農村集體土地征收補償制度問題研究

陳雪琴

摘要：通過對農村集體土地征收和補償進行研究，并對當前存在的問題進行檢視，認為在使用傳統(tǒng)的補償模式之外，還可以考慮分期貨幣補償與技能補償模式等多種補償模式，同時確立參與型土地征收程序等方案，以期為與我國當前土地征收補償制度提供參考。

關鍵詞：集體土地;征收;補償

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）01-0058-62 收稿日期：2019-10-12

《土地管理法》第44-47條對農村集體土地征收做了較為簡單的規(guī)定，近年來，集體土地征收補償制度在不斷完善，但隨著經濟的發(fā)展和城市化的不斷推進，暴露出集體土地征收與補償存在問題較為明顯，成為中國城市化發(fā)展的重要因素，也制約了振興鄉(xiāng)村、生態(tài)文明和和諧社會的構建。對此，有必要從多方面對集體土地征收補償問題進行檢視，既保障城鎮(zhèn)化發(fā)展，又能綠水青山常在。

1 集體土地征收補償存在的問題

1.1 集體土地征收混亂，土地浪費和破壞較為嚴重

《全國土地利用規(guī)劃》中明確提及要堅守住18億畝耕地紅線，嚴格控制土地流失;要加強農田的基本設施建設，提高農用地綜合生產能力與利用效益。城市化的發(fā)展不可避免的會導致各類農用地的減少，因此保留優(yōu)質耕地、提高耕地的利用效率去填補征地所帶來的空缺是我國集體土地征收過程中所需要兼顧的重要方面。

我國2010年的第六次人口普查顯示，不包括港澳臺地區(qū)的大陸總人口達13.4億人次，是一個人口超級大國，而維持大量人口的食物需求則離不開對土地的需求?！锻恋毓芾矸ā返?條也明確提出要合理利用土地，切實保護耕地。但是在中國城市化進程中，對于土地資源的浪費達到驚人的程度，圈地行為屢禁不止。很多地方打著公共利益的名義，達到商業(yè)開發(fā)的目的，如建設工業(yè)區(qū)，開發(fā)房地產等項目。

1.2 土地補償費與安置補償費標準不一

目前，各地的補償和安置標準主要有兩種，一是傳統(tǒng)的“產值倍數法”，即按照不同的地類年產值乘以相應倍數計算出土地補償費、安置補償費。第二種補償方式為“征地區(qū)片綜合地價”，即分區(qū)域征地統(tǒng)一年產值標準、分區(qū)域補償倍數和分區(qū)域補償標準來確定補償價格，這種補償方式包括土地補償費與安置補償費，未包含地上附著物和青苗的補償費。大部分地區(qū)對于地上附著物的大致劃分有果樹類作物，花卉、苗木類作物，中藥藥材類，堡坎、大棚等設施及其他附著物，并對這些作物是否可移植具體補償分為移植補償與征收補償兩種，再根據種植經營手續(xù)是否合法按照果園種植行間距標準計算補償費。由于地上附著物種類繁多，補償標準不一，補償方式不定，產生了很多農民搶種等現象。但是，由于土地價值不僅僅是受到自然因素等影響，還更多的是交通、區(qū)域、規(guī)劃以及投資目的等其他因素的影響。雖然統(tǒng)一年產值與片區(qū)綜合定價兩種辦法在一定程度上規(guī)范了征地補償標準，但是始終沒有消除地方政府對集體土地價格主導地位的烙印，片區(qū)補償標準在也體現出相鄰地區(qū)補償水平差距大，不同地同價等，這在一定程度上會引發(fā)出新矛盾。

1.3 補償模式單一和農民征收補償信息滯后

但是各地在開展土地征收補償工作時，為避免矛盾采用最直接的貨幣補償方法，雖然這種補償方式能切實將土地補償費手對手的交到農民群眾手中，保障了失地農民生活，但從長遠看來這種補償方式過于簡單，不利于征地補償工作的進，也無法滿足被征地農民的實際生活需求。而且該方法雖然簡單實用但最關鍵的點便是政府資金是否到位，而經濟落后本就是該地區(qū)的主要矛盾，這種面對面的補償方式一旦出現波折，被征地農民的不滿情緒便會毫無緩沖的宣泄出來。土地所有權流轉的非市場化條件下，無論是產值倍數法還是片區(qū)綜合定價都是由政府主導定價，對于這種政府征收并且政府制定補償標準的行為，農民只有在征地公告發(fā)布之后才能得知具體的征地補償細節(jié)，根本無法參與到征地決定和補償決定的過程中。

總體來講，大多數集體土地征收過程中普遍存在的補償標準低，補償信息不透明，同地不同價等問題，遠達不到“生活水平不下降、長遠生計有保障”的長遠目標。差距巨大的補償價格會在很大程度上導致農戶心理不滿，最終影響社會穩(wěn)定。

2 集體土地征收與補償存在問題產生的原因

2.1 指導方針的缺失和公共利益的過度消費

《土地管理法》沒有明確規(guī)定集體土地征收的指導方針，在各地地方性法規(guī)和文件也基本是簡單提及“依法”“陽關”等指導方針，但征收工作指導方針卻很難達到法律中基本原則的規(guī)范作用。政府工作基本原則與法律原則相同，是不可或缺的基本要素之一，也是具體規(guī)范和概念的基礎與本源。對于落實到具體工作的各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、社區(qū)來說，對相關政策理解上的偏差，土地征收過程中，應該站在何種角度去看待農民對于土地征收工作產生的抵觸情緒，然后去調和政府與農民之間的矛盾達到完成工作。

根據《憲法》規(guī)定，只有為了社會公共利益才能征收土地，但在土地公有制以及土地以及市場的國家壟斷、土地所有權流轉的非市場化條件下，土地征收行為難以進行公共利益與非公共利益的目的區(qū)分?，F實中因非公共利益的需要，國家也只能動用土地征收權別無他法。各地征地用途主要用于交通建設、工業(yè)園、房地產開發(fā)等。交通的發(fā)達與否直接影響到社會經濟的發(fā)展，交通建設屬于各地經濟發(fā)展的一個重要目標，同時也符合群眾需要與公共利益。但工業(yè)園與房地產建設是否符合公共利益的需要，而且工業(yè)建設所帶來的預期收益和建設工業(yè)園所導致的環(huán)境問題，在很多農村地區(qū)屬于原始環(huán)境狀態(tài)保存比較好的地區(qū)，過多的工業(yè)園建設是否符合正確的發(fā)展路徑，又是否符合公共利益的需要，這也是一個值得思考的問題。

2.2 政府主導的征收補償導致市場機制缺失

根據我國法律規(guī)定，只有通過國家征收的方式才能使土地所有權從農村集體手中流向國家。在土地公有制以及土地以及市場的國家壟斷、土地所有權流轉的非市場化條件下，無論是產值倍數法還是片區(qū)綜合定價都是由政府主導定價，對于這種政府征收并且政府制定補償標準的行為，是否能有效地保證被征地農民權益不得而知。同時，農民獲得的征地補償金與土地市場價格懸殊，被征地農民失地卻沒有得到等價值的補償，這無異于在享有權利的同時不能享有權益。地方政府憑借其行政權力在土地征收補償制度中始終占據主導地位，這其中的利益牽扯導致了集體土地征收補償水平難以提高。

2.3 征地和補償程序難以保障失地農民的知情權

2004年10月21日國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》為新探索做了框架式的探索，部分地區(qū)政府結合本地實際進行了不少研究創(chuàng)造出許多補償方式，例如貨幣補償、產權調換、社會保險安置等。但是很多地方在在開展土地征收補償工作時，為避免矛盾和減少工作量，都是采用最直接的貨幣補償方法，該方法雖然簡單實用但最關鍵的點便是政府資金是否到位，而經濟落后本就是該地區(qū)的主要矛盾，這種面對面的補償方式一旦出現波折，被征地農民的不滿情緒便會毫無緩沖的宣泄出來。

同時，集體土體征收具有強制性，這種影響到農民基本權益的土地資源重新分配的權力是需要嚴格的程序來進行制衡，可是征地補償程序并沒有專門的文件規(guī)定，征收補償程序主要依照的法律規(guī)定有《土地管理法》第46條（國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施），但是這樣籠統(tǒng)的規(guī)定給土地征收權留下了空間。而且規(guī)定的批準程序和公告程序，都是行政機關的內部程序，對于被征地農民根本無法參與其中。雖然為了完善征地程序，我國先后出臺了的《征收土地公告》與《國土資源聽證規(guī)定》，但是由于各種因素，聽證程序流于形式，而農民也大多采取上訪、群體性事件來表達自己的不滿，同時由于征地程序采取“兩公告一登記”，這與《國土資源聽證規(guī)定》的相關規(guī)定產生行政資源的浪費，加大了征地工作量。

3 完善我國集體土地征收與補償的應對措施

3.1 集體土地征收要堅持可持續(xù)發(fā)展原則和正確界定定公共利益

糧食的儲備是維持社會穩(wěn)定的基本要素，在中國迅猛的城市化發(fā)展大戰(zhàn)略下，如果沒有科學的評估而大量的征收集體土地勢必將會對糧食的補充產生影響，而科學征地使得糧食補給的穩(wěn)定正是取得戰(zhàn)略勝利的保障。對此，必須做到科學合理地征收集體土地，規(guī)范建設用地使用權的出讓，嚴格區(qū)分商業(yè)利益的建設用地的取得與公共利益建設用地的征收等行為?？茖W征收，應做到“一評估、二公告、三取得農民同意、四征收”，做到科學發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相互結合。

要可持續(xù)發(fā)展必須以人為本。以人為本就是要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，不斷發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的需要，保障人民群眾的權益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民，從而實現人的全面發(fā)展。由此，在集體土地征收補償工作過程中，必須尊重農民的利益，為其謀生是基礎，為其發(fā)展更重要，在實現地區(qū)經濟與建設發(fā)展同時，提高被征地農民的生活水平。

《憲法》《物權法》等法律都規(guī)定了實施土地征收的條件是處于“公共利益”的需要，雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》對屬于公共利益事項做了列舉，但事實上是很難界定“公共利益”一詞，對此，引入比例原則來衡量。比例原則，是行政機關在行使行政職權權時，要保障公共利益和相對人權益的均衡，上選擇對行政相對人侵害最小的方式進行。因此將比例原則納入集體土地征收中，則在土地征收時便能夠考慮到社會公共利益與采取土地征收方式而被侵害相對人利益之間進行衡量。比例原則的納入更多的是考慮到在集體土地征收過程中政府一方過于強勢，而被征地農民過于弱勢的地位，并且被征地農民缺乏合法手段去阻止征收行為。因此，在征收原則中加入比例原則，讓政府在征收之初就開始思考被征地農民的利益受損問題、平衡雙方的利益。

3.2 征收補償引入市場運作并兼顧公正

集體土地征收是市場經濟中，資源優(yōu)化配置的結果，集體土地征收補償標準以市場土地價格為基準也是應有之意。將土地征收價格交于市場定，農民一是可以清楚的知道在當前市場的土地價格，增加土地征收過程中的透明度，二是可以制約政府主導土地征收價格的作用，防止征收價格定價的不科學，有效防止農民利益受到損害，三是政府將定價權交于土地市場后，可以防止個別農民坐地起價，采取不合理的手段阻礙土地征收。

土地征收是犧牲少數人的利益滿足大多數人的利益，是利益之間的取舍，無論是多數人還是少數人，只要是其合法利益都必須給于同等的保護，這才符合法治原則?！肮a償”原則，它以補償財產的減少為前提，考慮被剝奪的權利以合法方式使用時具有的現實財產價值，強調補償標準的客觀性，不以被征收人當前的生活狀態(tài)為依據，這使得私人不會因為公共利益作出特別犧牲而承擔不合理的負擔。對此，2017年通過的《民法總則》也明確了公平、合理地補償標準。

同時，結合公正補償原則和農村地區(qū)的實際情況，還應考慮一下幾種補償標準為補充：一是最低補償標準。除需要將集體土地補償價格標準交與規(guī)范的土地市場規(guī)定之外，還應當采用將補償作為基準標準和最低保障，允許被征地權利人證明其實際損害超過標準而申請按實際損害補償。同時在按照區(qū)片綜合地價制度時既應當要完善區(qū)塊劃分，又要統(tǒng)一區(qū)塊內按不同土地用途進行土地分類分級的完善，土地分級評估標準應當公開，保證評估機構的獨立性，保障農民利益。最低補償標準從土地被征收人農民的根本利益出發(fā)，保障了農民的各項利益。二是非法定補償金補償?！段餀喾ā返?2條規(guī)定，征收集體土地應足額支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用。但上述補償費用就算是全部交于市場評估，但由于不可預知的市場價格波動等因素，農民權力勢必會受到傷害，而又由于市場定價的合理性與公平性，農民有很大程度上會吃虧。考慮到農民在征收中處于弱勢地位，可以給予適當非法定補償金補償，如積極參與征收獎勵金，補助金，市場波動救助金等，這些補償金可以很大程度上補償被征收人的損失，有效減少抗爭。但同時，要細化補償金救助范圍，在相應法律規(guī)定或地方行政規(guī)章中專設補償金篇章，防止行政資源的浪費。

3.3 確立參與式的補償程序和多樣化的補償模式以保障農民利益

土地是農民生產，生活的主要來源，失去土地的農民意為著“失業(yè)”長遠生活無從保障。妥善解決被征地農民的衣食住行的基本需要同時，更要為其就業(yè)、教育等提供有效保障。而當前征地補償模式只關注農民眼前的即期利益，忽視農民的長遠發(fā)展，開拓征收補償新模式勢在必行。除了傳統(tǒng)的補償模式，還可以采取以下兩種補償新模式：

一是分期貨幣補償模式。一次性貨幣補償模式改為分期貨幣補償模式，將補償款統(tǒng)一進行管理，按年或月向被征地農民發(fā)放補償款，并根據物價上漲的幅度或社會經濟發(fā)展予以適當調整。這種模式既保證了征收補償款的保值增值，又保障了被征地農民的短期與長期生活水平不會下降。

二是技能培養(yǎng)模式。針對大部分征地農民普遍文化程度低、沒有專業(yè)技能的情況，結合勞動力市場需求，政府應當在征收工作開展之時，免費開設特設課程，同時在征地工作開展之際告知被征地農民，讓農民自主選擇，這樣既提高了農民的文化水平，又增強了專業(yè)技能的培訓，為失地農民就業(yè)創(chuàng)造了有效條件，增加農民就業(yè)機會。這及免除了失地后農民的后顧之憂，又能夠滿足當前城市一些行業(yè)勞動力不足，專業(yè)人員不足的現象。

集體土地征收補償與被征地農民的利益有直接關系，征收補償程序設置合理與否直接影響到被征地農民的補償是否，且考慮到土地征收中的利益，農民直接參與程序更加有助于監(jiān)督政府行為。對此，可以從兩個方面來保障農民有效參與到征地補償程序。

一是被征地農民全程參與監(jiān)督。公告登記是保障被征地集體經濟組織、被征地農民及利害關系人等相關當事人知情權的重要途徑。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，征收土地方案通過后采用“兩公告一登記”方法公告被征收人。農民時代都依賴土地生存，是土地的主人，考慮到農民的知情權，在擬征地公告程序前，將擬征收土地相關的事實提前告知當事人。當地方政府有牽扯到集體土地方面的發(fā)展規(guī)劃同時，應當告知當地農民由全體農民選舉出幾名代表全程參與土地征收補償方案的制定，在期間，農民代表可以表達出自己的心聲，與政府共同商量制定出公平、合理、符合實際的補償方案，隨后將制定的征收補償方案公告，考慮到部分農戶可能受文化限制不了解具體政策，還可以由政府工作人員與農民代表共同組織一個說明會，向被征地農民進行講解，兩次公告農民代表與全體被征地農戶全程參與，雙層監(jiān)督，這也使得征地工作更加透明。

二是簡化聽證程序，專家參與聽證。聽證程序是政府落實民主決策、合理行政的重要程序，能有效避免政府可能的不當土地征收行為，但不能因此過度地阻礙正常征地工作。因此建議改“兩公告為一公告”避免公告內容重復繁瑣，并邀請相關專家參與聽證，一方面提高被征地農民對當前土地征收補償價格的認識，另一方面也提高征地補償方案的透明度，提高聽證會的專業(yè)性與可操作性。

4 結語

隨著社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進度不斷加快，農民的集體土地征收問題引發(fā)了一系列社會矛盾，各地征地上訪案件逐年增多。同時，民以食為天，食物來源于土地，在我國這樣一個人均耕地資源匱乏的國家，土地資源變得更加重要，發(fā)展與征地問題之間的矛盾問題直接關系到國家穩(wěn)定和和諧發(fā)展。2018年中央1號文件提出振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，要求深化農村土地制度改革，完善農村土地利用管理政策體系;2019年8月修改的《土地管理法》第18條提出國家建立國土空間規(guī)劃體系，第47條和第48條對農村集體土地征收和補償的做出了更為完善的規(guī)定，這些舉措無疑為以后因地制宜制定和完善集體土地征收補償機制提供指導方針和法律依據。

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