中國特色新型智庫在政府決策中的影響力研究
——基于多維理論視角的學(xué)理分析

錢再見，王 力

（1.南京師范大學(xué) 強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院，南京 210023；2.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210023）

世界范圍內(nèi)的綜合國力（comprehensive na?tional power）較量帶動(dòng)了知識(shí)、智慧的競爭，政府決策活動(dòng)越來越需要“謀”與“斷”的合理分工。面對復(fù)雜性條件下諸多政策的制定與調(diào)整，政府決策過程已難以由政府部門單獨(dú)完成，需要治理體系下其他主體的協(xié)助與支持。因此，無論是智庫自身發(fā)展的需求，還是國家治理和參與全球治理的需要，新型智庫正是在向決策層提供“智力產(chǎn)品”的過程中構(gòu)建自身的影響力。2013 年4 月習(xí)近平總書記首次提出建設(shè)“中國特色新型智庫”后，中共十八屆三中全會(huì)上通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》［1］（以下簡稱《決定》），其中明確強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度”的重要任務(wù)，這不僅將智庫建設(shè)提升至國家戰(zhàn)略高度，也加快了學(xué)界智庫研究的步伐。2015 年1 月，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，清晰指明未來我國新型智庫發(fā)展的道路和方向，建議“把中國特色新型智庫建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)切實(shí)抓好”［2］。中共十九大報(bào)告進(jìn)一步重申了“中國特色新型智庫”建設(shè)的重要性，鼓勵(lì)社會(huì)各界建立、發(fā)展新型智庫，新型智庫的快速發(fā)展必將更好地服務(wù)于國家治理和政府決策。

所謂新型智庫，是指“以公共戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性政策研究咨詢機(jī)構(gòu)”。雖然智庫影響力具備話語權(quán)力屬性，卻與控制力、強(qiáng)制力完全不同，它不是通過強(qiáng)制，而是依靠交往和說服過程中潛移默化的行為來實(shí)現(xiàn)其影響并改變其他主體想法和行為。當(dāng)然，智庫影響力包括多種類型，本文研究的是其在有意識(shí)有目的的行為基礎(chǔ)上，以直接或間接的方式作用于公共政策，使決策者或決策過程發(fā)生改變，最終影響政策輸出的能力。本文根據(jù)中國特色新型智庫對政府決策的影響力現(xiàn)狀，以上海社會(huì)科學(xué)院影響力傳遞途徑的案例研究為基礎(chǔ)，將理論與實(shí)踐相統(tǒng)一，提出中國特色新型智庫影響力提升的有效路徑。

一、中國特色新型智庫影響力的理論基礎(chǔ)

如果說，治理是中國特色新型智庫影響力建構(gòu)的前提與基礎(chǔ)的話，那么我們可以進(jìn)一步說，知識(shí)運(yùn)用是中國特色新型智庫影響力傳遞的保障，而政策網(wǎng)絡(luò)則是中國特色新型智庫影響力不斷擴(kuò)大的關(guān)鍵。

（一）治理是新型智庫影響力構(gòu)建的前提

“治理”（governance）最早可追溯到古典拉丁文或希臘語，原意是控制和操縱，與“統(tǒng)治”一詞（government）的含義交叉。20 世紀(jì) 90 年代以來，“治理”成為政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的流行名詞，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)在國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，治理主體的多元化；強(qiáng)調(diào)對公共事務(wù)的處理方式要基于不同社會(huì)組織間的多元協(xié)助、公共協(xié)商與政策對話。從這個(gè)意義上說，我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程為中國特色新型智庫的成長以及智庫影響力的構(gòu)建提供了一個(gè)有利的外部環(huán)境。同時(shí)，新型智庫本身作為政策研究咨詢機(jī)構(gòu)也自然地成了國家治理體系中的重要一環(huán)，二者相互作用、相互影響。毋庸置疑，智庫的首要功能就是向決策層提供更好的政策咨詢，擔(dān)當(dāng)智力支持。換言之，智庫的一切行為都是圍繞是否能影響到政策產(chǎn)出而展開的［3］。智庫影響力不同于強(qiáng)制力和控制力，其產(chǎn)生的主要渠道是智庫及其專家向政策制定者傳遞想法，同時(shí)努力引起決策者關(guān)注和思考直至變成政策輸出成果。

現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)法治、民主參與和公共問責(zé)，這對新型智庫影響力的構(gòu)建是至關(guān)重要的。首先，法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治。新型智庫影響力的構(gòu)建很大程度得益于法治環(huán)境保證下的行政決策過程的公開、公正與合法。法治不僅強(qiáng)化了智庫權(quán)威，也是多元主體參與政府決策合法性的保證，更是影響力構(gòu)建的前提。其次，治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同參與，即在新的治理形式中，單邊性（政府或社會(huì)的分歧）向一個(gè)互動(dòng)焦點(diǎn)（政府和社會(huì)的合作）變化［4］。在強(qiáng)調(diào)科學(xué)、民主和依法決策的治理體系中，智庫引導(dǎo)公眾表達(dá)政治訴求，促進(jìn)國家整體治理能力的提升，也必然使政策貼近民眾的需求，同時(shí)幫助智庫在政府決策中獲得更大的影響力。最后，責(zé)任是現(xiàn)代治理體系中基于授權(quán)而產(chǎn)生的基本倫理訴求與規(guī)范。智庫作為治理的主體之一，其在影響政府決策的行為活動(dòng)以及委托—代理關(guān)系中也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因而在參與治理、擁有話語權(quán)、影響政府決策的同時(shí)也有了被監(jiān)督和問責(zé)的理由。

（二）知識(shí)運(yùn)用是新型智庫影響力傳遞的保障

知識(shí)是人類認(rèn)識(shí)自然和改變社會(huì)的重要因素。就政府決策而言，這個(gè)過程便是一個(gè)獲取、使用和公開知識(shí)資源的過程。而智庫對政府決策產(chǎn)生影響也就意味著智庫的知識(shí)負(fù)有重大的社會(huì)責(zé)任［5］。形成政策的理論問題離不開知識(shí)和研究，特別是基于知識(shí)研究和知識(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的知識(shí)運(yùn)用。所謂“知識(shí)運(yùn)用”，可以被理解為由研究者創(chuàng)造知識(shí)，經(jīng)一定渠道和機(jī)制傳遞給使用者，并最終應(yīng)用于實(shí)踐的資源。知識(shí)運(yùn)用學(xué)派學(xué)者卡羅爾·韋斯曾經(jīng)概括出6 種知識(shí)運(yùn)用模式［6］。其中，問題解決型（problem solving model）模式認(rèn)為，知識(shí)運(yùn)用的動(dòng)力來自決策者的需求，并通過需求推動(dòng)研究，即決策者在面臨知識(shí)受限的情況下會(huì)需要所謂的“研究成果”或“智囊輔助”來提供空缺知識(shí)，這就給精于事實(shí)與技術(shù)的專家提供了參與決策的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。此外，知識(shí)推動(dòng)型（the knowledge-driven model）是知識(shí)運(yùn)用理論的另一重要模式。它強(qiáng)調(diào)知識(shí)運(yùn)用的動(dòng)力來自于知識(shí)，知識(shí)本身可以能動(dòng)性地推動(dòng)知識(shí)應(yīng)用。通常，智庫專家會(huì)遵循“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—開發(fā)—應(yīng)用”這一線性路徑向決策者直接傳遞信息、知識(shí)和建議。而對于其他政策參與者而言，是否有能力和意愿接收知識(shí)的傳遞也成為衡量新型智庫推廣是否有效的重要指標(biāo)。從機(jī)理上講，知識(shí)發(fā)展能力對實(shí)現(xiàn)政策民主化環(huán)境有促進(jìn)作用，既提升了社會(huì)公眾的政策參與和政府監(jiān)督能力，也無形中助力新型智庫影響力的擴(kuò)大［7］96-97。因此，在國家治理現(xiàn)代化背景下形成的決策層，知識(shí)需求推動(dòng)了智庫專家通過知識(shí)運(yùn)用，使知識(shí)資源在決策過程中非線性地流動(dòng)（如圖1 所示），不僅產(chǎn)出政策方案影響決策結(jié)果，而且對媒體、社會(huì)組織和社會(huì)公眾都產(chǎn)生了相應(yīng)的影響力。

（三）政策網(wǎng)絡(luò)是新型智庫影響力擴(kuò)大的關(guān)鍵

現(xiàn)代社會(huì)治理模式主要分為垂直科層治理模式、多元市場模式和水平結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)模式三種。而政策網(wǎng)絡(luò)作為一種新的治理實(shí)踐模式，在有效契合政策過程多元化趨勢的基礎(chǔ)上，幫助政府告別了政策過程的“政治黑箱”時(shí)代。英國學(xué)者羅茨認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是指在公共政策制定和執(zhí)行過程中，政府和其他參與者基于不斷協(xié)商的信念和利益圍繞共同問題形成的正式和非正式的聯(lián)系。而在這些聯(lián)系中，行動(dòng)者們相互依存，因行為相互作用而產(chǎn)生的正是所謂的政策［8］。從政策網(wǎng)絡(luò)的意義說，政策制定并不是單一的決策者行為，而是政策的各個(gè)利益相關(guān)方共同作用的結(jié)果。

相較于西方智庫而言，中國特色新型智庫的地位和功能目前還相對較弱，但隨著黨和政府對新型智庫建設(shè)步伐的加快，中國特色的新型智庫系統(tǒng)正在逐步形成并且不斷完善。影響政府決策是新型智庫的首要功能，在政策網(wǎng)絡(luò)中智庫不可避免地會(huì)與其他治理主體展開互動(dòng)。其中，新型智庫與我國五大“領(lǐng)導(dǎo)班子”，尤其是政府交往緊密，影響程度也最深。隨著智庫影響力的輻射與擴(kuò)散，它又或多或少與媒體、社會(huì)組織、公眾以及其他政策網(wǎng)絡(luò)主體加強(qiáng)互動(dòng)與交往，因而形成了新型智庫影響力傳遞的合力網(wǎng)絡(luò)（如圖2 所示）。

圖1 基于知識(shí)需求和知識(shí)運(yùn)用的新型智庫影響力傳遞圖示

圖2 新型智庫影響力傳遞的合力網(wǎng)絡(luò)

總之，如果知識(shí)運(yùn)用解決了新型智庫的“能力”和“戰(zhàn)略”問題，那么政策網(wǎng)絡(luò)側(cè)重的便是能否搭建起新型智庫與政府及其他網(wǎng)絡(luò)主體間交往與交流的平臺(tái)問題。

二、中國特色新型智庫的影響力現(xiàn)狀及提升的制約因素

當(dāng)前，中國改革已經(jīng)步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，越來越多觸及深層次的利益和矛盾亟需得到及時(shí)有效的化解，這對政府決策水平提出更高的要求。實(shí)際上，不僅政府自身需要提高執(zhí)政能力，對外部政策研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展也要格外重視并且加以大力扶持。

（一）中國特色新型智庫對政府決策的影響現(xiàn)狀

上海社會(huì)科學(xué)院（Shanghai Academy of So?cial Science，以下簡稱 SASS）始建于 1958 年，是新中國成立后最早掛牌的社會(huì)科學(xué)院，發(fā)展至今，仍然是上海為數(shù)不多的綜合性人文與社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)之一，也是國內(nèi)最大的地方社會(huì)科學(xué)院。筆者選擇SASS 作為案例分析的對象，不僅因其歷年來承擔(dān)大量國家和上海市研究課題，更重要的在于其產(chǎn)出很多政策咨詢建議直接影響到不同層次的決策，發(fā)揮了高端智庫應(yīng)有的影響力。

SASS 不僅具有完善的內(nèi)部組織架構(gòu)，而且擁有一支強(qiáng)大的高水平研究團(tuán)隊(duì)，保證了政策方案的專業(yè)性、科學(xué)性和可行性。其隸屬單位——上海社會(huì)科學(xué)院智庫研究中心（TTRC）于2009 年成立，是我國首個(gè)為專門開展智庫研究而成立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。通過新智庫論壇的舉辦、新智庫專報(bào)的編撰、智庫研究成果的發(fā)布等一系列方式發(fā)揮智庫的決策影響力和社會(huì)影響力；通過國際間的交流與合作，提高智庫的國際影響力和話語權(quán)，很快成為我國智庫研究的“生力軍”。

筆者將從SASS 實(shí)際的影響力傳遞路徑（如圖3 所示）出發(fā)，分析目前我國新型智庫對政府決策構(gòu)成影響的現(xiàn)狀。

圖3 上海社會(huì)科學(xué)院（SASS）在政府決策中的影響力傳遞圖示

首先，在決策咨詢中對政府決策的影響。自古以來，中國一直很重視咨詢機(jī)構(gòu)在國家決策中的作用，只是古代中國作為一個(gè)高度中央集權(quán)制國家，一切決策最終由君主決定，智囊團(tuán)的影響力相對有限。真正意義的現(xiàn)代智庫到二十世紀(jì)五六十年代才在我國出現(xiàn)，主要以官辦為主，它們對政策產(chǎn)生的影響多半不是來自智庫自身，而是依靠其作為政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的體制優(yōu)勢。改革開放后，國家高度重視智庫的發(fā)展，尤其是在黨的十八屆三中全會(huì)后，黨中央為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，站在時(shí)代發(fā)展的高度，著力構(gòu)建健全的決策咨詢機(jī)制。所謂決策咨詢，是指智庫接受決策層的委托，就重要決策事項(xiàng)進(jìn)行研究，提出科學(xué)的建議或方案，供委托人進(jìn)行決策和選擇。政府決策程序的要求是“未經(jīng)專家咨詢不決策”。新型智庫通過政策調(diào)查、政策分析和承擔(dān)專家論證的行為分別影響著公共政策議程的設(shè)定、方案的規(guī)劃和決策咨詢的過程，這些都表明新型智庫深深地“嵌入”到政府決策咨詢活動(dòng)中且影響力在逐步擴(kuò)大。

其次，在交流對話中對政府決策的影響。除了科學(xué)決策主體參與的外在需要，新型智庫為了自身影響力的構(gòu)建，也在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展環(huán)境中，努力通過交流對話，加強(qiáng)與決策層的交往，實(shí)現(xiàn)影響力的穩(wěn)步積累。這里的交流對話更側(cè)重于新型智庫通過專家身份轉(zhuǎn)換、成果宣傳推介和參與決策討論的方式表現(xiàn)出對政府決策形成影響力。第一，不同于西方的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，盡管當(dāng)前我國“政府—智庫”的交流機(jī)制處于初步探索階段，但它仍然為專家群體和決策者群體提供了對話平臺(tái)；第二，中西方在對外宣傳和推介研究成果，進(jìn)而獲取決策層認(rèn)同的目標(biāo)上趨同。通常，新型智庫借引入社會(huì)資本來宣傳政策觀點(diǎn)和政策主張，并提高研究成果的可操作性，讓研究成果的發(fā)布更具影響力，只是這種影響力的范圍有多廣，還有待政府決策的結(jié)果來考量；第三，公共領(lǐng)域內(nèi)的政策討論愈發(fā)熱烈，包括新型智庫在內(nèi)等其他政策主體通過聽證、專家委員會(huì)和征求意見等非正式渠道為政策提供意見。這里的決策討論其實(shí)比較類似于西方社會(huì)的“政策對話”（policy dialogue），可以被理解為不同利益群體就他們共同面對但不一定有共同利益的問題所展開的交流和討論。

最后，在政策網(wǎng)絡(luò)中對政府決策的影響。過去，傳統(tǒng)中國智庫為了影響政府決策，多在政府、精英階層方面“努力”，但是隨著國家治理進(jìn)程的加快和社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨網(wǎng)絡(luò)化，為了告別過往決策環(huán)節(jié)的“政治黑箱”時(shí)代，新環(huán)境下智庫也試圖借力政策網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注與媒體、社會(huì)組織和公眾的互動(dòng)、合作與交流，以求對政府決策過程產(chǎn)生影響力。

（二）中國特色新型智庫影響力提升的制約因素

從我國新型智庫影響力的現(xiàn)狀來看，很多層面的發(fā)展是值得認(rèn)可與進(jìn)一步推動(dòng)的，但也不可避免地受到很多現(xiàn)實(shí)發(fā)展要素的限制，有政府決策體制因素；也有智庫自身發(fā)展因素；更有來自其他政策網(wǎng)絡(luò)主體因素的影響。

1.政府決策體制因素

首先，政府咨詢項(xiàng)目的“閉合循環(huán)”。一直以來，我國智庫尤其是官辦智庫的研究課題或項(xiàng)目多來源于政府的直接下達(dá)和委托。不可否認(rèn)，有些政府官員通常會(huì)選擇與自身有密切往來的智庫［7］85。這種政府實(shí)行咨詢項(xiàng)目的“委托—代理”行為在西方國家通常被稱作“團(tuán)體思考”現(xiàn)象，而在中國的政治生態(tài)中，則被稱為政府咨詢項(xiàng)目的“閉合循環(huán)”（如圖4 所示）。

圖4 政府咨詢項(xiàng)目的“閉合循環(huán)”圖示

雖然這種“閉合循環(huán)”有時(shí)確實(shí)可以給部分智庫帶來更多影響決策的機(jī)會(huì)，但也給政府決策科學(xué)化、民主化造成了負(fù)面影響。一方面，系統(tǒng)外部其他研究機(jī)構(gòu)難以進(jìn)入循環(huán)內(nèi)，造成系統(tǒng)內(nèi)政策思想的一成不變及相關(guān)政府官員和研究者對現(xiàn)行政策的盲目自信與樂觀。在缺乏外部競爭的情況下，易造成資源分配與資金劃撥不合理的局面；另一方面，大多循環(huán)系統(tǒng)內(nèi)部的智庫專家為了與政府官員保持良好穩(wěn)定的關(guān)系，會(huì)放棄一些相對激進(jìn)甚至違背決策者意愿的想法，從而失去智庫本身存在的意義，喪失獨(dú)立性，且易滋生政府官員及智庫專家等群體的腐?。?］89，不利于新型智庫“善治”的實(shí)現(xiàn)。

其次，政府信息傳輸渠道的單向性。受長期自上而下的政策制定模式影響，我國絕大多數(shù)智庫尤其是民間智庫這個(gè)后起之秀很難有充足機(jī)會(huì)與政府官員直接接觸并建立聯(lián)系，決策的神秘化與一言堂現(xiàn)象使得影響政府決策的渠道終究受限。阿爾蒙德認(rèn)為在中央集權(quán)制國家，尤其是中國，其決策信息基本遵循等級(jí)結(jié)構(gòu)由下向上傳遞［9］。政府通常也只信賴自身設(shè)置或者選擇自己所信任的正規(guī)通道，讓智庫在政府決策時(shí)輸入和輸出部分信息［10］，這種單向的信息傳遞模式，通道較長且易造成信息失真，缺乏效力與合理性，長期發(fā)展下去，會(huì)嚴(yán)重威脅新型智庫的影響力發(fā)揮。

最后，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不清。受歷史因素的影響，除一些民辦非企業(yè)單位法人型智庫外，我國絕大多數(shù)智庫需要接受行政主管部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)模式往往會(huì)帶來職權(quán)交叉和責(zé)任交叉的弊端，因?yàn)樾姓芾砟Ｊ缴系南喾潞蛯蛹?jí)上的隸屬關(guān)系，不管是政府決策層還是智庫，都很難將二者的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行完全獨(dú)立的劃分。而且，權(quán)責(zé)不清在決策失誤時(shí)也會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的問題，即政府和智庫可能均為弱化自己的失誤，相互推諉責(zé)任、敷衍塞責(zé)，如此一來，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害雙方關(guān)系，讓二者間的信任感大打折扣，特別是處于弱勢地位的智庫，其所面對的境況可能是所有影響力傳播通道被決策層封閉，本質(zhì)上不利于未來新型智庫影響力的提升和政府決策科學(xué)性和客觀性的實(shí)現(xiàn)。

2.新型智庫自身因素

首先，新型智庫獨(dú)立發(fā)展空間有限。眾所周知，我國智庫多為官方、半官方性質(zhì)。通常，智庫從領(lǐng)導(dǎo)任命、組織運(yùn)行到研究方向的確立都面臨政府人員的直接“指揮”［11］，競爭效率低下的同時(shí)也讓智庫難以時(shí)刻保持客觀公正的立場。如此一來，揣摩領(lǐng)導(dǎo)人“意旨”反而成為工作“重心”，一味迎合只會(huì)使其淪落為領(lǐng)導(dǎo)人的“應(yīng)聲蟲”，從事“御用咨詢”甚至“奉命”論證［12］，更多扮演著官方“代言人”的角色。這樣的智庫影響力往往呈現(xiàn)“病態(tài)”的特點(diǎn)，讓原本積累的影響力也逐步消失。

其次，新型智庫高水平領(lǐng)軍人才缺乏。當(dāng)前，我國智庫的研究人員總量是龐大的，但如果對其研究水平進(jìn)行評(píng)估，普遍未達(dá)到專業(yè)智庫所要求的研究水準(zhǔn)和規(guī)范，在能力和素質(zhì)上也呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中很多研究人員因“兼職”和“客串”身份缺乏相關(guān)專業(yè)化的培訓(xùn)，在標(biāo)準(zhǔn)化研究層面存在不足［13］，進(jìn)而缺乏“領(lǐng)頭羊”一般人物的引領(lǐng)。

最后，研究成果的轉(zhuǎn)換效率和營銷意識(shí)不足。從我國智庫的質(zhì)量分析，依然缺少具有強(qiáng)大感召力和說服力，并切實(shí)影響政府公共政策、能更好服務(wù)于人民的新型智庫。一方面，研究成果轉(zhuǎn)換效率低。好酒也怕巷子深，我國因受兩千多年的封建專制和層級(jí)節(jié)制的官僚主義思想的影響，很多智庫人員即體制內(nèi)“員工”抱有“吃皇糧”的心態(tài)，缺乏對先進(jìn)營銷理念和營銷手段的培養(yǎng)與應(yīng)用。這不僅使得許多高效用價(jià)值和社會(huì)效益的科研成果停留在實(shí)驗(yàn)室、止步于紙質(zhì)書籍和報(bào)告，而且不能像西方智庫一樣徹底“大眾化”“走出去”，從而讓許多專業(yè)、艱深的研究成果不能在第一時(shí)間轉(zhuǎn)換成公眾可理解、決策層可直接應(yīng)用的政策建議，失去了本有的時(shí)效性與價(jià)值。另一方面，智庫專家的“營銷”意識(shí)不足。目前我國絕大多數(shù)智庫還是青睞傳統(tǒng)媒介的絕對話語權(quán)，但也許是因?yàn)檫^分依賴這個(gè)傳統(tǒng)媒介編織的“溫床”，讓很多決策成果不能更好地被社會(huì)公眾熟悉與接納。這種營銷思維的僵化也對智庫影響力和政策認(rèn)同性構(gòu)成限制，具體表現(xiàn)為新型智庫缺少與媒體保持長期良好關(guān)系的戰(zhàn)略眼光，即在媒體素養(yǎng)和媒體策略上的不足［14］。

3.政策網(wǎng)絡(luò)主體因素

首先，“智庫—媒體”互動(dòng)存在限度。任何時(shí)候，新型智庫都離不開媒體助力，但在雙方互動(dòng)的過程中，也不可避免地存在限度，制約著智庫決策影響力的擴(kuò)大。一方面，媒體在政策宣傳環(huán)節(jié)具有主觀導(dǎo)向作用。媒體是一個(gè)高度自主的信息傳播工具，在熟練運(yùn)用各種新聞報(bào)道、評(píng)論時(shí)，也會(huì)因?yàn)槿狈χ卮笫录蛘哌M(jìn)行獨(dú)立分析能力，以及為了追求自身影響力的提高而去“迎合”領(lǐng)導(dǎo)公眾的政策觀點(diǎn)和意識(shí)形態(tài)，其在行使權(quán)力時(shí)也并非完全保持客觀、中立。如果新型智庫在借力媒體時(shí)不提高辨識(shí)度，就可能對政府決策形成有偏差的影響力。另一方面，智庫在政策宣傳環(huán)節(jié)也存在主觀導(dǎo)向。目前我國智庫多為官方、半官方性質(zhì)，它們不僅在課題研究和選擇上，而且在政策制定前期較少參與分析問題，在調(diào)查研究和設(shè)計(jì)方案等環(huán)節(jié)都擺脫不了官方“代言人”的身份，可能會(huì)嚴(yán)重導(dǎo)致上級(jí)行政部門將本應(yīng)屬于智庫的權(quán)力變相內(nèi)化，使智庫專家的“知識(shí)”與行政部門的“權(quán)力”異化。事實(shí)上，當(dāng)知識(shí)“俘獲”權(quán)力后，就會(huì)“幫助”智庫形成“話語獨(dú)白”和專家霸權(quán)，即智庫通過優(yōu)先生產(chǎn)和獲取的知識(shí)，借助知識(shí)鴻溝形成話語優(yōu)勢。一旦話語優(yōu)勢在政策對話中占據(jù)主動(dòng)，那么以專家為核心的“話語獨(dú)白”局面就會(huì)最終形成［15］。而智庫因沒有足夠能力建立自有的媒體平臺(tái)并主動(dòng)尋求媒體幫助時(shí)，媒體也因?yàn)榉治瞿芰τ邢?，并可能受到“利益共舞”的?qū)動(dòng)，形成“知識(shí)/權(quán)力”的壟斷。

其次，“智庫—社會(huì)組織”合作面臨挑戰(zhàn)。通常情況下，社會(huì)組織應(yīng)該作為政府和市場之外的第三部門，包含很多組織形態(tài)。在我國，很多社會(huì)組織和團(tuán)體的成立制度為許可證制，即實(shí)行有限制條件的登記制度［16］，這些許可制背景下成立的社會(huì)組織，或多或少地帶有官方和半官方色彩。它們在與新型智庫的合作中，一方面，受獨(dú)立性的限制，社會(huì)大眾有時(shí)并不“買賬”雙方所謂“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”產(chǎn)出的思想產(chǎn)品。因?yàn)殡p方可能都對自己主管部門存有依賴，一定程度造成合作過程中公共性和民間性的缺失，從而淪為某些集團(tuán)攫取利益的工具；另一方面，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的國情背景下，智庫和社會(huì)組織有時(shí)難以充分發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督者的功能并帶著批判性的思維去評(píng)價(jià)政府決策，這就讓那些對新型智庫和社會(huì)組織懷有較高期待的社會(huì)各界群體有所失望，最終致使新型智庫的影響力大打折扣。

最后，“智庫—社會(huì)公眾”交流受到制約。從古希臘時(shí)期“民主”的起源到今天國際范圍內(nèi)受法律保護(hù)的“民主”權(quán)利，無一例外都強(qiáng)調(diào)對公民參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活機(jī)會(huì)的保護(hù)。我國推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化就是希望國家機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮權(quán)力主體的作用，注重協(xié)同其他主體共同參與，實(shí)現(xiàn)公共利益。但在我國，智庫和社會(huì)公眾溝通渠道還是有限的。這是因?yàn)樵趨R集民意的初期，公眾缺少規(guī)范、權(quán)威的渠道表達(dá)利益訴求，缺乏溝通橋梁的制度性保障，造成個(gè)體“發(fā)聲”達(dá)不到集體合力的龐大效應(yīng)，阻礙了“以普遍的互惠規(guī)范”為成份的社會(huì)資本的發(fā)展。還因?yàn)樯鐣?huì)公眾在面對政策執(zhí)行中出現(xiàn)矛盾和糾紛而投訴無門，拉大了智庫與公民之間的信任鴻溝，讓智庫的政策評(píng)估功能被“虛化”而淪為擺樣子的“花瓶”，影響其在公眾中的公信力。

三、中國特色新型智庫影響力的提升路徑

在中國特色社會(huì)主義理論的話語體系內(nèi)，隨著中國特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治理、科學(xué)創(chuàng)新和民主決策，在治理進(jìn)程、知識(shí)運(yùn)用和政策網(wǎng)絡(luò)中提升新型智庫的影響力。

（一）在治理進(jìn)程中提升新型智庫的影響力

首先，推進(jìn)政府決策咨詢的制度化。完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度是我國全面深化改革的總目標(biāo)。為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，決策咨詢制度成為現(xiàn)代治理體系中的重要一環(huán)。而決策咨詢的制度化更離不開新型智庫的建設(shè)，畢竟智庫在任何國家和地區(qū)都是決策咨詢的重要主體之一［5］。一方面，完善決策咨詢的法律法規(guī)，擴(kuò)大外部法律空間。法律是體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)繩，建立完善的法律規(guī)章，做到有法可依能夠強(qiáng)制性的規(guī)范政府與智庫等主體行為，避免新型智庫只為擴(kuò)大影響而采用不合法律程序的方式。既要確保官員和智庫專家的行為是合法的，要又保障智庫在言論、出版、結(jié)社等方面的自由和權(quán)利，這對新型智庫來說既是一個(gè)“限權(quán)”和“放權(quán)”兼顧的過程，也是其影響力規(guī)范和建設(shè)的過程。另一方面，建立系統(tǒng)的決策咨詢制度，加強(qiáng)內(nèi)部制度支撐。建立信息公開、決策征集、政策評(píng)估和購買決策咨詢等全面的決策咨詢制度可以幫助決策層釋放咨詢需求，健全的制度保障能培育新型智庫的獨(dú)立精神，使它們在影響力發(fā)揮過程中不過多受制于政府官員，真正實(shí)現(xiàn)從“個(gè)人驅(qū)動(dòng)”到“制度驅(qū)動(dòng)”的轉(zhuǎn)變。

其次，暢通政府信息傳輸渠道。針對政府信息傳輸渠道的單向性問題，拓寬智庫與政府間的交流渠道是大勢所趨。如通過建立政府定期舉辦研討會(huì)、座談會(huì)、論壇等常態(tài)化機(jī)制，切實(shí)將新型智庫的各項(xiàng)研究內(nèi)容與政府工作相結(jié)合，發(fā)表正式的政府決策報(bào)告或者形成出版物；或者鼓勵(lì)和支持各類新型智庫對課題研究公開競標(biāo)，保證其參與權(quán)的公正與公開；亦或在新型智庫內(nèi)部構(gòu)建獨(dú)立自主的信息傳輸機(jī)制等。

最后，落實(shí)問責(zé)機(jī)制。面對決策結(jié)果的各種可能性，與決策相關(guān)的各個(gè)主體都要具有責(zé)任意識(shí)，而政策主體中尤其是政府和新型智庫接受來自上級(jí)、媒體和公眾在內(nèi)等多個(gè)主體的問責(zé)也是它們所承擔(dān)的義務(wù)。針對權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不清的問題，既需要建立清晰的責(zé)任體系，即對政府和新型智庫等組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃與設(shè)置，充分發(fā)揮扁平化管理的優(yōu)勢，減少科層性質(zhì)的拖沓和累贅，從而保證上下級(jí)機(jī)構(gòu)、同級(jí)機(jī)構(gòu)、與外部機(jī)構(gòu)之間信息傳遞的行之有效，并在組織設(shè)置上確保功能明確、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，避免出現(xiàn)問題時(shí)推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生；也要注重法律保障問責(zé)的實(shí)施，即統(tǒng)籌兼顧地建立起針對決策相關(guān)主體的問責(zé)規(guī)范，避免新型智庫因長期接受雙重領(lǐng)導(dǎo)而可能引起的權(quán)力內(nèi)化現(xiàn)象，保證政策輸出合法、合理，讓新型智庫以“敬畏”之心參與到?jīng)Q策中去，提升其影響力。

（二）通過知識(shí)運(yùn)用提高新型智庫的影響力

首先，釋放新型智庫參與決策的獨(dú)立空間。新型智庫的“獨(dú)立性”不是與黨和政府的路線、方針相背離的，而是指在承接項(xiàng)目和建言獻(xiàn)策的過程中，秉持中立、公正、科學(xué)和客觀的原則，避免為了經(jīng)濟(jì)利益而成為某些利益集團(tuán)的代言人［17］。這就意味著新型智庫要結(jié)合自身所長，盡量讓議題研究的選擇和研究過程不被決策層左右，重點(diǎn)研究某個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域，形成自身知識(shí)的“獨(dú)立性”。只有當(dāng)知識(shí)儲(chǔ)備足夠強(qiáng)大與“獨(dú)立”，新型智庫便不能輕易被行政決策系統(tǒng)和外界其他因素所左右，而具有了“不可替代性”，這無疑有利于其影響力的發(fā)揮。

其次，加強(qiáng)新型智庫高水平人才隊(duì)伍建設(shè)。人才是新型智庫的核心。為了提升決策影響力，高水平領(lǐng)軍人才缺乏的問題值得重視?？梢砸M(jìn)專業(yè)領(lǐng)域拔尖人才、緊缺人才和后備人才。新型智庫作為一個(gè)“人才蓄水池”，恰巧集聚社會(huì)中專業(yè)背景深厚、研究視野開闊、話語權(quán)和影響力強(qiáng)大的學(xué)者［18］，他們能夠發(fā)揮所長，助力智庫生產(chǎn)有利于公共政策的思想產(chǎn)品；探索構(gòu)建“中國特色”的“旋轉(zhuǎn)門機(jī)制”。新型智庫的“智”來自人才流動(dòng)的“旋轉(zhuǎn)門”而非傳統(tǒng)的“常閉門”［11］。在政府體制內(nèi)為學(xué)界設(shè)立一些固定職位，保證政界與學(xué)界的長效交流機(jī)制的暢通，實(shí)現(xiàn)政務(wù)界與知識(shí)界的交流；同時(shí)在新型智庫內(nèi)實(shí)現(xiàn)人員的“旋轉(zhuǎn)門”，建立“能上能下、能進(jìn)能出”的機(jī)制，鼓勵(lì)注入“新鮮血液”，淘汰不作為群體，起到內(nèi)外優(yōu)化新型智庫人才隊(duì)伍建設(shè)作用，切實(shí)提升智庫研究能力和影響力。

最后，培養(yǎng)新型智庫專家“精準(zhǔn)營銷”思維。任何時(shí)候，光有思維和想法只能停留于意識(shí)層面，新型智庫要徹底走出研究成果效率低的困境，也要靠“營銷”。不僅要在推廣媒介上選擇研究報(bào)告、書籍和刊物等印刷媒介，而且要鼓勵(lì)新型智庫成員走出“圍城”，樂于接受廣播、電視的訪問，亦或憑借信息傳遞迅速且快捷的互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大交流平臺(tái)?？傊?，在“精準(zhǔn)營銷”思維的指導(dǎo)下，制定營銷戰(zhàn)略，加強(qiáng)新型智庫品牌的建立與推廣，對其影響力的提升大有裨益。

（三）借助政策網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大新型智庫的影響力

首先，構(gòu)建“智庫—媒體”良性互動(dòng)的氛圍。針對智庫和媒體在政策宣傳過程中可能存在主觀導(dǎo)向的問題，除了需要保持新型智庫知識(shí)傳遞過程的獨(dú)立外，媒體更應(yīng)在提高自身知名度的過程中與新型智庫提升影響力的目標(biāo)保持一致，努力提高自身對重大事件和政策進(jìn)行獨(dú)立分析的能力，避免陷入受輿論“捆綁”的漩渦。此外，鼓勵(lì)新型智庫與媒體的合作發(fā)展。這并不意味著二者合二為一，反而是智慧資源的有效整合，也是各類信息、知識(shí)在需求、運(yùn)用后的再發(fā)展。相較于過去止于隨機(jī)的、單項(xiàng)的、短暫的、淺層的智庫與媒體間互動(dòng)，未來所提倡的則是一種以法人形式建立，將二者智慧資源有機(jī)融合的機(jī)制，不同主體都要提供可以共享共用的智慧資源，進(jìn)行諸如共同承擔(dān)研究項(xiàng)目、共同進(jìn)行產(chǎn)品推介和傳播、合作開展人才培養(yǎng)、雙方進(jìn)行人才交流、共同開展業(yè)務(wù)活動(dòng)、圖書資料相互開放等多樣化的活動(dòng)［19］。通過更為復(fù)合、深度和實(shí)質(zhì)性的合作，以期實(shí)現(xiàn)媒體知名度與新型智庫影響力雙雙提升的共贏局面。

其次，打造“智庫—社會(huì)組織”協(xié)同發(fā)展的平臺(tái)。我國新型智庫借力政策網(wǎng)絡(luò)建立與社會(huì)組織的合作是一種進(jìn)步，但合作過程中受到的制約可以通過打造一個(gè)各類組織協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的平臺(tái)予以解決，并在社會(huì)聯(lián)動(dòng)愈加緊密的情況下將共享平臺(tái)擴(kuò)大，立足于國內(nèi)，向國際發(fā)展，讓新型智庫可以在良性的競爭環(huán)境中與各類社會(huì)組織有序競爭與攜手合作。

最后，拓寬“智庫—社會(huì)公眾”廣泛交流的空間。不可否認(rèn)，在國家治理建設(shè)的進(jìn)程中，黨和國家越來越認(rèn)可社會(huì)公眾的地位，重視他們的“聲音”。而新型智庫為了提升決策影響力，也應(yīng)關(guān)注社會(huì)公眾的作用，進(jìn)一步拓寬與社會(huì)公眾廣泛交流的空間。一方面，拓寬民意表達(dá)與溝通渠道。新型智庫的生命力在于對民主價(jià)值的追求，所以在現(xiàn)行社會(huì)發(fā)展條件下通過為公眾提供更多訴求表達(dá)的渠道以加大與新型智庫的對話是有意義的。這樣既能打開智庫發(fā)展際遇的“大門”，也能從公共視角出發(fā)幫助政府思考未來發(fā)展的方向，落實(shí)“國家—社會(huì)”間的良性互動(dòng)，為“善治”的實(shí)現(xiàn)鋪路；另一方面，為公眾提供“接地氣”的政策解讀。畢竟智庫的研究不是高高在上，不是越艱難深?yuàn)W越能獲得決策層的認(rèn)可，而是用更直白的語言解讀那些專業(yè)性較強(qiáng)的研究成果，借助公民體驗(yàn)、案例教學(xué)等新方式提高公眾判斷決策正誤的能力。這樣既可以構(gòu)建新型智庫與公眾間的信任，也強(qiáng)化了智庫的決策影響力。