湖南張家界市的地方旅游立法現(xiàn)狀與發(fā)展

關鍵詞 全域旅游 張家界市 立法現(xiàn)狀 發(fā)展方向

基金項目：本文系2018年度湖南省大學生研究性學習和創(chuàng)新性實驗計劃項目結(jié)題成果，編號：612。

作者簡介：文啟明，吉首大學張家界學院。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.182

全域旅游將傳統(tǒng)的由點到點式旅游鏈條轉(zhuǎn)變?yōu)榫埸c成片式旅游區(qū)塊，核心是指以行政區(qū)域為單位，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各項數(shù)據(jù)資源、社會資源、生態(tài)資源，并把旅游業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)，以此為契機大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從而帶動第一、二產(chǎn)業(yè)鏈的連環(huán)發(fā)展，是促進當?shù)厣鷳B(tài)文明和社會經(jīng)濟共同建設的旅游新形態(tài)。

一、發(fā)展全域旅游對于張家界市的意義

開展全域旅游項目后，市政府宣布了張家界武陵山大道和張家界高鐵站的建設計劃。這兩項總投資約47億元的基建工程是加速張家界旅游提質(zhì)升級的重大工程，將徹底破解張家界旅游交通發(fā)展的“瓶頸”。同時，投資百億元的張家界旅游新城寧邦廣場項目在張家界高鐵新區(qū)舉行開工奠基儀式，該項目用地規(guī)模約700畝，計劃引入世界500強萬豪國際酒店集團旗下的兩大高星級酒店品牌——威斯汀酒店和福朋喜來登酒店，將為當?shù)靥峁浊踔辽先f個就業(yè)崗位，拉動經(jīng)濟的增長。以上事例足以體現(xiàn)全域旅游的優(yōu)勢，它不僅僅有助于加大政府資金投入，推動張家界基礎設施建設，優(yōu)化旅游體驗感，還有助于吸引外來資金，增加就業(yè)崗位，穩(wěn)定張家界社會治安環(huán)境，在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提下，打造世界知名的一流旅游城市。

二、張家界市關于旅游的地方立法現(xiàn)狀

雖然本市早在2011年就提出“全域提升”計劃;并在2013年，明確了“一城一區(qū)、錯位發(fā)展;三星拱月，全域旅游”的布局和發(fā)展路徑。 但卻未正式將全域旅游寫入地方法規(guī)、規(guī)章中，政府部門僅依照各個零散的條文，來管理、發(fā)展旅游業(yè)，導致本市長期未形成相應的全域發(fā)展法律規(guī)范體系。而今，本市作為全國首批全域旅游示范區(qū)建設單位，在這種情形的驅(qū)使下，經(jīng)我市第七屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，湖南省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議批準，全國首部全域旅游地方性法規(guī)——《張家界市全域旅游促進條例》（以下簡稱為“條例”）就此孕育而生。該條例包括七大章節(jié)，共五十三條內(nèi)容。 不僅對公共服務、資源開發(fā)、環(huán)境保護、責任承擔進行了明確規(guī)范，也對鄉(xiāng)村旅游、文化旅游方面進行了改革創(chuàng)新，同時促進了張家界本地特色的傳播與發(fā)揚。為張家界大力開展全域旅游提供了基本的法律支持，從而結(jié)束了本市發(fā)展全域旅游無法可依的局面。

三、張家界關于促進全域旅游立法方面存在的問題

本市雖作為全國首批全域旅游示范性城市，同時也是全國首個頒布全域旅游地方性法規(guī)的城市，但從現(xiàn)實情況來看，其相關立法依然無法滿足當?shù)厣鐣膶嶋H需求，無法妥善解決發(fā)展全域旅游所遇到的部分突發(fā)問題。

（一）現(xiàn)實可操作性較弱

首先，微觀操作方面研究較為欠缺?！稐l例》雖對本地全域旅游起到了指導作用，這一點毋庸置疑。但條例很大一部分是宏觀指導性內(nèi)容，比如：應當做什么，從哪方面做，而該怎么做，卻沒有具體細化的表達出來，也未用其他文件進行補充說明某些具體活動如何展開。加之《條例》對于不符合其規(guī)定的評判標準，也有部分未做具體說明，這就可能導致現(xiàn)實中有關部門的自由裁量權無形增大，將難以實現(xiàn)實質(zhì)公平，容易滋生腐敗。

（二）責任承擔形式單一 ，監(jiān)督保障機制較弱

在條例中，法律責任部分雖然單獨成章，但保障其懲處實施到位的制度并未有相應條款，缺少公眾監(jiān)督的懲罰會顯得較為形式化，且就立法而言，未對部分行為的具體處理辦法進行明確答復，這會導致實質(zhì)處罰不到位，容易滋生違法行為的發(fā)生，也難以另公眾信服。次者，從條例的具體規(guī)定中可以看出，除構(gòu)成犯罪的情形外，對于旅游經(jīng)營者的其他違法、違規(guī)行為，都是予以財產(chǎn)罰，此種責任承擔形式較為單一，不能起到良好的警示、懲罰作用，通俗的說：不能讓違法違規(guī)的旅游經(jīng)營者們長記性，反而會刺激他們產(chǎn)生繼續(xù)違法、違規(guī)的欲望，希望通過進一步侵害消費者的利益，來從中補回自己之前失去的利益，這就違背了立法者的本意，屬于立法與現(xiàn)實發(fā)展間的脫節(jié)問題。

（三）立法規(guī)定解決實際問題的能力有限

僅從目前的立法規(guī)定來看，現(xiàn)存法律規(guī)定對于實際問題的解決能力依然是有限的。對于最關鍵的旅游體驗問題，如：熱門景區(qū)“人從眾”，核心道路“車連排”，實景演出“票難求”，住宿環(huán)境“臟亂差”，特色產(chǎn)品“推騙漲”等現(xiàn)實問題，依然無法從源頭將其瓦解。

四、完善立法對策的思考

（一）出臺相關解釋文件，完善具體操作流程

以頒布法律補充性文件、發(fā)布政府文件或其他形式，將條例中某些僅提出事項，卻未提及具體要求、流程的規(guī)定以及缺失的評判標準補充完整，讓公眾了解到政府的具體計劃，監(jiān)督政府的實施進度，以此來遏制行政自由裁量權肆意擴大的現(xiàn)象，達到保障公眾合法權益的要求。

（二）懲罰公開化，多種責任承擔形式相結(jié)合

除涉密或其他特殊情況，要求相關責任部門對外公示每一種違法、違規(guī)行為對應哪一種處罰措施，對外公布相關機構(gòu)、人員懲處的具體情況，避免出現(xiàn)令公眾不服的“內(nèi)部罰”“形式罰”等。在責任承擔形式方面，筆者認為，懲罰最終目的是要求有關機構(gòu)、人員知錯能改，日后做到依法、依規(guī)辦事，使公眾的合法權益得到應有的保護，而非以苛扣工資、獎金、罰款的形式嚴懲、訓誡相關責任人。僅一味處罰，缺乏教導，可能會導致事與愿違的結(jié)果。因此筆者認為，可以比照“駕照”的管理形式，要求違法、違規(guī)者除接受相關財產(chǎn)處罰外，同時要求相關人員參加相關宣講課、培訓課，對其開展思想教導，嚴重者可要求其重修相關專業(yè)，來達到教主懲輔結(jié)合的形式，這樣更有利于減少違法、違規(guī)行為的出現(xiàn)。

（三）針對現(xiàn)存常態(tài)化違規(guī)行為進行補充立法

全域旅游開展的主要目的，是為了廣大消費者有更好的旅游體驗感，吸引更多消費者來此消費。因此，全域旅游法律的制定，要把提升游客旅游質(zhì)量這一要求放在首位。正如前文所述，對于人群分流，排隊時間長、住宿不理想、消費額突增、產(chǎn)品欺詐、交通擁堵、停車難、餐飲差、環(huán)境臟等現(xiàn)實問題，現(xiàn)存立法，還不能有效的全部解決，對于這些“老大難”問題，筆者在此選擇性的闡述一下個人見解。第一，對于產(chǎn)品欺詐問題，大多發(fā)生在旅行團中，很多旅客外地而來，并不了解本地推銷的產(chǎn)品實際情況，很多時候僅聽取導游“一面之詞”，而現(xiàn)實中導游提成很大一部分來自于團內(nèi)旅客的購物消費，因此有些導游會與賣家聯(lián)合起來侵犯消費者利益，最為典型的是網(wǎng)上宣稱的一類“購物觀光團”，以低廉的團價吸引消費者報團，再從旅行過程要一點一點讓游客支付高昂的費用。筆者也經(jīng)歷過類似的情況，在此引用一句名言：“不會有人去做沒有好處的壞事”。對于這種情況，應通過明文立法的方式改變導游取得提成的方式，斷絕團內(nèi)消費與導游提成間的內(nèi)部利益聯(lián)系，來消除這種降低游客體驗感的行為。 第二，對于排隊時間長的問題，在旅游高峰期，有關部門可實行分段售票、限時入園的制度。分段售票指每個固定時間段設置售票上限，避免一時間售出過多的票，達到控制總?cè)藬?shù)的目的;限時入園指每一張票指定入園時間，保障同一時刻入園的人數(shù)，在景區(qū)合理人數(shù)范圍內(nèi)。避免一到節(jié)假日景區(qū)就出現(xiàn)人長排，步難行，無體驗的局面，讓節(jié)假日“在別處看人影，在此處看風景”，這一觀念潛移默化的成為一張最具有宣傳力的名片，深入每一名來此游玩旅客的心中，讓游客體驗到更多的“詩和遠方”，進一步刺激游客在本市吃、住、行、游、購、娛的全領域消費。外表看似實行了“限量”制度，實際來此旅游的消費者數(shù)量卻并不會因該制度而過度減少，從長遠來看，更有利于樹立一線國際旅游城市的形象。

注釋：

王晨光.基于“域”變的全域旅游發(fā)展研究[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2019-05-17.

胡昊.張家界：激發(fā)全域旅游發(fā)展新活力[N].中國旅游報，2017-10-03.

吳凱.張家界市全域旅游促進條例的解讀[EB/OL].張家界市人民政府門戶網(wǎng)站，2018-07-04.