初見成效：三年來備案審查工作有何重大進展？

特約撰稿人 羅書平

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議閉幕會后舉行第十五講專題講座，全國人大常委會副委員長、中國法學(xué)會會長王晨作了題為《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》的講座。

王晨表示，備案審查工作取得重大進展，目前已經(jīng)形成了黨委、人大、政府、軍隊等各系統(tǒng)分工負責(zé)、相互銜接的各類規(guī)范性文件備案審查制度機制。全國人大常委會對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行備案審查。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，認真做好審查、研究、處理、反饋等工作，將備案審查信息平臺延伸到設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣，連續(xù)三年聽取審議備案審查工作情況報告并向社會公開。

大量的實證研究表明，近年來全國人大常委會有關(guān)備案審查制度的實施情況可以概括：取得重大進展，但任重道遠！

2017年：備案審查128件主動審查17件處理5件

2017年12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀在十二屆全國人大常委會第三十一次會議上所作《關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》披露：十二屆全國人大以來，全國人大常委會法制工作委員會對報送全國人大常委會備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進行主動審查研究。審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時研究提出處理意見。與此同時，2017年還進一步加大主動審查力度，完成對14件行政法規(guī)、17件司法解釋、150余件地方性法規(guī)的主動審查研究工作。在司法解釋以及司法規(guī)范性文件的備案審查工作中，也涌現(xiàn)出一些被糾正的典型案例。

2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)一位公民提出審查建議，請求對最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳曾經(jīng)發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》中規(guī)定的“附條件逮捕”制度問題進行審查研究。全國人大常委會法工委與最高檢進行了溝通。2017年4月28日，最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳發(fā)文宣布，經(jīng)研究并報院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，從即日起不再執(zhí)行《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》，今后在審查逮捕工作中不再適用“附條件逮捕”。

2009年7月，全國人大常委會法制工作委員會審查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋中，將個人未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機構(gòu)的行為認定為非法行醫(yī)犯罪，與刑法規(guī)定不一致，經(jīng)與制定機關(guān)反復(fù)溝通并跟蹤督促，制定機關(guān)已于2016年12月對相關(guān)規(guī)定作出修改。

十二屆全國人大以來，全國人大常委會收到“兩高”報送備案的128件司法解釋。法工委逐件審查后發(fā)現(xiàn)，民事訴訟法司法解釋中有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與民事訴訟法的規(guī)定不一致。審查結(jié)果：在全國人大常委會有關(guān)專門委員會大力支持下，推動制定機關(guān)已于2017年2月作出妥善處理。

2018年：備案審查18件建議審查44件處理3件

2018年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在十三屆全國人大常委會第七次會議上作《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》。

>>2019年12月25日，十三屆全國人大常委會第十五次會議舉行第三次全體會議。會議聽取全國人大常委會法工委主任沈春耀作關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告。自2017年起，備案審查工作情況報告已連續(xù)三年提請全國人大常委會會議審議。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

報告顯示：過去一年，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有立法權(quán)的地方人大及其常委會認真貫徹全面依法治國的要求，依照法定權(quán)限和程序開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋制定和報送備案工作，為確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用。從備案審查工作情況看，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的內(nèi)容總體上是適應(yīng)實際需要的，是符合憲法法律的。報告按照黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，對當(dāng)年備案審查工作取得的新進展作了回顧。

報告說，一年來，制定機關(guān)共向全國人大常委會報送備案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋1238件，其中行政法規(guī)40件，省級地方性法規(guī)640件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)483件，自治條例和單行條例33件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)24件，司法解釋18件。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年11月底，制定機關(guān)共向全國人大常委會報送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件、省級地方性法規(guī)6083件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件、自治條例和單行條例995件、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)335件、司法解釋710件。

行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋基本實現(xiàn)了有件必備。按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。

對于地方“兩院”制定的許多規(guī)范性文件中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)，對此問題，沈春耀透露，有的地方人大常委會已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入。他表示全國人大常委會法制工作委員會將就此開展調(diào)研，與有關(guān)方面進行溝通。

2018年，法制工作委員會共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信來函4578件，可以明確為審查建議的有1229件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的有112件，占9.1%。

112件審查建議中，建議對行政法規(guī)進行審查的5件，占4.5%；建議對地方性法規(guī)進行審查的63件，占56.3%；建議對司法解釋進行審查的44件，占39.2%。沒有收到有關(guān)國家機關(guān)提出的審查要求。

通過備案審查工作，對一些有不同認識的問題加強研究和跟蹤，其中不少是法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件在制定和實施中有不同認識、需要準(zhǔn)確把握法律和政策界限的問題。例如，有關(guān)方面通過出臺規(guī)范性文件，建立信用懲戒制度，推動社會信用體系建設(shè)；同時，也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂。又如，一些地方相繼制定“地方金融條例”，帶來了對金融管理是否屬于國家立法專屬事項、地方金融立法是否影響金融市場統(tǒng)一的不同認識。針對這些情況，法工委加強對有關(guān)規(guī)范性文件的審查研究，跟蹤了解有關(guān)立法動態(tài)，防止出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)利的情況，防止出現(xiàn)超越立法權(quán)限和違背上位法規(guī)定的情形。

對備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，法工委認真開展審查研究，通過與制定機關(guān)溝通、提出書面研究意見等方式，加大監(jiān)督糾正力度，推動相關(guān)問題妥善解決。其中四起與最高法院和最高檢察院的司法解釋有關(guān)。

第一起是根據(jù)公民審查建議，推動最高人民法院對婚姻法司法解釋（二）第二十四條進行修改完善。2018年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》，對夫妻共同債務(wù)的認定標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任分配進行了細化和完善，有關(guān)問題得到妥善解決。

第二起是根據(jù)公民審查建議，對最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件的解釋將“馴養(yǎng)繁殖物種”納入有關(guān)“珍貴、瀕危野生動物”范圍的規(guī)定，進行審查研究。

第三起是根據(jù)有關(guān)組織審查建議，對最高人民法院關(guān)于適用公司法的規(guī)定（二）中有關(guān)公司股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定，進行審查研究。經(jīng)溝通，最高人民法院已啟動工作，擬對上述有關(guān)司法解釋的內(nèi)容進行修改完善。

第四起是根據(jù)公民審查建議，對最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》有關(guān)“當(dāng)事人對一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請監(jiān)督的，人民檢察院不予受理”的規(guī)定，進行審查研究。經(jīng)溝通，最高人民檢察院已停止執(zhí)行該規(guī)定，并明確當(dāng)事人針對人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的一審民事判決、裁定提出的監(jiān)督申請，無論是否提出過上訴，只要符合民事訴訟法第二百零九條規(guī)定，均應(yīng)依法受理。

2019年：備案審查41件，對16個地方司法文件進行審查

2019年12月25日，全國人大憲法和法律委員會副主任委員沈春耀向在十三屆全國人大常委會第十五次會議上作《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》。

一年來，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院以及有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會，依照憲法法律規(guī)定的權(quán)限和程序開展法規(guī)和司法解釋制定工作，按照規(guī)定報送全國人大常委會備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋共1485件，其中行政法規(guī)53件，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)516件，設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市地方性法規(guī)718件，自治條例和單行條例99件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)58件，司法解釋41件。

報告肯定了各報送備案的機關(guān)按照“有件必備”的要求，基本做到了報送及時、材料齊全、格式規(guī)范，通過報送備案自覺接受全國人大常委會監(jiān)督，報備工作實現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。同時，報告還特別提到了去年以來，法工委著力推動地方人大常委會將地方政府規(guī)章和地方人民法院、人民檢察院制定的涉及審判、檢察工作的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。目前，地方政府規(guī)章基本上納入地方人大常委會備案審查范圍，有14個?。▍^(qū)、市）將地方有關(guān)司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍，有兩個省納入依申請審查范圍。

一年來，對公民、組織提出的138件審查建議進行了審查研究，提出了處理意見并向建議人作了反饋。并將88件不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議分別移送有關(guān)機關(guān)，其中，移送中央辦公廳法規(guī)局5件，移送中央軍委辦公廳法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民檢察院5件，移送省級人大常委會6件，同時移送司法部和省級人大常委會19件。其中，有關(guān)對司法解釋進行備案審查中的典型案例包括：

一是關(guān)于適用公司法的司法解釋規(guī)定了股東、董事的清算責(zé)任，法制工作委員會在2018年備案審查工作情況報告中報告了對這一規(guī)定的審查情況。2019年11月，制定機關(guān)通過適當(dāng)方式對公司債務(wù)案件審理中“怠于履行清算義務(wù)的認定”和“因果關(guān)系抗辯”作了明確，解決了不適當(dāng)擴大股東清算責(zé)任的問題。

二是有重點地開展規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，即持續(xù)開展生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件集中清理工作。為貫徹全國人大常委會有關(guān)決議精神，全國人大常委會法工委在去年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，2019年又督促地方修改300件、廢止44件。同時，推動制定機關(guān)對集中清理過程中發(fā)現(xiàn)的37件部門規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋以及11000余件各類規(guī)范性文件及時修改、廢止或者重新制定。

與此同時，全國人大常委會法工委總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究制定新的備案審查工作規(guī)范。將原有的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合并進行修改完善，形成統(tǒng)一的備案審查工作制度性規(guī)范，委員長會議已經(jīng)審議并原則通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。

可以想象，隨著《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的實施，不久的將來，在健全有效的憲法監(jiān)督制度之下，不同層級的法律法規(guī)將形成一張協(xié)調(diào)嚴密的法制之網(wǎng)，全面推進依法治國。