房屋征收補(bǔ)償方式的選擇權(quán)

黃澗秋

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱《條例》）第21條規(guī)定：被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。補(bǔ)償方式的選擇權(quán)既是房屋征收補(bǔ)償制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是作出補(bǔ)償決定的一個(gè)實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)。在諸多房屋征收補(bǔ)償決定訴訟案例中，被征收人選擇權(quán)沒(méi)有得到保障已經(jīng)成為法院撤銷補(bǔ)償決定的常見(jiàn)事由。但是，這些裁判文書(shū)對(duì)于選擇權(quán)的范圍、行使時(shí)點(diǎn)以及補(bǔ)償決定內(nèi)容等基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不完全一致，甚至大相徑庭。我們有必要根據(jù)《條例》的文義解釋，從保護(hù)被征收人權(quán)利和維護(hù)行政行為效力等視角出發(fā)，梳理和廓清房屋征收補(bǔ)償方式選擇權(quán)的規(guī)范意義和實(shí)現(xiàn)方式。

一、征收拆遷十大案例引發(fā)的疑問(wèn)

國(guó)有土地上房屋征收的依據(jù)是公共利益的需要，因此房屋征收與補(bǔ)償具有國(guó)家意志的強(qiáng)制力。作為一種行政行為，征收人作出的房屋征收補(bǔ)償決定具有單方性和強(qiáng)制性：補(bǔ)償決定是否作出，取決于征收人的單方意志；補(bǔ)償決定作出以后具有確定力、公定力和可執(zhí)行力。單方性是補(bǔ)償決定不同于補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì)特征。既然如此，《條例》為什么要求征收人保障補(bǔ)償方式的選擇權(quán)呢？除了所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)遵循“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)原則”以外，其根本原因在于：征收是對(duì)被征收人原本擁有的合法物權(quán)的一種非正常剝奪，征收行為如果要獲得法理上的正當(dāng)性，尊重被征收人對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)是一個(gè)門檻。對(duì)于住宅而言，保護(hù)被征收人的居住權(quán)不因征收而受到剝奪，更是維系征收行為正當(dāng)性的底線。從被征收人的角度看，補(bǔ)償方式的選擇權(quán)是其與征收人之間進(jìn)行利益博弈的基本手段，是其對(duì)抗征收人濫用征收權(quán)的最后一道防線。

正是因?yàn)檠a(bǔ)償方式選擇權(quán)在房屋征收法律制度中的重要地位，是否充分保障被征收人選擇權(quán)的行使，成為法院審查補(bǔ)償決定合法性的試金石。2014年8月，最高人民法院通報(bào)全國(guó)法院征收拆遷十大案例，其中的“何某訴淮安市淮陰區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定”一案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)即為補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。

該案的基本案情是：在征收補(bǔ)償商談過(guò)程中，被征收人何某向征收部門表示選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但雙方就產(chǎn)權(quán)調(diào)換的地點(diǎn)、面積未能達(dá)成協(xié)議。因征收雙方未能在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，淮陰區(qū)政府作出征收補(bǔ)償決定：被征收人貨幣補(bǔ)償款總計(jì)607027.15元。法院認(rèn)為：通過(guò)對(duì)本案證據(jù)的分析，可以認(rèn)定何某選擇的補(bǔ)償方式為產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但被訴補(bǔ)償決定確定的是貨幣補(bǔ)償方式，侵害了何某的補(bǔ)償選擇權(quán)。據(jù)此，法院作出撤銷被訴補(bǔ)償決定的判決。

法院的結(jié)論當(dāng)然是基于其對(duì)案件事實(shí)的推斷。那么，被征收人究竟想選擇何種補(bǔ)償方式？這是一個(gè)問(wèn)題。從該案公布的現(xiàn)有資料來(lái)看，征收雙方曾就補(bǔ)償方式多次協(xié)商，包括產(chǎn)權(quán)調(diào)換的地點(diǎn)、面積。甚至被告在答辯中聲稱：原告最終選擇貨幣補(bǔ)償，被告根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)工作記錄認(rèn)定原告選擇貨幣補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)。盡管被告辯稱未被法院所采信，但有一點(diǎn)是可以確定的：雙方就產(chǎn)權(quán)調(diào)換的協(xié)商在補(bǔ)償決定作出之前一直處在變動(dòng)不居的狀態(tài)。按照常理推斷，雙方協(xié)商未果的原因一般為：征收人在政策范圍內(nèi)提供的安置房源及其折算價(jià)格與被征收人的意愿之間存在抵牾。

在實(shí)踐中，絕大多數(shù)被征收人都傾向于產(chǎn)權(quán)調(diào)換，主要原因是被征收房屋評(píng)估價(jià)格不能充分體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格。但是，貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式在《條例》中不存在孰為優(yōu)先的問(wèn)題。通常情況下，被征收人是否選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換還會(huì)以貨幣補(bǔ)償方式作為參照進(jìn)行利益衡量。如果在特定的補(bǔ)償案件中產(chǎn)權(quán)調(diào)換的特定房源并沒(méi)有確定的情況下，征收人和法院根據(jù)什么案件事實(shí)可以得出被征收人的真實(shí)意思必定是產(chǎn)權(quán)調(diào)換的合理推斷？反之，如果我們進(jìn)行換位思考的話，由于多次關(guān)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的協(xié)商均以失敗告終，征收人從反面來(lái)推斷被征收人的真實(shí)意思恰恰是貨幣補(bǔ)償，也未必就是強(qiáng)詞奪理。被征收人真實(shí)意圖的確定是衡量其選擇權(quán)是否得到保障的基礎(chǔ)。這是該案帶來(lái)的疑問(wèn)，值得我們思考。

二、被征收人選擇權(quán)的確定性問(wèn)題

在征收補(bǔ)償實(shí)務(wù)中，征收人（包括征收部門，下同）與被征收人之間就補(bǔ)償方式進(jìn)行談判是一個(gè)反反復(fù)復(fù)、逐步推進(jìn)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，被征收人的真實(shí)意圖會(huì)隨著征收人“出價(jià)”的變化而發(fā)生變化。被征收人選擇權(quán)有沒(méi)有得到充分保障，應(yīng)當(dāng)以其真實(shí)意圖的最終確定作為衡量標(biāo)尺。如果我們把補(bǔ)償方式的談判過(guò)程類比為合同的磋商階段，征收人就某一特定的被征收房屋按照征收補(bǔ)償方案同時(shí)提出確定的貨幣補(bǔ)償數(shù)額以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源，相當(dāng)于合同要約人給出二選一的“出價(jià)”，那么，被征收人據(jù)此選擇即為“承諾”。此時(shí)作出的選擇才是其真實(shí)意圖的體現(xiàn)。

在“鄭某與長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)政府行政征收二審案”（（2014）湘高法行終字第101號(hào)）中，2013年7月18日，長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)征收辦對(duì)被征收人鄭某作出房屋征收補(bǔ)償方案，提供了兩種補(bǔ)償方式供其選擇，其中貨幣補(bǔ)償方式xxx元。產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式是提供位于某地塊的定向房（期房）用于房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，供被征收人選擇。同日，開(kāi)福區(qū)政府向鄭某出具《房屋征收陳述申辯及申請(qǐng)調(diào)解權(quán)利告知書(shū)》，告知其相關(guān)的陳述申辯權(quán)利。2013年1月7日，評(píng)估公司確定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的xxx號(hào)房屋評(píng)估總價(jià)。2013年8月12日，開(kāi)福區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定，決定對(duì)鄭某實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。該案中，征收人事先確定貨幣補(bǔ)償數(shù)額和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房源及其評(píng)估價(jià)格，然后提供被征收人選擇，在被征收人沒(méi)有作出選擇的情況下，征收人在征收補(bǔ)償決定中確定采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，這種做法得到法院的認(rèn)可。

由此可見(jiàn)，被征收人在行使選擇權(quán)之時(shí)，征收人提供的貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是確定的。被征收人只有二選一的權(quán)利，不能繼續(xù)再就任何一種補(bǔ)償方式的特定內(nèi)容進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。其原因在于：在《條例》的框架內(nèi)，被征收人的選擇權(quán)制度主要用于約束征收人作出的補(bǔ)償決定，如果被征收人的選擇可以隨時(shí)作出，那么補(bǔ)償決定的內(nèi)容將一直處在不確定的狀態(tài)，行政行為的確定力將不能實(shí)現(xiàn)。申言之，被征收人選擇權(quán)的效力應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)角度去理解：一方面，其約束征收人作出補(bǔ)償決定，補(bǔ)償決定中的補(bǔ)償方式以被征收人的事先選擇為準(zhǔn)，被征收人沒(méi)有進(jìn)行選擇的，征收人可以自行決定其中一種方式；另一方面，選擇權(quán)的行使同時(shí)約束被征收人，被征收人的選擇行為必須是一錘定音，然后征收人據(jù)此將選擇的結(jié)果納入征收決定，否則，補(bǔ)償決定的性質(zhì)就會(huì)無(wú)異于補(bǔ)償協(xié)議。

既然被征收人的選擇行為必須是一次性完成，那么征收人給出的兩種選項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)具有完全的確定性。也即無(wú)論是貨幣補(bǔ)償還是產(chǎn)權(quán)調(diào)換，其權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是明確而沒(méi)有進(jìn)一步討價(jià)還價(jià)的余地。相比而言，對(duì)于某一特定的被征收房屋而言，其貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等法律法規(guī)經(jīng)過(guò)評(píng)估而確定，征收人沒(méi)有自由裁量的余地；而在產(chǎn)權(quán)調(diào)換中，征收人可以在合法的范圍內(nèi)（例如改建地段或者就近地段）確定可以提供調(diào)換的房源、層次、套型、房屋差價(jià)的支付期限等內(nèi)容，在這一點(diǎn)上，征收人具有一定的自由裁量權(quán)。而對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)，其是否確定選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，應(yīng)當(dāng)以征收人已經(jīng)提供了確定的房源等基本因素為前提條件。

三、被征收人行使選擇權(quán)的時(shí)點(diǎn)

被征收人選擇的結(jié)果將被載入到補(bǔ)償決定中去，因此，征收人告知被征收人何時(shí)應(yīng)當(dāng)行使選擇權(quán)，將影響到補(bǔ)償決定的作出和之后的強(qiáng)制執(zhí)行。由于《條例》對(duì)于被征收人行使選擇權(quán)的時(shí)點(diǎn)未作出明文規(guī)定，各地在實(shí)踐中的做法不一。如果以補(bǔ)償決定的作出作為分水嶺，被征收人行使選擇權(quán)的時(shí)點(diǎn)主要有以下兩種模式。

（一）補(bǔ)償決定前模式

在“南通市人民政府與高某非訴執(zhí)行案”（（2015）開(kāi)非訴行審字第00027號(hào)）中，征收部門于2014年6月6日送達(dá)《補(bǔ)償安置方式選擇通知書(shū)》，告知被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償方式、產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房屋方式和產(chǎn)權(quán)調(diào)換低價(jià)位商品房等三種補(bǔ)償安置方式。被征收人提出應(yīng)先解決歷史遺留問(wèn)題拒談?wù)魇辗课菅a(bǔ)償事宜，南通市政府于2014年11月19日作出《房屋征收補(bǔ)償決定書(shū)》，決定如下：“二、補(bǔ)償高某戶人民幣363598.55元；三、征收部門提供開(kāi)發(fā)區(qū)小海范圍的低價(jià)位商品房房源供高某戶購(gòu)買?！睂?duì)于這一補(bǔ)償決定的合法性，法院予以認(rèn)可并準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

由此可見(jiàn)，在此案中被征收人選擇權(quán)行使的時(shí)點(diǎn)是在補(bǔ)償決定作出之前，征收人通過(guò)正式告知的方式，告知被征收人在一定期限內(nèi)作出明確選擇。如果被征收人據(jù)此作出了選擇，其選擇的補(bǔ)償方式將成為補(bǔ)償決定的內(nèi)容之一。如果被征收人拒絕進(jìn)行選擇，征收人在補(bǔ)償決定書(shū)中可以單方面確定其中某一種方式作為最終的補(bǔ)償方式。

（二）補(bǔ)償決定后模式

補(bǔ)償決定后模式的特點(diǎn)在于：兩種補(bǔ)償方式均在補(bǔ)償決定書(shū)中列明，因此，被征收人如果進(jìn)行選擇的話，必然是在補(bǔ)償決定作出之后。至于征收人為什么采取這種模式，可能有多種原因。一種情況是，征收人在作出補(bǔ)償決定之前，并沒(méi)有提供被征收人行使選擇權(quán)的機(jī)會(huì)，這樣就只能把補(bǔ)償決定的送達(dá)作為一種告知方式；另一種情況是，征收人已經(jīng)作出事先告知，但被征收人拒不配合，征收人基于審慎起見(jiàn)，不在補(bǔ)償決定中作出單方面的推定，而是索性把選擇權(quán)問(wèn)題推遲到補(bǔ)償決定作出以后再去解決。

在“陸某、高某與淮安市清浦區(qū)人民政府行政征收二審案”（（2015）淮中行終字第00052號(hào)）中，征收工作人員與被征收人進(jìn)行了三次談話，組織召開(kāi)了協(xié)調(diào)會(huì)一次。因?qū)ρa(bǔ)償安置未達(dá)成一致意見(jiàn)，區(qū)政府作出的補(bǔ)償決定中同時(shí)提供了貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式。對(duì)此，法院認(rèn)為：因本案被征收人未對(duì)補(bǔ)償方式作出明確的選擇，補(bǔ)償決定合法有據(jù)，充分保障了被征收人的居住權(quán)。

由于補(bǔ)償決定中沒(méi)有確定哪一種補(bǔ)償方式，被征收人的選擇權(quán)只有在補(bǔ)償決定作出之后行使，因此這種做法可以稱之為“補(bǔ)償決定后模式”?！昂竽Ｊ健表?xiàng)下的選擇權(quán)缺乏制度性支撐，被征收人究竟應(yīng)當(dāng)何時(shí)進(jìn)行選擇以及被征收人拒不選擇的法律后果是什么，純粹是一個(gè)操作層面的問(wèn)題，游離于法律調(diào)整的框架之外。如果被征收人在補(bǔ)償決定作出以后遲遲不作任何選擇，對(duì)于征收人來(lái)說(shuō)，其就貨幣補(bǔ)償方式可以通過(guò)辦理提存手續(xù)予以解決，而就產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式而言，其付諸實(shí)踐還是需要被征收人合作辦理。這樣一來(lái)，房屋征收的法律后果將處于長(zhǎng)期的待定狀態(tài)，既造成公共資源的閑置，又不能實(shí)現(xiàn)法律定紛止?fàn)幍墓δ堋?/p>

（三）模式選擇問(wèn)題的思考

通過(guò)以上的分析可以得知，在制度設(shè)計(jì)上，被征收人行使選擇權(quán)的時(shí)點(diǎn)必須具有確定性，而不是無(wú)限期拖延。有觀點(diǎn)即認(rèn)為：如果無(wú)限期地尊重被征收人的選擇權(quán)，則征收補(bǔ)償決定在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)不具有可操作性。從《條例》的條文框架的角度進(jìn)行解讀，被征收人的選擇權(quán)制度應(yīng)當(dāng)是用于約束征收人的補(bǔ)償決定的。《條例》第26條規(guī)定：補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的事項(xiàng)，而補(bǔ)償方式在補(bǔ)償協(xié)議中就是確定而唯一的。補(bǔ)償決定是政府在房屋征收整個(gè)流程中的最后一個(gè)行政行為，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有確定力和可執(zhí)行力，選擇權(quán)問(wèn)題不應(yīng)當(dāng)延宕至執(zhí)行環(huán)節(jié)予以解決。

就上述“補(bǔ)償決定后模式”而言，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“后模式”的操作流程本身與選擇權(quán)的本質(zhì)相抵觸。既然補(bǔ)償決定作為行政行為具有強(qiáng)制性，那么，補(bǔ)償決定一旦作出，所謂的選擇權(quán)其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制被征收人必須二選一，被征收人進(jìn)行所謂的選擇其實(shí)純粹是一種履行補(bǔ)償決定的義務(wù)，已經(jīng)脫離了選擇權(quán)的本質(zhì)。如果被征收人自覺(jué)履行補(bǔ)償決定的義務(wù)，他是在事實(shí)上進(jìn)行一次選擇的行為；如果被征收人不自覺(jué)履行而因此進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，如果要法院強(qiáng)制其進(jìn)行二選一的選擇，這種選擇權(quán)在法理上難以自圓其說(shuō)。

因此，本文贊成“補(bǔ)償決定前模式”。由于補(bǔ)償決定必須確定哪一種補(bǔ)償方式，在征收人通知被征收人進(jìn)行正式選擇以后，如果被征收人不予回應(yīng)，征收人只能作出推定或者自行決定補(bǔ)償方式。因此，“前模式”成功操作的關(guān)鍵是要解決被征收人行使選擇權(quán)的程序化問(wèn)題，也即要將被征收人行使選擇權(quán)的環(huán)節(jié)進(jìn)行固化，以便于征收人及時(shí)確定被征收人的最終意圖并進(jìn)而作出補(bǔ)償決定。

對(duì)于選擇權(quán)行使的程序設(shè)計(jì)，各地在地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行探索。例如：2014年《浙江省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十二條規(guī)定：征收人應(yīng)當(dāng)先擬定和送達(dá)補(bǔ)償決定方案，包括貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。被征收人應(yīng)當(dāng)自補(bǔ)償決定方案送達(dá)之日起十五日內(nèi)，提出意見(jiàn)并選擇補(bǔ)償方式。政府送達(dá)補(bǔ)償決定方案時(shí)應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知被征收人，其逾期不選擇補(bǔ)償方式的，補(bǔ)償方式由補(bǔ)償決定確定。這一規(guī)定是一種典型的“補(bǔ)償決定前模式”，完整而縝密地設(shè)計(jì)了選擇權(quán)的確定性、選擇權(quán)告知、選擇權(quán)行使的時(shí)限、放棄選擇權(quán)的法律后果等各項(xiàng)規(guī)則和順序，并為之后的補(bǔ)償決定確定補(bǔ)償方式提供合法性支撐，值得各地借鑒。

參考文獻(xiàn)：

1.尹小清.國(guó)有土地上房屋征收市場(chǎng)化貨幣補(bǔ)償研究.中國(guó)電子商務(wù).2014.13

2.王勝斌.房屋征收補(bǔ)償方式構(gòu)想.中國(guó)房地產(chǎn).2010.10

王春敏/責(zé)任編輯