引入資產(chǎn)證券化化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)析

陳凌白

[提要] 當(dāng)前，地方政府債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視和憂慮，為更好地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家出臺(tái)很多相關(guān)的政策和文件，以尋求地方政府債務(wù)的有效化解途徑。本文通過(guò)分析資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)在化解地方政府債務(wù)方面的可行性和重要作用，尋求化解地方政府債務(wù)的突破途徑，以期為后續(xù)我國(guó)化解地方政府債務(wù)問(wèn)題提供可資借鑒的方法和手段。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);資產(chǎn)證券化;可行性

本文為遼寧省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：L18BJY013PY）結(jié)題階段成果之一

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月20日

地方債主要是指地方政府負(fù)有償還與擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及與此相關(guān)的其他債務(wù)等。由于1994我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，重新劃分了稅種。分稅制造成地方政府財(cái)政稅收大幅度下降，但地方政府為追求GDP的增長(zhǎng)，投資沖動(dòng)持續(xù)旺盛。造成以地方政府融資平臺(tái)公司為主要舉債模式的大規(guī)模實(shí)施。尤其是在2009年，我國(guó)政府為阻擊次貸危機(jī)的影響，實(shí)施了4萬(wàn)億救市計(jì)劃，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)率先復(fù)蘇。其中，地方政府融資平臺(tái)所帶動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)發(fā)揮了重要作用;但同時(shí)也導(dǎo)致地方政府債務(wù)問(wèn)題的加劇。此外，由于我國(guó)仍將長(zhǎng)期處于工業(yè)化與城市化的加快發(fā)展階段，地方政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)方面所面臨的融資需求必將不斷增長(zhǎng)，且將是長(zhǎng)期趨勢(shì)。因此，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題具有歷史性與制度性雙重特征。

目前，我國(guó)各地政府對(duì)地方政府債務(wù)，特別是隱性債務(wù)的化債模式主要有以下幾種嘗試：

1、鎮(zhèn)江模式：2019年初，鎮(zhèn)江化解隱性債務(wù)的構(gòu)想是引入國(guó)開(kāi)行，未來(lái)十余年內(nèi)以每年國(guó)開(kāi)行出具約200億元的長(zhǎng)期資金貸款，并以接近基準(zhǔn)利率的水平，用低成本的舉債借款來(lái)實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)江地區(qū)高成本平臺(tái)債務(wù)置換的目的。目前具體方案已在議定中，但暫未落地。

2、山西模式：整合公路資產(chǎn)+債務(wù)重組+政府注資。一方面，該模式需要全部資產(chǎn)系統(tǒng)性的整合梳理能力較高，對(duì)有穩(wěn)定現(xiàn)金的公用事業(yè)項(xiàng)目有一定借鑒意義，但其可推廣性并不強(qiáng)。這一模式是把那些自身有現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)把政府性債務(wù)置換為市場(chǎng)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)化解隱性債務(wù)的目的。另一方面，這一模式對(duì)銀團(tuán)實(shí)現(xiàn)有效溝通、政府高層級(jí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)要求度極高，所需投入的協(xié)調(diào)工作量很大，需要一定程度的政府介入，尤其對(duì)網(wǎng)狀的抵質(zhì)押貸款所對(duì)應(yīng)的債務(wù)如何分割、條款的設(shè)定等，都需要投入大量人力和精力去處理，因此對(duì)整個(gè)過(guò)程的政府層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)要求度很高。

3、?？谀Ｊ剑菏谴蛞粓?chǎng)目標(biāo)明確的攻堅(jiān)戰(zhàn)，概括起來(lái)就是：嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，隱性債務(wù)顯性化，落實(shí)年度、每項(xiàng)具體資產(chǎn)的化債思路與對(duì)策。?？谀Ｊ街饕暮诵狞c(diǎn)是對(duì)債務(wù)化解進(jìn)行了詳細(xì)拆分，明確相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，步步為營(yíng)，節(jié)節(jié)推進(jìn)，逐項(xiàng)落實(shí)，且牽頭部門嚴(yán)格落實(shí)任務(wù)明細(xì)，主管部門嚴(yán)格把關(guān)，逐步、有序推進(jìn)存量隱性債務(wù)顯性化，同時(shí)，嚴(yán)控隱性債務(wù)增量。

4、陜西模式：分類轉(zhuǎn)型——空殼類融資平臺(tái)需加以清理+有條件的融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型+公益類的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)。是對(duì)于那些突破預(yù)算硬約束，只為達(dá)到融資目的的空殼類平臺(tái)機(jī)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及早清理整頓，控制隱性債務(wù)的增長(zhǎng);對(duì)于那些公用事業(yè)類平臺(tái)機(jī)構(gòu)，具備一定的公益或準(zhǔn)公益屬性，市場(chǎng)整體認(rèn)可度尚可，也極易過(guò)度融資且成為監(jiān)管真空;對(duì)于經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)，則是在前兩類債務(wù)規(guī)模不斷增加后，以一些政府管控的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，包裝平臺(tái)，繼續(xù)不斷融資。這三類融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)呈明顯的遞進(jìn)性質(zhì)，且總體上均缺乏核心的償債資金來(lái)源，那么就需要通過(guò)有序的梳理、整頓、轉(zhuǎn)型與整合，以最終達(dá)到管控隱性債務(wù)發(fā)生源頭目的。

5、湖南模式：區(qū)域平臺(tái)整合+嚴(yán)控項(xiàng)目融資。為防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，湖南省于近年出臺(tái)了專項(xiàng)化債方案和多項(xiàng)細(xì)則。相關(guān)文件精神梳理如下：化債思路要圍繞“停緩調(diào)撤”嚴(yán)控增量隱性債務(wù)的發(fā)生、“降化轉(zhuǎn)改”大力化解存量隱性債務(wù)、“控量提質(zhì)”促融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、“開(kāi)源節(jié)流”、“保社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”，整體協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。

由于當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)性壓力巨大：一是許多地方政府的償債高峰逼近，一些地方政府的資金鏈有可能會(huì)面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府投融資平臺(tái)貸款期限錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重，短貸長(zhǎng)投，擠壓央行貨幣政策實(shí)施與操作空間，同時(shí)，使我國(guó)銀行業(yè)面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增大。三是我國(guó)地方政府融資是以高杠桿率并以土地未來(lái)預(yù)期實(shí)現(xiàn)價(jià)值為支撐的，對(duì)中央政府的土地調(diào)控政策依賴度很高，由此，進(jìn)一步給我國(guó)銀行業(yè)和金融體系帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在地方政府土地出讓收入銳減的背景下，中央政府推出和實(shí)施了1，000萬(wàn)套保障房建設(shè)規(guī)劃，也在一定程度上對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題造成壓力和考驗(yàn)。

綜合上述分析，可以發(fā)現(xiàn)，僅靠常規(guī)化的單一手段很難實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的有效化解，使其擺脫制度性困境。鑒于此，積極引入信貸資產(chǎn)證券化工具作為化解地方政府債務(wù)問(wèn)題的突破口，是當(dāng)前的必然選擇。證券化過(guò)程本身是促進(jìn)資產(chǎn)向流動(dòng)性轉(zhuǎn)化的過(guò)程，不但能拓展融資渠道，分散風(fēng)險(xiǎn)，且可以有效提高資金運(yùn)用效率。

具體分析，資產(chǎn)證券化對(duì)提高我國(guó)地方投融資平臺(tái)的安全性和流動(dòng)性具有如下現(xiàn)實(shí)意義：

1、能有效盤活大量國(guó)有資產(chǎn)，極大緩解我國(guó)地方政府到期償債的壓力。地方政府平臺(tái)貸款多數(shù)向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施以及市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目集中，以這些資產(chǎn)作為證券化的主要對(duì)象，不但可以有效盤活上述資產(chǎn)，使這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資產(chǎn)價(jià)值得到極大提升;同時(shí)，也可以更好地滿足投資人與發(fā)行人在融資、會(huì)計(jì)、監(jiān)管等方面的需求。

2、能有效解決資產(chǎn)與債務(wù)期限錯(cuò)配問(wèn)題，化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)困境中，對(duì)銀行貸款或平臺(tái)公司的部分資產(chǎn)采用資產(chǎn)證券化技術(shù)，通過(guò)證券化過(guò)程，可以有效化解平臺(tái)貸款中資產(chǎn)與債務(wù)的期限錯(cuò)配問(wèn)題，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，并可以合理化解存量債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)。

3、能有效解決平臺(tái)貸款項(xiàng)目的個(gè)性化問(wèn)題，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司通過(guò)運(yùn)用資產(chǎn)證券化技術(shù)，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)、不同風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)層次，設(shè)計(jì)并采用個(gè)性化的融資模式與方案，可以使不同項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題得到個(gè)性化解決。同時(shí)，借助資本市場(chǎng)的廣闊平臺(tái)，在實(shí)施證券化過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)資金需求與供給的有效對(duì)接，提高平臺(tái)公司的資產(chǎn)流動(dòng)性管理能力，達(dá)到化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

當(dāng)前，從現(xiàn)實(shí)選擇出發(fā)，資產(chǎn)證券化的實(shí)施宜采取分階段推進(jìn)，分步驟發(fā)展的原則：近期以引入融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)證券化為主導(dǎo)，力求化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn);遠(yuǎn)期則應(yīng)嘗試融資平臺(tái)企業(yè)資產(chǎn)證券化的開(kāi)展，盡最大努力實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)的有效化解。具體措施建議如下：

一是要積極穩(wěn)妥，大力嘗試融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)證券化的有效突破。運(yùn)用證券化工具化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，對(duì)于銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，可以盤活銀行業(yè)的長(zhǎng)期債權(quán)，降低其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn);通過(guò)證券化的“真實(shí)出售”，將融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)化為銀行業(yè)的流動(dòng)性資產(chǎn);同時(shí)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的“有效分散和轉(zhuǎn)移”，商業(yè)銀行可以不再需要為此部分資產(chǎn)計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管資本。一方面信貸資產(chǎn)證券化有利于商業(yè)銀行有效補(bǔ)充資本金，提高資本充足率水平。據(jù)測(cè)算，如果每年將2，000億元融資平臺(tái)貸款進(jìn)行信貸資產(chǎn)證券化，按資本充足率15%的標(biāo)準(zhǔn)要求，每年可以實(shí)現(xiàn)少注資300億元，有利于減輕商業(yè)銀行資本金壓力。同時(shí)，商業(yè)銀行將融資平臺(tái)貸款出售變現(xiàn)，可以有效實(shí)現(xiàn)“以存量換增量”的目的，有利于商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債動(dòng)態(tài)管理能力的提高;另一方面，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款占商業(yè)銀行存量資產(chǎn)比重相對(duì)較大，由于其在未來(lái)有著穩(wěn)定的可預(yù)見(jiàn)現(xiàn)金流，適宜證券化。此外，經(jīng)過(guò)多輪信貸資產(chǎn)證券化的試點(diǎn)與實(shí)踐，目前我國(guó)已建立起證券化業(yè)務(wù)發(fā)展的操作流程和法律框架，因此已具備在平臺(tái)貸款領(lǐng)域嘗試信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的可行性。

二是要有效開(kāi)展融資平臺(tái)企業(yè)資產(chǎn)證券化，以徹底化解整體風(fēng)險(xiǎn)。與銀行信貸資產(chǎn)證券化相比，融資平臺(tái)的企業(yè)資產(chǎn)證券化擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和特征。首先，發(fā)起人由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)換為地方政府融資平臺(tái)公司，包括城投公司、電力企業(yè)、高速公路公司等;其次，地方政府作為融資平臺(tái)的主體是公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者與服務(wù)者，而這些資產(chǎn)絕大多數(shù)都是債權(quán)類或收益權(quán)類資產(chǎn)，屬于優(yōu)質(zhì)的、可以用于證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn);最后，企業(yè)資產(chǎn)證券化作為一種直接融資工具，在引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，優(yōu)化資源配置的同時(shí)，有利于針對(duì)融資平臺(tái)公司實(shí)施證券化，降低融資成本，實(shí)現(xiàn)融資變現(xiàn)目標(biāo)，進(jìn)而賦予融資平臺(tái)更多的財(cái)務(wù)自主權(quán)。此外，資本金周轉(zhuǎn)效率的提高有利于改善融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，緩解現(xiàn)金流緊張的局面，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化，為徹底解決地方政府債務(wù)開(kāi)創(chuàng)條件。

由于當(dāng)前我國(guó)的信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)已從起步試點(diǎn)階段邁向了大規(guī)模實(shí)施階段。在資產(chǎn)證券化初期，為保障試點(diǎn)運(yùn)行的健康發(fā)展，在基礎(chǔ)資產(chǎn)的選擇、交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、投資機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入等相關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督都非常嚴(yán)格審慎;同時(shí)，由于發(fā)展的規(guī)模所限，信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)還主要只在有限的金融機(jī)構(gòu)中展開(kāi)。因此，目前我國(guó)的信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)是在嚴(yán)密的監(jiān)管和高度的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)下有序展開(kāi)的，對(duì)可能引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)采取了嚴(yán)密的防范措施。證券化業(yè)務(wù)可能引發(fā)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)尚未得到充分的顯現(xiàn)。但我們必須看到，為應(yīng)對(duì)未來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要這一業(yè)務(wù)的大規(guī)模展開(kāi)，以及在試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)期間所產(chǎn)生的各類問(wèn)題，我們有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，協(xié)調(diào)好各管理部門的職能，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理，以確保這項(xiàng)業(yè)務(wù)在我國(guó)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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