中期預(yù)算視角下預(yù)算監(jiān)督作用的實(shí)現(xiàn)

于澤

[摘 要] 中期預(yù)算體現(xiàn)一個(gè)完整的財(cái)政周期資金運(yùn)行狀況，跨越多個(gè)年度，在中期預(yù)算視域下，完善的預(yù)算監(jiān)督體系有助于提高財(cái)政資金的使用效率和質(zhì)量，保障財(cái)政資金使用合法、合規(guī)，增強(qiáng)財(cái)力的可持續(xù)性。為充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用，一方面，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)始終貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算績效評價(jià)階段；另一方面，需要充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，必要時(shí)可通過政府購買公共服務(wù)的方式引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助審查監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算監(jiān)督；中期預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、中期預(yù)算監(jiān)督模式簡述

預(yù)算體現(xiàn)著政府向公眾提供公共物品和服務(wù)的能力，以及政府政策取向、變動(dòng)，預(yù)算監(jiān)督作為預(yù)算體系的重要組成，目的在于提高政府使用財(cái)政資金的規(guī)范性、合理性和科學(xué)性。預(yù)算監(jiān)督有兩層含義：一是預(yù)算監(jiān)督主體對各級政府的預(yù)算的合規(guī)性以及合法性進(jìn)行監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在預(yù)算編制過程中，同樣貫穿于預(yù)算審批、執(zhí)行以及決算的全過程；二是預(yù)算監(jiān)督主體通過政府預(yù)算，對各級政府收入獲得的合法性以及支出的合理性進(jìn)行有效性監(jiān)督。通過預(yù)算監(jiān)督，確保政府財(cái)政資金的安全性和使用效率。

中期財(cái)政預(yù)算相比年度預(yù)算而言，通過將一個(gè)財(cái)政周期的財(cái)政狀況加以預(yù)測，考慮多個(gè)年度的財(cái)政平衡，具有突出的優(yōu)勢：盤活存量資金，提高財(cái)政資金的使用效率，從而使財(cái)政可持續(xù)性得到更好的保障[1]。“相對于年度預(yù)算來說，所謂的中期預(yù)算通常是一個(gè)為期3-5年的滾動(dòng)的預(yù)算總量框架，其核心是具有一定約束力的中期財(cái)政支出限額，它是政府和各部門在未來若干財(cái)政年度中應(yīng)當(dāng)遵守的預(yù)算限額”（李燕，2012年）。黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制以來，中期預(yù)算改革一直在持續(xù)推進(jìn)。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，指出中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算過渡階段，對中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容、編制主體和程序以及組織實(shí)施的相關(guān)規(guī)定和要求。黨的十九大報(bào)告提出了要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的目標(biāo)。

中期預(yù)算將政府的活動(dòng)放在一個(gè)較長的財(cái)政周期內(nèi)加以考察，對財(cái)政管理能力和預(yù)算管理體制有極高的要求。而完善的預(yù)算監(jiān)督體系可以促進(jìn)財(cái)政和預(yù)算管理體制的完善；在推進(jìn)中期預(yù)算的進(jìn)程中，預(yù)算監(jiān)督作為必不可少的一環(huán)發(fā)揮著不可或缺的作用。從年度預(yù)算到中期預(yù)算，除了預(yù)算編制和執(zhí)行的變化，我國預(yù)算監(jiān)督的模式也需要隨之改變[2]。

二、提高預(yù)算監(jiān)督的廣度、深度

（一）預(yù)算編制監(jiān)督

相比年度預(yù)算，中期預(yù)算將短期的經(jīng)濟(jì)狀況置于中長期的視域下進(jìn)行分析，避免了年度預(yù)算短視的弊端。從中期預(yù)算的時(shí)間跨度來看，中期預(yù)算涵蓋多年的預(yù)算收支，并非對單一財(cái)政年度的孤立考察。我國目前實(shí)行的是三年滾動(dòng)預(yù)算，“滾動(dòng)”如何落實(shí)成為關(guān)鍵問題，是否通過滾動(dòng)預(yù)算真正實(shí)現(xiàn)對年度預(yù)算的指導(dǎo)和約束成為現(xiàn)實(shí)問題。若滾動(dòng)預(yù)算僅僅是流于表面的形式，則無異于“新瓶裝舊酒”，從這一角度來看，在預(yù)算編制之初，就需要充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用，助力預(yù)算實(shí)現(xiàn)真正“滾動(dòng)”。

預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算監(jiān)督的重心應(yīng)該主要放在預(yù)算的準(zhǔn)確性、精細(xì)化程度和完備性上。從中期預(yù)算編制的基礎(chǔ)來看，中期預(yù)算的編制建立在對未來宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支的預(yù)期上，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性高度依賴于對未來經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政情況的預(yù)測精準(zhǔn)程度；從中期預(yù)算編制的具體內(nèi)容來看，中期預(yù)算的編制內(nèi)容與政府宏觀治理政策密不可分，將跨年度的支出項(xiàng)目納入預(yù)算，合理分配財(cái)政資金，體現(xiàn)政府支出項(xiàng)目的優(yōu)先性。在全口徑預(yù)算管理下，預(yù)算科目的編制要全面覆蓋，具體到一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本賬，應(yīng)該將各預(yù)算科目進(jìn)行細(xì)化列收列支，力求預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性。另外，中期預(yù)算并非囿于一個(gè)年度，而是尋求在一個(gè)財(cái)政周期內(nèi)的預(yù)算平衡，某些年度出現(xiàn)財(cái)政赤字對于實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)，調(diào)控經(jīng)濟(jì)是有必要的，在這種情況下，對赤字的預(yù)測，以及對彌補(bǔ)赤字實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的路徑加以考量，成為中期預(yù)算編制內(nèi)容的應(yīng)有之意。在地方政府債務(wù)問題突出的現(xiàn)實(shí)背景下，如何防范化解未來可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如何對政府直接債務(wù)和或有債務(wù)進(jìn)行償還，以及償債能力的分析都是中期預(yù)算必須考慮的內(nèi)容。由于在中期預(yù)算下，考慮到連貫的多個(gè)年度的政策連續(xù)性，應(yīng)對可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要相應(yīng)的預(yù)算調(diào)節(jié)資金等等，凡此種種，皆在中期預(yù)算的編制范圍之中，同時(shí)也應(yīng)該是預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)所在。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

在中期預(yù)算框架下，預(yù)算執(zhí)行情況直接決定預(yù)算平衡能否實(shí)現(xiàn)，實(shí)際執(zhí)行中，存在諸多不可控因素；而在中期預(yù)算視域下，預(yù)算執(zhí)行面臨更多的挑戰(zhàn)。中期預(yù)算視域下的預(yù)算執(zhí)行情況可以從兩個(gè)方面分析：一是中期預(yù)算約束下的年度預(yù)算的執(zhí)行；二是中期預(yù)算中跨年度預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行。

中期預(yù)算的改革與推進(jìn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，實(shí)行三年滾動(dòng)預(yù)算的過程中與年度預(yù)算并不是分割的，施行中期預(yù)算同樣要以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，年度預(yù)算的執(zhí)行情況關(guān)系到中期預(yù)算的準(zhǔn)確性和可行性。在年度預(yù)算執(zhí)行方面，中期預(yù)算對年度預(yù)算起到指導(dǎo)性和約束性作用，但由于立法的落后，這種約束還只是一種軟約束，并不具備相應(yīng)的法律效力[3]。在年度預(yù)算執(zhí)行中，就預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性而言，實(shí)際支出與預(yù)算數(shù)據(jù)之間不相等。就預(yù)算執(zhí)行的合法性而言，各級政府在落實(shí)預(yù)算的過程中，依然存在年底突擊花錢，資金挪用、占用的情況。我國預(yù)算法中規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”，事實(shí)上，僅僅在年中進(jìn)行一次這樣的執(zhí)行情況匯報(bào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，并不能翔實(shí)反映預(yù)算的落實(shí)情況。對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督應(yīng)該貫穿預(yù)算執(zhí)行的始終，對各級政府而言，全過程的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督需要及時(shí)、詳細(xì)、準(zhǔn)確的公開預(yù)算執(zhí)行信息，更應(yīng)該具體到每一項(xiàng)預(yù)算收入和每一項(xiàng)預(yù)算支出的詳細(xì)說明。

目前我國對跨年度項(xiàng)目進(jìn)行的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在對中期財(cái)政項(xiàng)目庫的監(jiān)管上，無論是范圍還是力度都不夠。根據(jù)審計(jì)署對“十三五”規(guī)劃綱要中的20個(gè)重大工程項(xiàng)目（占規(guī)劃總數(shù)的12%）審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2018年3月底，由于未及時(shí)制定具體方案或任務(wù)清單、未分解落實(shí)責(zé)任、未出臺配套政策等，10個(gè)項(xiàng)目的41項(xiàng)任務(wù)有部分具體事項(xiàng)進(jìn)展較慢，不利于任務(wù)如期完成。這組數(shù)據(jù)說明，對于項(xiàng)目庫的監(jiān)督時(shí)效性不夠，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中的監(jiān)督不能有效落實(shí)，雖然存在事后監(jiān)督，但是以監(jiān)督促落實(shí)的效果未能充分實(shí)現(xiàn)。

對于跨年度的項(xiàng)目，一是資金需求量大，二是項(xiàng)目的時(shí)間跨度長。對未來年度的宏觀環(huán)境以及項(xiàng)目自身實(shí)施條件的變化預(yù)測的困難，使得在項(xiàng)目預(yù)算伊始對整個(gè)項(xiàng)目所需資金進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測度難度較高，并且在項(xiàng)目實(shí)施過程中，綜合各種因素的變化，對項(xiàng)目的運(yùn)行情況以及資金需求都會(huì)帶來不可預(yù)測的變化。

在跨年度項(xiàng)目的預(yù)算資金監(jiān)督中，一方面資金的落實(shí)情況和使用效率需要監(jiān)督；在項(xiàng)目運(yùn)行中，項(xiàng)目資金的到位率和到位后項(xiàng)目資金的使用是否合規(guī)合理是預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)。另一方面，預(yù)算資金的調(diào)整情況也需要重視：若因意外因素導(dǎo)致的項(xiàng)目所需資金增加，就需要核實(shí)其真實(shí)性和準(zhǔn)確性，并確定支出標(biāo)準(zhǔn)。在跨年度項(xiàng)目運(yùn)行情況的監(jiān)督方面，一方面要確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況的信息能夠及時(shí)更新，確保信息的時(shí)效性。另一方面要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況進(jìn)行分析評估，及時(shí)糾正項(xiàng)目運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題，確保項(xiàng)目的平穩(wěn)推進(jìn)和年度間的準(zhǔn)確銜接。

（三）預(yù)算績效監(jiān)督

對預(yù)算落實(shí)取得的成績和效果進(jìn)行綜合評價(jià)，是對政府運(yùn)用財(cái)政資金效率的反映。如何確保每一分財(cái)政資金都得到充分利用，無論是對年度預(yù)算還是中期預(yù)算而言都是必須關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題[4]。2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出全面實(shí)施績效管理，要構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系并強(qiáng)化預(yù)算績效管理約束。預(yù)算績效作為預(yù)算支出效率的體現(xiàn)，使預(yù)算支出執(zhí)行的質(zhì)量更為直觀得以展示，由此，對預(yù)算績效的監(jiān)督同樣不可或缺。

一方面，對預(yù)算績效的監(jiān)督體現(xiàn)在對預(yù)算績效評價(jià)的科學(xué)性和合理性監(jiān)督上。對跨年度預(yù)算支出項(xiàng)目績效進(jìn)行審查時(shí)，需注重政策一致性、預(yù)算完整性以及支出管理的規(guī)范性?？冃е笜?biāo)的設(shè)立應(yīng)該貼合預(yù)算支出項(xiàng)目的實(shí)際，具體且合理。除了可視的數(shù)量指標(biāo)外，還應(yīng)將預(yù)算支出產(chǎn)生的不可見的效益指標(biāo)納入績效評價(jià)范疇，如支出惠及人員的滿意度等。在審查過程中，可將績效指標(biāo)依據(jù)重要性進(jìn)行排序，提高審查效率。另一方面，預(yù)算績效監(jiān)督體現(xiàn)在預(yù)算績效評價(jià)對預(yù)算安排的指導(dǎo)作用上。預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排水平相掛鉤，績效評價(jià)不理想的預(yù)算支出項(xiàng)目在以后年度少安排甚至不安排支出。對預(yù)算績效的審查情況也應(yīng)與以后年度預(yù)算安排情況掛鉤，同時(shí)對審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題需進(jìn)行整理、公示，以避免以后年度預(yù)算工作再出現(xiàn)。

三、發(fā)揮預(yù)算主體監(jiān)督功能

（一）人大預(yù)算監(jiān)督

傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督主體為各級人大，然而無論是權(quán)力保障、能力建設(shè)還是約束機(jī)制方面，我國人大預(yù)算監(jiān)督仍然停留在形式上，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。以預(yù)算編制階段為例，在編制階段，多數(shù)情況下，在每年的11月份發(fā)布啟動(dòng)編制預(yù)算的相關(guān)程序，直到預(yù)算草案編制完畢之后，由次年3月份召開的各級人大對各級預(yù)算草案進(jìn)行從地方人大預(yù)算情況到監(jiān)督情況進(jìn)行審批。這段時(shí)間過于短暫，難免會(huì)出現(xiàn)編制中的疏漏和審批中的疏忽。另一方面，各地關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。雖然現(xiàn)在《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等相關(guān)法律為預(yù)算監(jiān)督提供了法律保障，但是這些法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏對細(xì)節(jié)的關(guān)注和更具可操作性的具體規(guī)定，以致地方各級政府在人大預(yù)算監(jiān)督中缺乏明確的指導(dǎo)。

（二）引入第三方機(jī)構(gòu)

各級人大具有預(yù)算監(jiān)督審查的職權(quán)，在預(yù)算監(jiān)督中一直發(fā)揮著重要作用，但由于現(xiàn)行各級部門預(yù)算中存在的部門多、項(xiàng)目多、人力不足等問題，導(dǎo)致預(yù)算審查監(jiān)督所需時(shí)間久、效率低。對此，可通過政府購買的方式，引入第三方機(jī)構(gòu)和顧問服務(wù)來提高預(yù)算監(jiān)督效率。專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)將預(yù)算績效監(jiān)督涉及的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行初步整理和初步評價(jià)，出具報(bào)告，人大根據(jù)報(bào)告，結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查。對于跨年度的預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)該對預(yù)算項(xiàng)目績效進(jìn)行連續(xù)監(jiān)督，預(yù)算績效評價(jià)始終貫穿預(yù)算項(xiàng)目，而對預(yù)算項(xiàng)目的監(jiān)督審查也應(yīng)該自預(yù)算項(xiàng)目起始，自預(yù)算項(xiàng)目終止。為加強(qiáng)對預(yù)算項(xiàng)目的了解和持續(xù)監(jiān)督，必要時(shí)，可派出項(xiàng)目監(jiān)督專員專門負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目。

四、結(jié)語

預(yù)算要實(shí)現(xiàn)跨年度平衡，要求預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算的各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到位，完善的預(yù)算監(jiān)督制度是實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算下跨年度預(yù)算平衡的保障；在中期預(yù)算框架下，不僅需要預(yù)算監(jiān)督主體積極發(fā)揮作用，也需要預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容更加深入，預(yù)算監(jiān)督與審查需要更加貼近預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)、更加全面具體。

筆者從預(yù)算監(jiān)督主體監(jiān)督作用的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容兩個(gè)方面，對中期預(yù)算框架下充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用進(jìn)行了闡述。首先，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該始終貫穿預(yù)算執(zhí)行的各階段。預(yù)算編制作為預(yù)算之始，對預(yù)算編制監(jiān)督不僅要對預(yù)算編制的全面性進(jìn)行審查，也要對預(yù)算編制的精細(xì)性和準(zhǔn)確性加以考察。預(yù)算執(zhí)行作為預(yù)算編制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，合法性、合規(guī)性與連續(xù)性是使其實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡的前提，不僅要關(guān)注年度預(yù)算執(zhí)行情況，跨年度的預(yù)算項(xiàng)目更需要連續(xù)追蹤。預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容不僅在預(yù)算審查，更在預(yù)算績效監(jiān)督，預(yù)算績效應(yīng)與下一階段預(yù)算安排；而預(yù)算績效監(jiān)督情況同樣應(yīng)與下一階段預(yù)算安排掛鉤，中期預(yù)算需要預(yù)算績效，同樣也需要向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變。中期預(yù)算框架下，預(yù)算監(jiān)督涉及的范圍更廣、更深入，除各級人大的監(jiān)督作用外，公眾監(jiān)督也不可或缺，針對部門預(yù)算中存在的部門多、項(xiàng)目多、人力不足等問題，可以通過政府購買的方式引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行預(yù)算審查與監(jiān)督?？偠灾?，在中期預(yù)算框架下，還需提高預(yù)算監(jiān)督的深度和廣度，從而提高財(cái)政資金的使用效率和政府財(cái)力的可持續(xù)性。

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