈，確保漁業(yè)資源數量。

伏季休漁制度已日趨成熟，由于各海域情況差異，休漁時間和地點也略有不同。制度規(guī)定我國每年自6月1日零時起至8月31日24時，實施為期三個月的伏季休漁措施。有時不僅延長休漁期限，為了確保休漁效果，還有針對性地、不斷地提前休漁時間，由原先的6月提前至現在的5月[3]。目前，伏季休漁制度已完全覆蓋包括黃渤海、東海和南海等我國管轄海域。

伏季休漁主要從兩個方面來把控，即設定禁漁期、禁漁區(qū)和禁止相關漁具、漁法的使用。目前，我國主要的禁漁期有拖網的伏季休漁期和定置張網漁業(yè)休漁期。根據海洋漁業(yè)生物的繁殖規(guī)律和季節(jié)變化的特點，結合先進的科技手段，觀察其攝食、棲息和繁殖等情況，確定索餌場和產卵場等活動海域，禁止?jié)O船進入該海域從事任何捕撈作業(yè)。自2014年起，黃渤海、東海和南海已全面禁止包括雙船單片多囊拖網在內的十三種漁具的使用。

2 河北省海域及其伏季休漁的基本情況

河北省海域位于渤海西部，現有3個沿海城市，北起秦皇島，緊連唐山，中部為天津所分隔，南止于滄州。全省海岸線長487 km，所轄海域7 200多km2，約占全國的海域面積的2%。沿海屬于溫帶濕潤性大陸季風氣候，地貌類型眾多，有基巖、砂質和淤泥等海岸線，海岸線種類齊全，旅游資源豐富。全省海洋資源種類較多，開發(fā)程度較高，涉及海洋漁業(yè)、海洋運輸、石油能源、旅游等多個領域[4]。沿海設有秦皇島港、曹妃甸港和黃驊港等優(yōu)良大港，可以充分促進海洋經濟的發(fā)展。

河北省牢記習總書記“綠水青山就是金山銀山”的教導，深入落實伏季休漁制度。2019年，河北省海洋伏季休漁涉及秦皇島、唐山、滄州、廊坊及雄安新區(qū)五個市（區(qū)），共有漁港及漁船停泊點57個，海洋應休漁船3 579艘，其中，省內休漁漁船3 066艘，省外異地休漁漁船513艘[5]。

3 休漁制度實施中存在的問題

3.1 海洋漁業(yè)資源破壞嚴重，休漁效果不明顯

近年來，河北省在休漁和漁業(yè)資源養(yǎng)護上取得了一些成果，如海洋捕撈漁船由2016年的4 584艘下降至2017年的4 133艘，捕撈產量由2016年的24.78萬 t下降至2017年的23.40萬 t，實現了減船減量的目標[6-7]。但當前，河北省海洋漁業(yè)資源仍面臨著近海漁業(yè)資源衰退嚴重，捕撈作業(yè)空間縮小的問題。由于過度捕撈，加之其它因素，使得游泳動物資源明顯衰退[8]。休漁期結束后，漁民蓄勢待發(fā)，大量漁船涌入海中，幾個月的休漁成果短時間內就消耗殆盡。此外，由于早年捕撈作業(yè)強度大，海域當中蝦姑、對蝦和鳀魚等海洋漁業(yè)資源數量明顯減少，難以形成大規(guī)模漁汛。而且由于污水排入，海洋環(huán)境惡化海洋漁業(yè)資源的數量也難以保證。因此，休漁效果也會有所減弱。

3.2 缺乏有針對性的休漁政策的支持

針對性休漁政策的缺失，也是河北省海域乃至渤海灣漁業(yè)資源銳減的重要原因之一。河北省海洋資源開發(fā)利用的總體走勢為不可持續(xù)狀態(tài)，生態(tài)系統環(huán)境質量嚴重下降[9]，雖然于2012年12月3日頒布了《河北省海洋環(huán)境保護管理規(guī)定》，但海洋環(huán)境形勢依然嚴峻，缺乏與伏季休漁相配套的海洋環(huán)境政策要求，未能給休漁期漁業(yè)資源提供良好的棲息、繁衍的生存環(huán)境。同時，盡管河北省內已先后在秦皇島市和唐山市近海建立諸多海洋牧場，為促進海洋環(huán)境的改善，提高種群的多樣性，增加漁業(yè)資源量提供基礎性建設，但缺乏相關的政策指導，未能充分發(fā)揮海洋牧場、人工魚礁誘魚和集魚的效果。此外，未能根據河北省海域的漁業(yè)資源狀況的特點對休漁期進行延長和機動捕撈船的馬力的限制做政策性要求。

由于河北省海域范圍相對較廣，漁業(yè)資源破壞嚴重，因此政府有關部門應該組織協調并制定針對河北海域特點的伏季休漁政策。

3.3 監(jiān)管難度大

根據上文可知，2019年河北省海域休漁漁船數量為3 500余艘，其中省內漁船3 000余艘，省外漁船500余艘。本地漁船由于登記易于管理，但省外船舶監(jiān)管難度大。省外多數漁船在無本省準入許可的情況下，躲避漁政部門巡查，使用禁止的漁具漁法進行違法違規(guī)捕撈作業(yè)。與此同時，由于海域環(huán)境等特點與漁船機動性能的提高，隱蔽性增強。此外，漁船的數量在逐年下降，但由于整體數量仍舊龐大，少數漁民抱有僥幸心理，出海作業(yè)不易被察覺，因此海洋執(zhí)法相較于陸地執(zhí)法難度大。而且多層刺網納入休漁范圍，而刺網作業(yè)漁船捕撈許可證沒有分單層或多層刺網，使休漁對象的界定難度增大[10]。

3.4 漁民素質較低，尚未形成休漁意識

漁民群眾是伏季休漁制度執(zhí)行的主體力量，能否自覺遵守休漁管理各項規(guī)定，直接決定著休漁管理工作實效[11]。但隨著海域內漁業(yè)資源的不斷減少，漁民則關心自己的漁獲數量。在這種情況下，就會產生競爭性的捕撈，加速資源量的減少。另外，由于宣傳力度較小，漁民對休漁制度不理解，從而為伏季休漁制度的實施帶來了阻礙。由于漁民科學文化知識相對欠缺，生產技能單一，除捕魚作業(yè)外，無其他技能，收入來源少，因此對休漁制度產生抵觸情緒。

4 建議措施

4.1 適當延長休漁期，控制捕撈量

為有效遏制河北省海域漁業(yè)資源狀況衰退的情況，相關部門應當延長河北海域休漁期，同時控制捕撈作業(yè)量。

延長休漁期對緩解海洋漁業(yè)資源的衰退，促進漁業(yè)資源發(fā)展具有重要作用。根據該海域漁業(yè)資源如蝦姑、中國對蝦等的繁殖和生長習性，延長休漁期，可由以往的4個月延長至1年左右。延長休漁期，可以促進海域內漁業(yè)資源在數量上和質量上有所恢復。休漁期的延長地域主要包括農業(yè)農村部所規(guī)定的相關休漁海域、海洋漁業(yè)資源產卵場和種質資源保護中心等，同時可根據河北省實際需要，增加休漁面積。

在延長休漁期的同時，控制捕撈量也是關鍵。正確利用海洋漁業(yè)資源，必須控制捕撈量，理論上應把漁業(yè)資源數量保持在環(huán)境負荷量的1/2?？刂撇稉屏?，限額捕撈，要嚴格控制捕撈船的數量與其功率，減少對漁業(yè)資源的破壞。實行漁船捕撈準入制度，登記相關捕撈船信息，檢查捕撈船上設備機器，實行“三控”，即控制捕撈漁船數量、控制捕撈漁船功率和控制漁船人員數量等來控制捕撈量和漁獲量。

4.2 制定相適應的休漁政策，增加補貼投入，促進漁民轉產

河北省相關政府部門要加強協調，科學統籌，制定符合本省海域實際情況的休漁政策。

相關部門要在《河北省海洋環(huán)境保護管理規(guī)定》的基礎上，制定相關的伏季休漁環(huán)境保護政策，確保休漁期水質環(huán)境的穩(wěn)定，為海洋漁業(yè)資源提供良好的棲息、繁衍的生存環(huán)境。同時，要根據河北及渤海海域漁業(yè)資源生物的洄游、攝食繁殖及棲息的特點，科學合理規(guī)劃禁漁區(qū)，并且適當增加、延長禁漁期。在特殊時期和特殊情況下，為了能夠有效保護相關海域漁業(yè)資源，建議借鑒海洋保護區(qū)管理理念，通過資料整合、現場調查和漁業(yè)生態(tài)系統模型模擬相結合的技術手段，在該海域內實施終年漁業(yè)禁捕政策，并進行周期性漁業(yè)資源保護效果評估，根據漁業(yè)資源恢復評估結果及穩(wěn)定性的結論，確定繼續(xù)實施終年禁捕、適度開放或完全開放等管理措施[12]。由于不同海洋資源的生物特性，其繁殖、生長規(guī)律有所差異，因此針對不同漁業(yè)資源，政府應制定相應的臨時禁漁期，提高休漁制度的科學性、合理性，促進資源的恢復。要加強政策立法，為人工魚礁的投放集魚，提供政策引導。制定休漁期后的捕撈準入要求，規(guī)定捕撈船只的大小及馬力，確保漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

政府在加大政策制定的同時，也要提高財政補貼的投入。漁民靠海為生，禁漁期的延長，禁漁區(qū)的擴大，與漁民生活息息相關。這意味著切斷了漁民的經濟來源，生活難以維持。加強財政補助既可以減輕漁民經濟壓力，又可以更好地執(zhí)行伏季休漁制度。政府要確定補貼對象和補貼要求，建立健全財政補償機制，休漁期間，政府可以以各種補貼的方式，加大對漁民在休漁期間的補助。在休漁期間以補助的方式促進漁民的轉產。政府還可以應用經濟手段雇傭漁民，幫助漁政管理部門在禁漁期期間進行監(jiān)管，促使?jié)O民成為伏季休漁的支持者、守護者和管理者，更好地保證禁漁期間漁業(yè)資源的恢復和補充。

制定控制漁船和漁民準入政策時，運用財政手段，補貼漁民，引導、鼓勵漁民進行轉產，從而疏解漁業(yè)資源衰退的困難。建立健全轉產轉業(yè)漁民服務體系，加強對轉產轉業(yè)漁民的專業(yè)技能培訓，為其提供相關的技術和信息服務[13]。當地政府要加大漁民技能培訓投入，開辦技能培訓班，提供外出參觀學習機會，提高漁民自身技術水平，更好地融入社會各行業(yè)。此外，加快漁業(yè)產業(yè)轉型升級，以企業(yè)為龍頭，政府托底，引導漁民發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、休閑漁業(yè)。漁民之間可以成立集體合作組織，與相關企業(yè)合作，走出一條以養(yǎng)殖、旅游、餐飲和銷售為道路的新的發(fā)展模式，不僅提高漁民收入，而且還有效地減少了對漁業(yè)資源的破壞。

4.3 繼續(xù)加強增殖放流工作

經過多年努力，河北省增殖放流成效明顯，社會、經濟和生態(tài)效益顯著提升。以2016年河北省海域中國對蝦增殖放流效果來看，2016年中國對蝦產量為2 517 t，其中放流中國對蝦產量2 391 t，產值4.598億元，對蝦增殖放流效果初步顯現，捕撈漁民收入增加，促進了漁區(qū)社會穩(wěn)定，經濟效益、社會效益和生態(tài)效益顯著[14]。增殖放流旨在增加漁業(yè)資源數量，修復生態(tài)環(huán)境。河北省海域常見的漁業(yè)資源有中國對蝦、海蜇、蝦姑、舌鰨、牙鲆和梭子蟹等。因此在放流前，要注意選擇與該海域相適應的水產動物，而且這些水產動物具有生長周期短，耐成活和經濟效益高等特點。選擇水產動物同時，還要選擇合適的放流地點。放流地點最好選擇在水質環(huán)境較好，餌料生物充足，敵害生物少的地方，特別是產卵場附近，這樣有利于提高放流對象成活率。相關部門要加強引導，讓普通民眾、團體等積極參與科學的增殖放流活動，增強普通民眾對增殖放流的認識，共同保護海洋漁業(yè)資源，維護海洋生態(tài)環(huán)境。

4.4 健全監(jiān)管機制，完善監(jiān)管系統

相關主管部門要建立健全監(jiān)管機制，在休漁期，要加大監(jiān)管力度。監(jiān)管執(zhí)法部門要強化責任意識，做到認真、負責。同時要運用現代科技手段，對漁船及相關海域進行監(jiān)管，遇到違法捕魚作業(yè)的行為要予以堅決打擊。

對于本省所屬的漁船，要制定船舶登記監(jiān)管制度和準入制度。在禁漁期期間嚴格做好漁船的監(jiān)察管控工作。定期巡視碼頭巡視所有漁船停泊狀態(tài)。禁漁期結束后，要按照嚴格要求檢查船舶的船號、漁具漁法和馬力，將違反制度規(guī)定的漁民及船舶列入“黑名單”，停止其出海捕魚的作業(yè)資格。對于過度捕撈的船舶，主管部門也要采取相應的處理措施，對其要處以重罰，且終止其以后出海捕魚作業(yè)資格。加大監(jiān)管打擊力度，提高違法捕魚成本，確保海洋漁業(yè)資源的恢復和發(fā)展。

由于渤海灣鑲嵌在“三省一市”，所以途徑河北海域的漁船眾多。對于進入河北省海域的外省漁船，監(jiān)管部門要落實登記工作，并派專人負責監(jiān)管，并要積極與漁船所在省份相關主管部門進行溝通，告知該船有關信息。外省籍漁船要嚴格遵守河北省海域規(guī)定。

4.5 加強宣傳普及，提高漁民休漁意識

通過常規(guī)媒介結合融媒體等手段，廣泛宣傳休漁制度。以及通過相關科技人員和科研院校為漁民進行休漁制度的知識講座，讓漁民對休漁制度更加深入地理解，促使?jié)O民自覺遵守伏季休漁制度并且成為堅持和擁護伏季休漁制度的踐行者。

5 伏季休漁的展望

伏季休漁對漁業(yè)資源的保護和可持續(xù)利用起到了一定的積極作用。我們要繼續(xù)深入堅持和貫徹伏季休漁制度。

第一，根據河北省所屬海域的現實條件，依照該海域海洋漁業(yè)資源的生物特性，因地制宜，因物制宜，確定休漁方位和休漁時間，做好增殖放流工作，更好地保證漁業(yè)資源的數量和質量。

第二，加強監(jiān)管，秦皇島、唐山和滄州三市要建立聯動合作機制，積極開展打擊違法捕魚活動，提高違法成本。

第三，建立健全休漁保障機制，完善休漁補助，增加漁民收入，減少對漁業(yè)資源的過度利用。

6 總結

大力推進伏季休漁制度的落實，提高河北省所屬海域對漁業(yè)資源的養(yǎng)護水平，增強漁業(yè)資源的恢復再生能力，為海洋捕撈業(yè)的發(fā)展提供制度的保障。我們要堅持和完善伏季休漁制度，促進河北省乃至我國海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

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（收稿日期：2019-11-13）