學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)稅法保障

彭禮堂

發(fā)展學(xué)前教育需要國(guó)家財(cái)政資金支持和財(cái)稅法保障。支持學(xué)前教育的財(cái)稅法保障應(yīng)從學(xué)前教育立法前、立法中、立法后三方面著手進(jìn)行。立法前，要充分認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的重要性和學(xué)前教育的性質(zhì);立法中，要從立法形式內(nèi)容、稅款征收、財(cái)政資金支用等方面來(lái)明確和強(qiáng)化政府義務(wù);立法后，要落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任主體，對(duì)損害學(xué)前教育公共利益的，可由無(wú)利害關(guān)系的公民和法人提起公益訴訟并追究其相關(guān)法律責(zé)任。

一、學(xué)前教育立法前：對(duì)學(xué)前教育的全面認(rèn)知

3-6歲是幼兒大腦功能全面和快速發(fā)展的關(guān)鍵期，良好的學(xué)前教育可以培養(yǎng)幼兒良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，充分開(kāi)發(fā)幼兒智力，推動(dòng)兒童心理的健康發(fā)展。國(guó)外的研究表明：如果將人17歲時(shí)所達(dá)到的智力水平定為100，那么其中50%是4歲以前獲得的，80%是8歲以前獲得的。學(xué)前教育是教育體系中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，其發(fā)展水平和質(zhì)量高低關(guān)系到一個(gè)民族乃至一個(gè)國(guó)家的生存和發(fā)展。

在學(xué)前教育欠發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)前教育僅僅是少數(shù)國(guó)民的需求，私人投入是學(xué)前教育發(fā)展的重要來(lái)源，但在學(xué)前教育得到普及的國(guó)家，學(xué)前教育已經(jīng)成為公共需要，公共投入已占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的絕大多數(shù)。因此，很多人認(rèn)為學(xué)前教育產(chǎn)品具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。不僅如此，由于學(xué)前教育與公共產(chǎn)品都具有受益的公共性和受眾的普遍性特點(diǎn)，公益性應(yīng)該是學(xué)前教育的本質(zhì)屬性。

學(xué)前教育是重要的社會(huì)公益事業(yè)，它關(guān)系到億萬(wàn)兒童的健康成長(zhǎng)，是政府為百姓辦實(shí)事的重大民生工程，國(guó)家財(cái)政投入對(duì)保障學(xué)前兒童早期發(fā)展具有重要意義。而我國(guó)學(xué)前教育在投入總量、生均投入、支出比例及教師工資等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。鑒于“加大國(guó)家學(xué)前教育投入有助于保障學(xué)前教育的公益性，并減少學(xué)前教育階段不公平的現(xiàn)象”，加大學(xué)前教育投入成為政府義不容辭的責(zé)任。

二、學(xué)前教育立法中：明確政府對(duì)學(xué)前教育的義務(wù)

現(xiàn)代財(cái)稅法是將財(cái)政支出法和稅收收入法作為一個(gè)整體來(lái)研究的領(lǐng)域法學(xué)，主要包括稅收收入法和稅款支用法，即通常所說(shuō)的一體化稅法。一體化稅法是稅收法和稅用法統(tǒng)一的法律。在一體化稅法下，納稅人納稅是為了換取國(guó)家提供的公共產(chǎn)品，國(guó)家有征稅的權(quán)力同時(shí)也有向納稅人提供公共產(chǎn)品的義務(wù)，納稅人有納稅的義務(wù)但也有要求國(guó)家提供公共產(chǎn)品的權(quán)利。一體化稅法視角下的國(guó)家不僅僅是權(quán)力人，更應(yīng)該是義務(wù)人;一體化稅法視角下的納稅人不僅僅是義務(wù)人，更應(yīng)該是權(quán)利人。國(guó)家和納稅人都是稅義務(wù)人和稅權(quán)利人的統(tǒng)一體。財(cái)政優(yōu)先保障教育發(fā)展，基礎(chǔ)教育是財(cái)政保障的重中之重，而目前學(xué)前教育是財(cái)政投入的薄弱環(huán)節(jié)。因此，立法應(yīng)明確政府對(duì)學(xué)前教育加大財(cái)政投入的義務(wù)，落實(shí)政府作為公共產(chǎn)品提供者和義務(wù)人的財(cái)政投入責(zé)任。

學(xué)前教育財(cái)政投入立法應(yīng)貫徹財(cái)政法定原則，將國(guó)家指引學(xué)前教育財(cái)政投入目標(biāo)的宏觀政策、國(guó)家確定學(xué)前教育財(cái)政投入的中觀政策、國(guó)家明確學(xué)前教育財(cái)政投入要求的微觀政策法律化，堅(jiān)持國(guó)家政策規(guī)定的學(xué)前教育基本普及以公辦為主的目標(biāo)和學(xué)前教育財(cái)政投入以公益與普惠為方向。針對(duì)學(xué)前教育存在的財(cái)政投入總量不足、財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理等重點(diǎn)問(wèn)題，充分重視對(duì)學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)的投入，通過(guò)稅款專(zhuān)用和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)列支加大學(xué)前教育公共投入水平，保證財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的占比、財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中的占比、支出結(jié)構(gòu)中職工薪酬支出占比，從而為實(shí)現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展提供保障。一方面，各級(jí)政府不僅應(yīng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，在資金安排同步提高的同時(shí)逐步改變中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付學(xué)前教育發(fā)展資金安排與學(xué)前教育中央本級(jí)支出預(yù)算占比太過(guò)懸殊的情況，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占比也應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的占比要求;另一方面，由于學(xué)前教育財(cái)政事權(quán)是中央與地方的共同事權(quán)，學(xué)前教育所需財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，主要按照隸屬關(guān)系等由中央和地方財(cái)政分別承擔(dān)。學(xué)前教育幼兒資助政策當(dāng)前是由地方負(fù)責(zé)落實(shí)并承擔(dān)支出責(zé)任，中央財(cái)政給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持和承擔(dān)地方資金缺口的支出責(zé)任。對(duì)于地方政府學(xué)前教育財(cái)政事權(quán)與財(cái)力不匹配可能影響到學(xué)前教育基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，因而主要是通過(guò)中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，目前離免費(fèi)學(xué)前教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的確還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段距離。未來(lái)隨著國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的逐步合理，國(guó)家為幼兒提供免費(fèi)學(xué)前教育應(yīng)該指日可待。

學(xué)前教育財(cái)政投入立法應(yīng)采取專(zhuān)章“財(cái)政投入與保障”立法形式，將本章置于“管理與監(jiān)督”章節(jié)之前。財(cái)政應(yīng)優(yōu)先保障教育發(fā)展，教育財(cái)政投入的立法可以在憲法、財(cái)稅基本法、教育基本法、預(yù)算法中規(guī)定，但國(guó)家對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)該以《學(xué)前教育法》的形式專(zhuān)章規(guī)定為宜。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)教育的財(cái)政投入特別是對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，立法應(yīng)征求各界意見(jiàn)讓民眾廣泛參與。內(nèi)容應(yīng)涉及學(xué)前教育財(cái)政投入主體、學(xué)前教育財(cái)政投入對(duì)象、學(xué)前教育財(cái)政投入方式等要素;保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出的中央財(cái)政預(yù)算和地方財(cái)政預(yù)算;普惠性學(xué)前教育對(duì)象的財(cái)政扶持和普惠性學(xué)前教育地域的財(cái)政扶持。立法條款應(yīng)包括政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教師工資和財(cái)政補(bǔ)助等，充分體現(xiàn)政府投入主導(dǎo)、合理劃分事權(quán)財(cái)權(quán)、預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等方面的內(nèi)容。通過(guò)法律讓人民參與決定學(xué)前教育財(cái)政投入，加大投入以滿足學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的充足，合理分配以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育財(cái)政支出公平。

三、學(xué)前教育立法后：相關(guān)主體法律責(zé)任的追究

這里所說(shuō)的學(xué)前教育法律責(zé)任與通常所說(shuō)的學(xué)前教育政府投入責(zé)任、學(xué)前教育財(cái)政責(zé)任、學(xué)前教育政府支出責(zé)任不是同一含義。學(xué)前教育政府投入責(zé)任、學(xué)前教育財(cái)政責(zé)任、學(xué)前教育政府支出責(zé)任中的責(zé)任與職責(zé)、職權(quán)、義務(wù)同義，義務(wù)履行必須要法律責(zé)任保障，否則義務(wù)規(guī)定便成了沒(méi)有法律約束力的一紙宣言。學(xué)前教育法律責(zé)任是以學(xué)前教育義務(wù)存在為前提，它指的是違反學(xué)前教育義務(wù)應(yīng)該承受的否定性的不利法律后果。學(xué)前教育法律責(zé)任既有財(cái)產(chǎn)責(zé)任也有非財(cái)產(chǎn)責(zé)任，既有公法責(zé)任也有私法責(zé)任，既有民事責(zé)任也有行政責(zé)任和刑事責(zé)任，還應(yīng)該有違憲責(zé)任。特別是學(xué)前教育投入法律責(zé)任，它既是教育法律責(zé)任，也是財(cái)政法律責(zé)任，是兩類(lèi)法律責(zé)任的交集，可以概括為教育財(cái)政法律責(zé)任。學(xué)前教育相關(guān)主體沒(méi)有履行學(xué)前教育法規(guī)定的法定義務(wù)或侵害了學(xué)前教育權(quán)利主體合法權(quán)益，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，接受相應(yīng)的法律制裁。學(xué)前教育法律責(zé)任追究，有利于落實(shí)學(xué)前教育相關(guān)法律制度，有利于保障學(xué)前教育權(quán)利主體各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有利于提高中央政府和地方各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的能力。

學(xué)前教育法律責(zé)任主體包括政府、其他社會(huì)組織和個(gè)人，政府應(yīng)該是學(xué)前教育財(cái)政投入法律責(zé)任的主體。目前學(xué)前教育立法存在的普遍問(wèn)題是：在學(xué)前教育立法的很多內(nèi)容中，政府權(quán)力規(guī)定得太多，政府義務(wù)規(guī)定得太少，政府權(quán)力義務(wù)不匹配;在學(xué)前教育投入與保障方面對(duì)中央政府與地方政府財(cái)政投入義務(wù)有相應(yīng)規(guī)定，但在法律責(zé)任方面如果中央政府和地方政府不履行這種財(cái)政投入義務(wù)的法律后果卻缺乏與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致有義務(wù)無(wú)責(zé)任，法律責(zé)任與法律義務(wù)不對(duì)稱(chēng);學(xué)前教育法律責(zé)任主體規(guī)定中，政府作為主要的責(zé)任主體承擔(dān)的法律責(zé)任太少，其他社會(huì)組織和個(gè)人承擔(dān)的法律責(zé)任過(guò)多;即使規(guī)定了中央政府有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)人民政府未履行學(xué)前教育相關(guān)義務(wù)，法律責(zé)任中的處罰也規(guī)定得太輕，只是規(guī)定責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的才規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予行政處分等等。

學(xué)前教育立法對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入法律責(zé)任制度的完善，至少可以在以下三方面做些工作：第一，把政府作為學(xué)前教育法律責(zé)任的主要主體，在學(xué)前教育法律責(zé)任制度中主要規(guī)定政府的法律責(zé)任，承擔(dān)法律責(zé)任的主體有中央政府和地方政府、有中央和地方有關(guān)政府部門(mén)、有各級(jí)政府首長(zhǎng)、有政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人;第二，政府承擔(dān)未履行學(xué)前教育財(cái)政投入義務(wù)的法律責(zé)任形式，應(yīng)該不僅限于行政處分等行政制裁方式，應(yīng)該有承擔(dān)刑事責(zé)任的刑事制裁方式，甚至應(yīng)該有承擔(dān)違憲責(zé)任的違憲制裁方式;第三，由于教育事關(guān)千家萬(wàn)戶和國(guó)家未來(lái)，學(xué)前教育財(cái)政投入涉及社會(huì)公共利益，為了更好地監(jiān)督政府履行學(xué)前教育財(cái)政投入義務(wù)，學(xué)前教育財(cái)政投入法律責(zé)任的追究可以考慮引入公益訴訟機(jī)制，允許無(wú)直接利害關(guān)系的所有公民和法人對(duì)政府在學(xué)前教育財(cái)政投入中有損害公共利益行為時(shí)享有提起公益訴訟的權(quán)利，使學(xué)前教育法律責(zé)任制度真正落到實(shí)處。