問診切脈：備案審查司法規(guī)范性文件有無實踐樣本？

特約撰稿人 羅書平

>>2018年，全國人大常委會法工委備案審查信息平臺建設現(xiàn)場推進會在廣州市召開。這是人大備案審查系統(tǒng)首次全國性的會議。圖為推進會現(xiàn)場。 資料圖

對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權，是全國人大常委會履行憲法法律監(jiān)督職責的一項重要工作。

自中央提出構建備案審查制度的宏偉藍圖和國家最高立法機關將備案審查制度入憲入法后，多年來，法學界和司法界不少專家學者都在致力于這項具有劃時代意義的全面推進法治建設的研究探索，問診切脈，獻計獻策，涌現(xiàn)出不少頗有建樹和價值的成果。

信息平臺：借鑒地方政府規(guī)章備案審查的成功經驗

據(jù)《法制日報》報道，2018年8月2日，全國人大常委會法工委備案審查信息平臺建設現(xiàn)場推進會在廣州市召開——這是人大備案審查系統(tǒng)首次全國性的會議。全國人大常委會高度重視備案審查信息平臺建設,從2016年7月起，兩年間多次發(fā)函推進平臺建設工作,部署提出加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息化平臺,要求各地區(qū)結合自身實際,按照標準、網絡、內容、數(shù)據(jù)“四統(tǒng)一”的規(guī)定,抓緊建立健全省級備案審查信息平臺。

據(jù)報道，全國人大備案審查信息平臺自2016年年底開通運行后，對1949年以來現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，已經按照統(tǒng)一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)，已經逐件開展電子報送備案。今后新制定的行政法規(guī)、司法解釋，也將逐件開展電子報送備案。截至2017年12月上旬，全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級地方性法規(guī)2543件、設區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件、單行條例248件、經濟特區(qū)法規(guī)137件、司法解釋128件。

在全國人大常委會2018年提出的“一個要點、兩個計劃”工作安排中明確要求,加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺,鞏固信息平臺的工作功能,推動地方人大將信息平臺延伸到所有立法主體。在本次推進會上，全國人大常委會法工委副主任張勇強調，下一步，信息平臺建設應著眼于提高立法質量、實現(xiàn)良法善治，促進立法交流合作、實現(xiàn)在線培訓等，以切實推動地方人大工作上臺階。

筆者認為，由于法檢兩院與地方政府都是由人大產生并向人大負責和報告工作的，其制定和發(fā)布、實施的規(guī)范性文件方面理應無一例外地接受人大的監(jiān)督。目前的信息平臺盡管其主要任務之一是推動地方政府規(guī)章報備工作，但這種為地方政府制定的各類規(guī)章而搭建的備案審查信息平臺的成功舉措，對于需要納入備案審查的法檢兩院規(guī)范性文件同樣適用，即完全可以在人大常委會的統(tǒng)領下，將地方法檢兩院規(guī)范性文件如同地方政府的規(guī)章一樣全面納入備案審查范圍，從中篩選出應當屬于接受人大監(jiān)督的規(guī)范性文件，從而有重點地審查其合法性乃至合憲性。

>>最高人民檢察院向教育部正式提交“一號檢察建議”后，四川省人民檢察院專門出臺了《四川省檢察機關檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國家利益、社會公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達、發(fā)布、宣告的方式公開。 資料圖

現(xiàn)場交辦：整合法律監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會監(jiān)督合力

據(jù)《人民日報》報道，新年伊始，全國人大社會建設委員會召開會議，向民政部、住建部、人社部等十部門當面交辦了十三屆全國人大常委會第十五次會議出席人員對社會救助工作的意見建議。據(jù)悉，這些意見建議源于在2019年12月召開的十三屆全國人大常委會第十五次會議上，國務院作了《關于加強社會保障體系建設助力打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)推進社會救助工作情況的報告》后，全國人大常委會分組會議對報告進行審議的結果。

此前，全國人大社會建設委員會根據(jù)監(jiān)督法的要求，也對報告進行了審議。兩次會議共60人次發(fā)言，對國務院的報告提出意見，并就加強社會救助工作提出建議。會后，全國人大社會建設委員會進行了梳理，歸納整理出“問題清單”，現(xiàn)場交辦各職能部門，責成研究處理，并要求在6個月內向全國人大常委會提出落實情況報告。

此后，全國人大社會建設委員會還將跟蹤監(jiān)督，確保整改落實成效。參加會議的各單位出席人員表示，這次會議提供的“問題清單”，具體明確，針對性強，他們將對照“問題清單”，認真研究落實，并就存在的問題提出詳細的整改方案，按規(guī)定時間向全國人大常委會提出整改報告。

據(jù)全國人大社會建設委員會有關負責人介紹，按以往的做法是，在全國人大常委會聽取執(zhí)法檢查報告和“一府一委兩院”專項報告后，全國人大有關專門委員會和常委會辦事機構一般是采取“書面交辦”的方式，把出席會議人員的發(fā)言直接交有關單位研究。這不僅會在文件流轉上耗費更長時間，而且各單位需要自行梳理與本單位相關的意見，自行把握需要整改的問題，導致整改的方向不夠明確，從而影響整改效果。此次全國人大社會建設委員會直接梳理出40項“問題清單”，讓常委會組成人員的意見一目了然，增強了整改的針對性。

筆者認為，人大常委會在對由其產生并接受監(jiān)督的“一府一委兩院”工作進行審議過程中，根據(jù)委員們審議中歸納出的問題清單，由過去書面交辦的傳統(tǒng)做法改為公開當面交辦的做法，不失為一種創(chuàng)新之舉。

由此，筆者聯(lián)想到，自最高人民檢察院向教育部正式提交“一號檢察建議”后，四川省人民檢察院專門出臺了《四川省檢察機關檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國家利益、社會公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達、發(fā)布、宣告的方式公開。同時，以公開為原則，不公開為例外，均要在人民檢察院案件信息公開網上公開，并在本院門戶網站、“兩微一端”上發(fā)布——進一步將“可以公開”的范圍予以明確化、具體化。對于實施“公開檢察建議”這一改革舉措的目的，四川省檢察院檢察長馮鍵向《四川日報》記者表示：“希望讓法律監(jiān)督與人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形成合力，督促問題解決。”（詳見本刊2019年5月20日報道《落地生根：依法讓“檢察建議”長上牙齒》）

顯然，這種成功的經驗，在有關權力機關對地方法檢兩院的規(guī)范性文件進行備案審查的工作中，是完全可以借鑒的。

>>開門納諫，暢通民意渠道，是全面落實備案審查制度的成功經驗。 資料圖

開門納諫：暢通公民對司法規(guī)范性文件審查建議渠道

法制網2017年6月6日報道，自十二屆全國人大以來,全國人大常委會法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中,2013年度62件，2014年度43件，2015年度246件，2016年度92件。

據(jù)介紹，公民、組織提出審查建議,不少是在自身權益受到侵害且窮盡各種救濟途徑后提出的。建議審查的規(guī)范性文件,其制定機關層級有高有低,內容涵蓋經濟、政治、社會、文化等多個領域,問題既涉及與法律之間的關系,又涉及具體執(zhí)法等實際問題。有的屬于歷史遺留問題,有的屬于立法過程中沒能解決的難點問題,有的屬于改革發(fā)展過程中的問題,需要考慮的因素多,研究面臨的難度大。其中也不乏涉及反映法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題。

為此，全國人大常委會法工委按照有關規(guī)定向提出審查建議的公民書面反饋審查結果的就有：就《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》關于氣候資源探測設定行政許可、《吉林市國有土地上房屋征收與補償條例》關于補償協(xié)議履行爭議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉實施辦法》關于主任會議許可對代表采取限制人身自由的強制措施等問題,與黑龍江、吉林、四川省人大常委會法工委進行溝通,交換意見,還就四川省代表法實施辦法存在的違法問題提出了處理建議。

由此可見，對提出審查建議的公民、組織進行反饋,是備案審查工作的一個重要環(huán)節(jié)。在2014年之前，全國人大常委會法工委就進行了建立反饋工作機制的探索,由法規(guī)備案審查室對審查建議人進行反饋,取得了較好效果。為此，2014年全國人大常委會工作要點中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機制。最終，在對多年來的工作進行梳理和總結之后,制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》,從而實現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。

該《工作辦法》規(guī)定,對公民、組織針對法規(guī)、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應的反饋：一是經研究認為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的,在研究結束后進行反饋,對有關情況予以說明。二是經研究認為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問題的,在依照備案審查工作程序對相關問題處理后進行反饋,告知處理結果。三是對不屬于全國人大常委會審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,轉送有權審查的機關研究處理的,在轉送后告知建議人轉送情況;不予轉送的,可以告知建議人徑向有權審查的機關提出。

毫無疑問，開門納諫，暢通民意渠道，是全面落實備案審查制度的成功經驗。也完全可以直接沿用到對地方法檢兩院規(guī)范性文件的備案審查工作中。

筆者甚至設想，如果國家最高立法機關在對實施了十五年之久的監(jiān)督法進行補充修改中，暢通開門納諫的民意渠道，讓因為自身的權利義務之爭而進入司法程序中最有發(fā)言權的當事人及其代理人參與其中，就司法審理中涉及的有關地方法檢兩院的規(guī)范性文件的法律適用問題直陳己見，其效果肯定要比上述四年400多件的備案審查建議不知增加多少倍！——盡管我們不能以偏概全說這些審查建議反映的法檢兩院的規(guī)范性文件就一定違法，但至少可以為立法機關在行使監(jiān)督權時對地方法檢兩院的規(guī)范性文件有一個全方位的把握，從而使備案審查工作的重點更加突出，方向更加明確，方法更加到位，成效更加顯著！

備案監(jiān)督：發(fā)揮上級法院對下級法院的監(jiān)督職能

這里所指的“備案監(jiān)督”相對于“備案審查”而言，是指在行政機關、審判機關和檢察機關系統(tǒng)內，根據(jù)憲法和法律確定的監(jiān)督或領導關系，上級機關對下級機關制定的規(guī)范性文件的合法性實施監(jiān)督的一項制度，以示與監(jiān)督法規(guī)定的國家權力機關對由其產生的“一府兩院”制定的規(guī)范性文件的“備案審查”相區(qū)別。

根據(jù)憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定：最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作；最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。因此，筆者認為，上級法檢兩院理所當然地應對地方法檢兩院發(fā)布的規(guī)范性文件的合法性實施監(jiān)督，而且這種系統(tǒng)內的監(jiān)督機制相對于權力機關對“一府兩院”制定的規(guī)范性文件實施的“備案審查”而言，完全可以實行“雙軌制”：一方面，在地方法檢兩院發(fā)布規(guī)范性文件后，在規(guī)定期限內應主動向同級人大常委會備案；另一方面，同時向上一級人民法院和人民檢察院備案。為了區(qū)別兩者的備案形式，可以將前者稱之為“備案審查”，將后者稱之為“備案監(jiān)督”。

此外，有關在法檢兩院系統(tǒng)內部的“備案監(jiān)督”對象中，不應當忽略法檢兩院以內設機構的名義發(fā)布的規(guī)范性文件。實證研究發(fā)現(xiàn)，在法檢兩院發(fā)布的規(guī)范性文件中，并非都是加蓋了“院章”的紅頭文件，不少屬于以兩院審判庭室等內設機構名義制定的“部門文件”。如前述由全國人大常委會備案審查的《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》，就是以“最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳”的名義發(fā)布的。全國人大常委會法工委根據(jù)公民的審查建議與最高檢進行了溝通后，最終仍由原發(fā)文部門“最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳”發(fā)出通知，宣布從即日起，不再執(zhí)行《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》。實踐證明，基于法檢兩院上下級的“監(jiān)督”或“領導”的特殊關系，對于地方法檢兩院內設機構發(fā)布的規(guī)范性文件，由最高法院和最高檢察院和上級法檢兩院進行“備案監(jiān)督”，在絕大多數(shù)情況下也許效果更好、更快捷！

由此可以進一步推論，關于最高法院和最高檢察院和地方法檢兩院內設機構發(fā)布的規(guī)范性文件是否也應當一律納入人大常委會的備案審查的問題？不宜一概而論！筆者認為，在目前國家法律尚未作出明確規(guī)定的情況下，可以參照國務院有關對待政府部門的規(guī)范性文件主要是由同級政府或上級人民政府系統(tǒng)內“備案監(jiān)督”的做法。

2018年5月16日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）要求，除省級以下地方各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件要報上一級人民政府和本級人民代表大會常務委員會備案外，地方人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件要報本級人民政府備案，地方人民政府兩個或兩個以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負責報送備案。實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規(guī)范性文件要報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。地方人民政府負責備案審查的部門要加大備案監(jiān)督力度，及時處理違法文件，對審查發(fā)現(xiàn)的問題可以采取適當方式予以通報。

既然國務院明確規(guī)定將“地方政府部門”制定的規(guī)范性文件納入上級政府的“備案監(jiān)督”范圍，說明政府系統(tǒng)本身也具有較為完備的規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督體系。根據(jù)憲法和組織法有關規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)臎Q定，政府部門的文件，主要由政府負責監(jiān)督。因此，政府部門發(fā)布的文件，不直接納入人大常委會的備案審查范圍，但是并不意味著不受任何約束，政府系統(tǒng)內部可以對其實施有效監(jiān)督。同時，如果公民、法人和其他組織向人大常委會提出審查建議，或者人大常委會在工作中發(fā)現(xiàn)政府部門規(guī)范性文件存在問題的，人大常委會仍然可以監(jiān)督政府處理。

因此，這種在行政機關系統(tǒng)內部對規(guī)范性文件“備案監(jiān)督”的成功做法，完全可以移植到對法檢兩院（包括內設機構）的規(guī)范性文件的備案審查中。