眾說紛紜：省級(jí)兩院規(guī)范性文件是否應(yīng)備案審查？

特約撰稿人 王啟庭

多年來，關(guān)于省級(jí)法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍的問題，各界各地認(rèn)識(shí)與做法差異較大。筆者從省級(jí)法檢兩院規(guī)范性文件的種類形式及聯(lián)系區(qū)別分析入手，通過闡釋此類規(guī)范性文件的正當(dāng)性與負(fù)面性，探析其納入人大備案審查的法律政策支撐及法理依據(jù)，最終確立備案審查的范圍并找出備案審查的可能路徑與立法模式，以期對(duì)修改完善國(guó)家設(shè)立的規(guī)范性文件備案審查制度有所裨益。

“司法解釋”與“司法解釋性質(zhì)文件”有何不同？

在闡述省級(jí)法檢兩院司法規(guī)范性文件之前，有必要首先厘清最高法院和最高檢察院的兩類司法業(yè)務(wù)文件：“司法解釋”與“司法解釋性質(zhì)文件”。

新中國(guó)成立以來，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)僅授權(quán)最高法院和最高檢察院享有司法解釋權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定：凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。2015年修訂后的立法法在再次重申最高法院和最高檢察院的司法解釋權(quán)的基礎(chǔ)上，更是進(jìn)一步重申地方兩院“不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。因此，司法解釋是“兩高”的專屬權(quán)，國(guó)家法律從未授權(quán)地方法檢兩院享有這個(gè)權(quán)力。

此外，考察發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家法律從來沒有授權(quán)最高法院和最高檢察院和地方法檢兩院制定“司法解釋性質(zhì)文件”的權(quán)力，但實(shí)務(wù)中最高法院根據(jù)全國(guó)范圍內(nèi)司法業(yè)務(wù)與司法管理的需要，制定了大批量的“司法解釋性質(zhì)文件”，在法律適用和司法工作中也確實(shí)發(fā)揮了巨大作用。但此類規(guī)范性文件畢竟并不等同于“司法解釋”，二者之間既有密切聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。

“司法解釋性質(zhì)文件”與“司法解釋”的聯(lián)系：一是從目的上看，兩者均是最高法院和最高檢察院制定的司法規(guī)范性文件，目的在于規(guī)范和指導(dǎo)各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院的審判、檢察工作。二是從稱謂上看，在2012年之前，最高法院曾將所有的規(guī)范性文件（包括“司法解釋”和“其他非司法解釋文件”）統(tǒng)稱為“司法文件”，如自1986年開始由最高法院研究室編發(fā)的《司法文件選》連續(xù)出版物，均稱上面刊發(fā)的所有文件均為“司法文件”，直到2012年最高法院發(fā)布《關(guān)于廢止1979年底以前發(fā)布的部分司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件(第八批)的決定》時(shí)，才有了“司法解釋”和“司法解釋性質(zhì)文件”兩種不同的稱謂。只是其羅列的兩類文件仍然混編在一起，讀者常常難以判斷二者的區(qū)別。

“司法解釋性質(zhì)文件”與“司法解釋”的區(qū)別：一是文件形式不同。最高法院1997年、2006年先后作出《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，明確司法解釋分為“解釋”“規(guī)定”“批復(fù)”和“決定”四種。而對(duì)“司法解釋性質(zhì)文件”的形式未作規(guī)定。司法實(shí)務(wù)中，有關(guān)“司法解釋性質(zhì)文件”主要有“(指導(dǎo))意見”“通知”“會(huì)議紀(jì)要”“領(lǐng)導(dǎo)講話”“答記者問”等形式。二是文件編號(hào)不同。根據(jù)最高法院相關(guān)規(guī)定，“司法解釋”需以“法釋”編號(hào)發(fā)布，而“司法解釋性質(zhì)文件”不得使用“法釋”編號(hào)發(fā)布，實(shí)務(wù)中其編號(hào)有“法發(fā)”或“法”等。三是法律效力不同?！八痉ń忉尅笔墙?jīng)過最高法院審委會(huì)討論通過的，在裁判文書中可以直接引用，具有普遍法律約束力。而“司法解釋性質(zhì)文件”能否援用沒有明確規(guī)定，只是2012年最高法院在《關(guān)于廢止1979年底以前發(fā)布的部分司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件(第八批)的決定》中才第一次規(guī)定“過去依據(jù)……司法解釋和司法解釋文件對(duì)有關(guān)案件作出的判決、裁定仍然有效”。自此之后的第九批至十一批清理司法解釋的決定中，都作了相同的規(guī)定。直到2017年最高法院在《關(guān)于廢止部分司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件(第十二批)的決定》中進(jìn)一步規(guī)定：“過去依據(jù)或參照下列司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件對(duì)有關(guān)案件作出的判決、裁定仍然有效。當(dāng)事人對(duì)廢止決定公布前的行政行為不服，在決定公布后提起行政訴訟或者進(jìn)入再審程序的……人民法院可依據(jù)相關(guān)司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件作出裁判?！?/p>

可見，最高人民法院雖然明確了司法解釋性質(zhì)文件的法律效力，但也只限于行政訴訟的范疇。此外，從此類文件本身看，多數(shù)文件中有“各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行”等要求。不過，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)務(wù)中，各地法院在對(duì)一些案件的裁判中，為數(shù)不少的還是援引了這些“司法解釋性質(zhì)文件”作為裁判理由或者裁判依據(jù)。

省級(jí)法檢兩院有哪些規(guī)范性文件？

經(jīng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，目前省級(jí)法檢兩院規(guī)范性文件主要有以下四種類型：

（一）司法業(yè)務(wù)文件。

眾所周知，地方法檢兩院特別是省級(jí)法檢兩院為了指導(dǎo)審判（檢察）業(yè)務(wù)，在沒有相關(guān)司法解釋或司法解釋不明的前提下，為了確保法律和司法解釋在一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)行的一致性，針對(duì)某類案件或某類審判事項(xiàng)制作了大量“司法業(yè)務(wù)文件”。這些文件也多以“（指導(dǎo)）意見”“規(guī)定”“通知”“會(huì)議紀(jì)要”“領(lǐng)導(dǎo)講話”等形式表現(xiàn)出來，實(shí)務(wù)中多有發(fā)文編號(hào)，且以“紅頭文件”出現(xiàn)。顯而易見，此類文件在形式上與“司法解釋性質(zhì)文件”沒有區(qū)別，故不少地方將省級(jí)法檢兩院此類司法業(yè)務(wù)文件稱之為“司法解釋性質(zhì)文件”也就順理成章了。

關(guān)于省級(jí)法檢兩院能否制定此類規(guī)范性文件，經(jīng)歷了一個(gè)“否定——肯定——既肯定又否定”的演變過程：

1987年，最高法院持否定態(tài)度。當(dāng)年，最高法院《關(guān)于地方各級(jí)法院不宜制定司法解釋性質(zhì)文件問題的批復(fù)》明確指出，地方各級(jí)法院不宜制定具有司法解釋性質(zhì)的文件。但沒有明確界定何謂“司法解釋性質(zhì)文件”，于是不少地方法院“打擦邊球”，開始發(fā)布“工作規(guī)則”“通知”“意見”等一系列規(guī)范性文件。

2009年，最高法院采肯定態(tài)度。是年，最高法院在《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》中明確規(guī)定：“地方法院應(yīng)采取及時(shí)、便捷方式，向社會(huì)公開關(guān)于法院的方針政策、各種規(guī)范性文件和審判指導(dǎo)意見?！?/p>

2010年，最高法院再次持肯定態(tài)度。最高法院在《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》中規(guī)定：省高級(jí)法院“通過審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例、召開審判業(yè)務(wù)會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等形式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)”。不僅再次肯定了省高級(jí)法院可以制定司法文件，而且首次對(duì)省高級(jí)法院制定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件正式命名為“審判業(yè)務(wù)文件”。由于最高法院態(tài)度的大轉(zhuǎn)變，致使各地高級(jí)法院不僅單獨(dú)制定此類文件，而且還不時(shí)聯(lián)合其他主體共同發(fā)布。與此同時(shí)，更多的中級(jí)法院甚至基層法院也爭(zhēng)相效法，不斷發(fā)布類似文件。

2012年，最高法院和最高檢察院又持否定態(tài)度。針對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件過多過濫的亂象，最高法院和最高檢察院開始糾偏。最高法院、最高檢察院在當(dāng)年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》中明確規(guī)定：“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的‘指導(dǎo)意見’‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引?！庇捎谶@個(gè)“禁令”所糾正的內(nèi)容不徹底且還留有余地，似乎可以由此理解為：省級(jí)法檢兩院制定諸如“解答”“會(huì)議紀(jì)要”等形式的規(guī)范性文件用于指導(dǎo)審判業(yè)務(wù)還是可以的。否則，上述通知中所述“制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引”一句就不好理解，無法落到實(shí)處。由此，人們有理由相信，最高法院和最高檢察院的這個(gè)事關(guān)地方法檢兩院能否制定規(guī)范性文件的“聯(lián)合通知”是自相矛盾的！

于是，“聯(lián)合通知”發(fā)布后，對(duì)地方法檢兩院幾乎沒有約束力，在司法工作中單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布司法規(guī)范性文件成為常態(tài)。不過為了避嫌，一些法檢兩院發(fā)布的司法業(yè)務(wù)文件多以“司法文件”的形式設(shè)置在法院網(wǎng)上，與先前多以“司法解釋性質(zhì)文件”欄目設(shè)置在法院網(wǎng)站上有所不同。

（二）司法解釋的實(shí)施意見。

省級(jí)法檢兩院為了有效貫徹執(zhí)行最高法院和最高檢察院的司法解釋，以指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)審判（檢察）業(yè)務(wù)的順利開展，常常制定某種規(guī)范性文件將司法解釋具體化，從而更好地運(yùn)用于司法工作中。如辦理盜竊、毒品等案件中有關(guān)犯罪數(shù)額的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：《關(guān)于我省盜竊罪具體數(shù)額執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于當(dāng)前審理毒品犯罪案件有關(guān)問題的意見》等。

此類規(guī)范性文件，通常是在最高法院和最高檢察院授權(quán)的數(shù)額范圍內(nèi)，由省級(jí)法檢兩院結(jié)合本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相關(guān)犯罪在全國(guó)的排名等因素，出臺(tái)本省的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，一般還需要報(bào)最高法院和最高檢察院批準(zhǔn)或備案。如2013年最高法院在《關(guān)于審理拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在最高人民法院規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)，研究確定本地區(qū)執(zhí)行具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)最高人民法院備案?！?014年，最高法院在《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見》中，明確賦權(quán)各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定實(shí)施細(xì)則。

由此可見，高級(jí)人民法院在某些方面還是具有制定地方司法解釋性質(zhì)文件的權(quán)力，只不過這個(gè)權(quán)力來自最高人民法院的專項(xiàng)賦權(quán)或概括賦權(quán)。故此類規(guī)范性文件由于有了相當(dāng)于“上位法”的司法解釋的授權(quán)，其合法性自不待言，所以筆者為其創(chuàng)造了一個(gè)新詞：“司法解釋實(shí)施意見”。

（三）司法工作的指導(dǎo)意見。

省級(jí)法檢兩院制定此類文件的目的，主要是為了從整體上加強(qiáng)特定審判（檢察）業(yè)務(wù)工作、專項(xiàng)審判（檢察）工作等工作機(jī)制的構(gòu)建與推進(jìn)，如《關(guān)于構(gòu)建依法服務(wù)保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展協(xié)作機(jī)制的意見》《關(guān)于全省法院案件評(píng)查的規(guī)定》《關(guān)于全面推進(jìn)全省法院訴內(nèi)流程源頭治理的實(shí)施方案（試行）》等。

此類文件雖有“意見”“規(guī)定”等形式，并與“司法業(yè)務(wù)文件”的形式有相同或相似之處，但其重點(diǎn)在于工作上的宏觀指導(dǎo)，一般從審判（檢察）工作方向、工作機(jī)制、工作措施等方面提出明確要求，多數(shù)不涉及對(duì)法律的理解與適用問題，也不直接涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的分配。

當(dāng)然，研究中也發(fā)現(xiàn)有少量涉及審判（檢察）業(yè)務(wù)工作如何銜接的程序處理而間接波及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的，如《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》等。

（四）司法行政的管理規(guī)范。

同最高法院和最高檢察院在制定司法解釋的同時(shí)也發(fā)布了不少司法解釋性質(zhì)文件一樣，省級(jí)法檢兩院制定的規(guī)范性文件并非都與司法業(yè)務(wù)相關(guān)，其中，在日常的司法行政管理活動(dòng)中，也發(fā)布了大量與司法業(yè)務(wù)無關(guān)而屬于審判或檢察系統(tǒng)內(nèi)部或系統(tǒng)上下的人事與財(cái)物等行政管理方面的文件，即“行政管理性質(zhì)文件”。如涉及法官或檢察官員額制、助理人員、書記員、司法警察、司法技術(shù)人員、人員培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)、法庭建設(shè)、信息化建設(shè)等人財(cái)物管理方面而制定的規(guī)范性文件。這類文件一般不涉及案件當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。對(duì)于這類文件，筆者統(tǒng)稱為“司法行政管理性文件”。

省級(jí)法檢兩院規(guī)范性文件應(yīng)否納入備案審查？

關(guān)于省級(jí)法檢兩院的規(guī)范性文件是否能夠納入人大備案審查的監(jiān)督范圍，存在兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)和理由。

反對(duì)將省級(jí)法檢兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查監(jiān)督范圍的主要理由是：立法法、監(jiān)督法僅規(guī)定“兩高”司法解釋報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，并未規(guī)定地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。如果將對(duì)司法規(guī)范性文件的備案審查由監(jiān)督法規(guī)定的最高法院和最高檢察院的司法解釋擴(kuò)展至省級(jí)法檢兩院的規(guī)范性文件，于法無據(jù)。于是，在不少省級(jí)人大常委會(huì)通過的有關(guān)監(jiān)督法的實(shí)施細(xì)則中，都把地方法檢兩院的規(guī)范性文件排除在備案審查之外。

如2007年11月30日，就在全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的監(jiān)督法實(shí)施的當(dāng)年，吉林省人大常委會(huì)通過的《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第五章（規(guī)范性文件的備案審查），就將備案審查的范圍明確界定為：下列規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)，報(bào)送備案：（一）省人民政府制定的規(guī)章，報(bào)送省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（二）較大的市的人民政府制定的規(guī)章，報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，同時(shí)報(bào)送省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（三）縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；（四）本省各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、決議，報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。明白無誤地將省級(jí)法檢兩院的司法規(guī)范性文件排除在備案審查之外。

支持將省級(jí)法檢兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查監(jiān)督范圍的主要理由是：首先，既然立法法、監(jiān)督法都規(guī)定了最高法院和最高檢察院的司法解釋都需要備案審查，那么，如果不將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入備案審查，就會(huì)因這些規(guī)范性文件缺乏監(jiān)督任其泛濫，危害十分嚴(yán)重。其次，在各級(jí)人大常委會(huì)的立法監(jiān)督實(shí)踐中，已有部分省級(jí)人大將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入了備案審查監(jiān)督范圍，并且取得較好的效果，這些成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

2019年9月24日，上海市第十五屆人大常委會(huì)第二十九次主任會(huì)議通過《關(guān)于市高級(jí)人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作的若干規(guī)定》，并自2019年10月1日起試行。據(jù)報(bào)道，在《若干規(guī)定》通過后的當(dāng)天下午，上海市人大常委會(huì)召開本市“兩院”規(guī)范性文件備案審查工作座談會(huì)，標(biāo)志著該項(xiàng)工作正式啟動(dòng)。會(huì)上，市人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人就《若干規(guī)定》作說明，市高級(jí)人民法院院長(zhǎng)劉曉云、市人民檢察院檢察長(zhǎng)張本才就該市“兩院”如何貫徹落實(shí)《若干規(guī)定》做好相關(guān)工作發(fā)言。

據(jù)悉，《若干規(guī)定》對(duì)上海市“兩院”規(guī)范性文件的報(bào)備范圍、審查內(nèi)容和方式等進(jìn)行了明確，要求探索建立相應(yīng)工作機(jī)制。市人大常委會(huì)主任殷一璀指出，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查、推進(jìn)本市“兩院”規(guī)范性文件備案審查工作，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、保證憲法法律正確實(shí)施的重要舉措，是憲法、立法法和監(jiān)督法賦予地方人大常委會(huì)的法定職責(zé)。要按照全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋的要求，統(tǒng)一思想、提高站位，加強(qiáng)協(xié)同配合、相互支持，抓緊學(xué)習(xí)、審慎把握、及時(shí)總結(jié)，確保本市“兩院”規(guī)范性文件備案審查工作順利起步，穩(wěn)步推進(jìn)。

2019年11月26日，在湖南省十三屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，省人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任吳秋菊就省人大常委會(huì)2019年規(guī)范性文件備案審查工作情況作報(bào)告。據(jù)介紹，這是自2018年以來，省人大常委會(huì)法工委第二次就備案審查工作情況向常委會(huì)報(bào)告，以后將形成常態(tài)。從這個(gè)少有的省級(jí)人大常委會(huì)專題聽取有關(guān)備案審查工作報(bào)告中可以看出，當(dāng)年備案審查工作的一大創(chuàng)新之處在于：為落實(shí)黨中央提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，省人大常委會(huì)法工委積極探索將法檢兩院規(guī)范性文件納入報(bào)備范圍的工作。在此之前，省人大常委會(huì)法工委會(huì)同省人大監(jiān)察和司法委員會(huì)與省高級(jí)人民法院、省人民檢察院座談，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，省級(jí)法檢兩院將2019年制定的一些有司法指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件向省人大常委會(huì)進(jìn)行了報(bào)備。

在省級(jí)法檢兩院的規(guī)范性文件是否應(yīng)該納入人大備案審查監(jiān)督范圍的問題上，各地的爭(zhēng)議還在繼續(xù)。但是，部分省級(jí)人大已將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入備案審查監(jiān)督范圍并取得成功的經(jīng)驗(yàn)和效果，讓我們看到了規(guī)范性文件備案審查制度落地的曙光！