鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)與深化路徑

李懷 陳享光

摘 要：宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)代深化宅基地制度改革的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在探究宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的權(quán)能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動(dòng)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，從理論上分析了宅基地“三權(quán)分置”的生成邏輯，進(jìn)而指出“三權(quán)分置”下的“三重復(fù)合功能”定位能有效化解“兩權(quán)分離”架構(gòu)下權(quán)能困境，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)了2015年以來試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索中的權(quán)能實(shí)現(xiàn)，其經(jīng)驗(yàn)表明：強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的管理功能是提升鄉(xiāng)村治理水平的內(nèi)在要求;完善宅基地資格權(quán)的保障功能是保障農(nóng)民生態(tài)宜居的重要制度保障;放活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的有效途徑。宅基地“三權(quán)分置”的深化路徑在于“還權(quán)賦能”于三權(quán)的“增量權(quán)能”主體，從而使宅基地的“三重復(fù)合功能”得以有效發(fā)揮，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;宅基地;“三權(quán)分置”;三重復(fù)合功能;權(quán)能實(shí)現(xiàn)

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要一環(huán)[1]。然而由于長(zhǎng)期以來我國(guó)宅基地實(shí)行“無償、無限期、無流轉(zhuǎn)”的政策，導(dǎo)致宅基地供給制度滯后，在農(nóng)村出現(xiàn)宅基地“閑置荒廢”“一戶多宅”“超標(biāo)多占”“無序違建”以及“隱形流轉(zhuǎn)”等問題[2]，使得農(nóng)村缺乏與城市平等發(fā)展的權(quán)利，加大城鄉(xiāng)差距[3]?；诖耍母镎刂贫?，加強(qiáng)對(duì)宅基地的利用管理，以盤活農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房，成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、研究進(jìn)展與述評(píng)

當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興已經(jīng)引起諸多學(xué)者的討論。概括而言，當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究主要涉及以下兩個(gè)方面：一是關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興關(guān)聯(lián)機(jī)制的研究。部分學(xué)者認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)體地權(quán)會(huì)導(dǎo)致集體動(dòng)員能力減弱，成為鄉(xiāng)村振興的主要制度障礙。基于此，應(yīng)加強(qiáng)集體治理規(guī)范建設(shè)、整合分散地權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地制度效率與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[4-5]。劉振偉認(rèn)為土地制度是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)意義重大。為此，就宅基地制度改革而言，他提出完善宅基地使用權(quán)取得方式、用益物權(quán)權(quán)能、管理制度以及財(cái)產(chǎn)權(quán)制度等，進(jìn)而完善宅基地管理使用制度，為鄉(xiāng)村振興提供制度供給[6]?？傮w上看，以上這些研究關(guān)注到了鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村宅基地制度改革的關(guān)聯(lián)，然而，不足之處在于，這些學(xué)者缺乏基于宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)的權(quán)能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動(dòng)關(guān)聯(lián)的分析。二是關(guān)于鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地制度“三權(quán)分置”改革路徑的研究。宋志紅指出，宅基地制度是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要組成部分，當(dāng)前正是由于宅基地權(quán)利制度面臨挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰敗。在具體深化改革的路徑選擇上，提出以“擴(kuò)權(quán)+轉(zhuǎn)權(quán)+分權(quán)”為核心內(nèi)容重構(gòu)宅基地權(quán)利制度，從而為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供借鑒[1]。徐忠國(guó)等在分析宅基地承載社會(huì)功能的基礎(chǔ)上，探索了宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)機(jī)理和法理邏輯，提出通過重構(gòu)權(quán)利束能有效兼顧效率與公平[7]。靳相木等厘清了宅基地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)，并探索其入法路徑[8]。房建恩提出以保障農(nóng)戶居住權(quán)和收益權(quán)為前提，并通過物權(quán)化的方式保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)[9]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，為了有效盤活宅基地使用權(quán)，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，從建立盤活利用的長(zhǎng)效機(jī)制、創(chuàng)新宅基地盤活利用模式以及強(qiáng)化村莊引領(lǐng)等多方面推進(jìn)[10]。概括而言，上述研究將宅基地“三權(quán)分置”改革納入鄉(xiāng)村振興背景下加以考察，但在理論上缺乏對(duì)“三權(quán)”權(quán)能準(zhǔn)確的功能定位，在實(shí)踐上缺乏對(duì)2015年以來試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐中基于“三權(quán)”功能定位的權(quán)能實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)。

沿著上述研究脈絡(luò)，本文在探究宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的權(quán)能困境與鄉(xiāng)村衰敗互動(dòng)關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，從理論上分析了宅基地“三權(quán)分置”的生成邏輯，進(jìn)而指出“三權(quán)分置”下的“三重復(fù)合功能”定位能有效化解宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下權(quán)能困境，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，筆者系統(tǒng)考察了2015年以來試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐中的權(quán)能實(shí)現(xiàn)在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中的作用機(jī)理，提出了宅基地“三權(quán)分置”的深化路徑，以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

二、“三權(quán)分置”的生成邏輯與功能定位

（一）“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的權(quán)能困境與鄉(xiāng)村衰敗

宅基地“兩權(quán)分離”的權(quán)能架構(gòu)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，與集體土地所有制的形成相伴而生。集體土地所有制的確立，將土地等生產(chǎn)資料收歸集體所有，以保障“農(nóng)村支援城市”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就宅基地制度而言，1963年下發(fā)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》首次提出“宅基地使用權(quán)”概念，明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的權(quán)能架構(gòu)。這一權(quán)能架構(gòu)明確規(guī)定宅基地所有權(quán)歸集體所有，而由所有權(quán)派生出的宅基地使用權(quán)則歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有[11]，從而確立了我國(guó)宅基地制度“兩權(quán)分離”下“公有私用”的特征。宅基地“公有私用”在一定歷史時(shí)期通過發(fā)揮所有權(quán)的政治功能和使用權(quán)的保障功能，有力地促進(jìn)了工業(yè)化發(fā)展和保障農(nóng)民住有所居。然而，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性導(dǎo)致所有權(quán)與使用權(quán)產(chǎn)生諸多權(quán)能困境，使其日漸成為鄉(xiāng)村發(fā)展的壁壘，一定程度上造成鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”“邊緣化”等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”困境。

就宅基地所有權(quán)權(quán)能困境而言，主要是由于所有權(quán)主體模糊或虛置，從而導(dǎo)致其缺乏完整的處分權(quán)和收益權(quán)，使得所有權(quán)主體不能有效發(fā)揮對(duì)宅基地的管理權(quán)[12]。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》雖規(guī)定宅基地所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”所有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組都可以作為所有權(quán)主體，使得“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延都不清晰。事實(shí)上，正是由于所有權(quán)主體的模糊導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置。所有權(quán)主體虛置表現(xiàn)為所有權(quán)主體的法律地位缺失[13]，使得所有權(quán)主體不能有效行使對(duì)宅基地的處分權(quán)。

就宅基地使用權(quán)權(quán)能而言，其核心是在保障農(nóng)民宅基地居住權(quán)的前提下，滿足農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下，宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能都由集體內(nèi)宅基地使用權(quán)承擔(dān)。一旦放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使得非集體成員也能享有宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致集體內(nèi)原使用權(quán)主體面臨“失地”“失宅”等風(fēng)險(xiǎn)，喪失宅基地的保障功能。反之，如果限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，雖能滿足農(nóng)民的居住保障，但卻忽略了農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。簡(jiǎn)言之，在宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下，保障功能與財(cái)產(chǎn)功能不能有效兼顧，這就成為宅基地使用權(quán)的權(quán)能困境。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)村宅基地制度正是由于無法彌合宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間的矛盾而需要改革。

（二）“三權(quán)分置”的生成邏輯

要破解宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的癥結(jié)，有效兼顧宅基地財(cái)產(chǎn)功能與保障功能，就只能從宅基地使用權(quán)權(quán)能的拓展上入手，通過產(chǎn)權(quán)權(quán)能重構(gòu)，使原宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)變成所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利格局。

為此，黨中央和國(guó)務(wù)院高度關(guān)注宅基地制度改革問題。2007年《物權(quán)法》的頒布，開啟了宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初步探索[14]。2013年中共十八屆三中全會(huì)的召開，開啟了新一輪農(nóng)村土地制度改革。就宅基地制度改革而言，提出在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)歸集體所有的前提下，保障農(nóng)戶的宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，從而使得我國(guó)宅基地制度朝著“三權(quán)分置”的方向演進(jìn)。尤其是2014年農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)施之后，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”就成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。緊接著，2015年“三塊地”改革意見的頒布，提出擴(kuò)大宅基地制度改革試點(diǎn)，允許15個(gè)地區(qū)先行先試，以進(jìn)一步保障農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使其戶有所居。為此，各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了大膽嘗試和積極探索，豐富了宅基地“三權(quán)”權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而助推鄉(xiāng)村振興。2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》頒布，作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，其明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，從而正式確立了我國(guó)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利配置格局。這表明，中央文件首次將鄉(xiāng)村振興與宅基地“三權(quán)分置”關(guān)聯(lián)，旨在通過宅基地“三權(quán)分置”改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“權(quán)能拓展”，以打破宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的權(quán)能困境，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，宅基地“三權(quán)分置”成為新時(shí)代深化宅基地制度改革的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

（三）鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的“三重復(fù)合功能”定位

本文將宅基地“三權(quán)分置”納入鄉(xiāng)村振興的背景下探討，提出鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”分別具有管理功能、保障功能和財(cái)產(chǎn)功能的“三重復(fù)合功能定位”。就宅基地所有權(quán)而言，其核心就是處分權(quán)。通過發(fā)揮所有權(quán)主體的管理功能，不僅能提高管理水平，還能提高綜合利用效益，從而為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)細(xì)分則從使用權(quán)權(quán)能的進(jìn)一步分解入手，將原使用權(quán)分解為資格權(quán)和使用權(quán)。增設(shè)宅基地資格權(quán)，其目的在于滿足居住保障權(quán)。宅基地資格權(quán)最主要是發(fā)揮其保障功能，從而保障農(nóng)戶居住權(quán)。而宅基地使用權(quán)則突破集體成員身份限制，從而通過使用權(quán)的放活，滿足農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益訴求，促進(jìn)農(nóng)民生活富裕。因此，在宅基地“三權(quán)分置”下，“三重復(fù)合功能”的有效發(fā)揮應(yīng)首先堅(jiān)持所有權(quán)主體不變，所有權(quán)主體承擔(dān)管理功能;資格權(quán)基于成員權(quán)，發(fā)揮保障功能;分解后的使用權(quán)則可通過向集體外流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。基于此，宅基地“三權(quán)分置”通過“還權(quán)賦能”于“三權(quán)”的主體進(jìn)而形成“增量權(quán)能”，有助于“三重復(fù)合功能”發(fā)揮作用，從而有效化解宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的權(quán)能困境，以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)（見圖1）。

三、“三重復(fù)合功能”定位的權(quán)能實(shí)現(xiàn)

在宅基地“三重復(fù)合功能”理論的基礎(chǔ)上，有必要系統(tǒng)總結(jié)2015年以來試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐探索的制度創(chuàng)新。

（一）強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的管理功能是提升鄉(xiāng)村治理水平的內(nèi)在要求

就宅基地所有權(quán)的權(quán)能配置而言，馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，“處分權(quán)”居于核心位置，而完整的處分權(quán)應(yīng)該包括占有、使用和收益等權(quán)能。就落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的處分權(quán)而言，發(fā)揮其所有權(quán)管理功能所形成的“增量權(quán)能”應(yīng)該包括：監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)以及收益權(quán)。

監(jiān)督權(quán)就是通過發(fā)揮村級(jí)民主管理機(jī)制，強(qiáng)化村集體在宅基地規(guī)劃、建設(shè)以及管理方面的審批權(quán)，進(jìn)而嚴(yán)格強(qiáng)化宅基地的用途管制，集約利用宅基地，提高其制度效率，從而構(gòu)建新型居住秩序。四川瀘縣在此次宅基地制度試點(diǎn)改革中，始終堅(jiān)持宅基地所有權(quán)歸集體，并強(qiáng)化村集體在宅基地規(guī)劃、建設(shè)以及管理方面的職責(zé)，通過成立村級(jí)土地管理委員會(huì)、議事會(huì)、股份合作社以及糾紛調(diào)解委員會(huì)等舉措來強(qiáng)化村集體的功能[15]?？傊拇o縣通過基層民主管理機(jī)制的創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)宅基地的監(jiān)督權(quán)和用途管制，提升了村民民主參與度，從而通過提升鄉(xiāng)村治理能力與水平盤活了閑置宅基地資源，進(jìn)而提升了其利用效率。

收回權(quán)也是強(qiáng)化所有權(quán)管理功能的題中之義。我國(guó)《土地管理法》第六十六條明確規(guī)定了集體收回集體土地使用權(quán)的情形包括：因公共利益建設(shè)的需要、不按批準(zhǔn)用途使用土地的以及因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的[16]33。由于我國(guó)宅基地初始取得是無償分配的，且具有無期限的特征，這就決定了如果不行使收回權(quán)，將會(huì)因農(nóng)民出于“不占白不占”的心理而“超占”和“亂占”宅基地，最終導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的大量閑置和浪費(fèi)，形成“公地悲劇”。此外，20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，宅基地財(cái)產(chǎn)功能愈發(fā)凸顯，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地是其“私有財(cái)產(chǎn)”，從而導(dǎo)致大量違法買賣。因此，強(qiáng)化宅基地的收回權(quán)以實(shí)現(xiàn)其高效利用成為亟待解決的重要問題。為此，云南銀橋鎮(zhèn)開啟了有償收回宅基地的“空心村”整治模式。通過“合理補(bǔ)償、統(tǒng)一規(guī)劃、建章立制”等舉措嚴(yán)格執(zhí)行“批新讓舊、一戶一宅”的規(guī)定。2015年試點(diǎn)以來，“銀橋模式”的績(jī)效是顯著的。目前共有153戶農(nóng)戶簽訂了宅基地使用權(quán)收回協(xié)議書，共收回整治面積33.14畝，重新規(guī)劃了62宗宅基地和兩個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)[17]?？傮w而言，通過行使所有權(quán)主體的收回權(quán)，強(qiáng)化了所有權(quán)主體的管理功能，進(jìn)而提升了其鄉(xiāng)村治理能力。

收益權(quán)是所有權(quán)權(quán)能最重要的體現(xiàn)。要發(fā)揮所有權(quán)主體的主導(dǎo)作用，通過與社會(huì)資本合作，解決農(nóng)村宅基地普遍存在的零星、散亂和不規(guī)則等現(xiàn)狀。一方面，通過統(tǒng)一規(guī)劃和社會(huì)資本合作經(jīng)營(yíng)盤活閑置宅基地，從而促進(jìn)閑置宅基地“資源”變“資本”，為壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提供資本支持。另一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)壯大可以進(jìn)一步提升其鄉(xiāng)村治理能力，通過完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，從而促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。浙江德清東衡眾創(chuàng)園項(xiàng)目就是發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)，經(jīng)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌整體規(guī)劃，在保留土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織之間自愿協(xié)商、談判，雙方按協(xié)商的比例收益分成最終建成的。這一模式通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用的發(fā)揮，不僅顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，增加了農(nóng)民收入，還為鄉(xiāng)村發(fā)展引入產(chǎn)業(yè)資本，從而助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善宅基地資格權(quán)的保障功能是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生態(tài)宜居的重要制度保障

宅基地“三權(quán)分置”通過資格權(quán)“增量權(quán)能”的設(shè)置，能打破宅基地“兩權(quán)分離”架構(gòu)下保障功能慣性與財(cái)產(chǎn)功能受限的“雙重困境”，從而真正起到對(duì)農(nóng)民的保障功能，有利于保障鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的實(shí)現(xiàn)。由于宅基地資格權(quán)是基于成員權(quán)的狹義控制權(quán)，其理應(yīng)隨成員資格的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨成員資格的滅失而滅失。因此，宅基地資格權(quán)的“增量權(quán)能”表現(xiàn)為：取得權(quán)和退出權(quán)。

在宅基地“三權(quán)分置”框架下，當(dāng)宅基地不發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，資格權(quán)和使用權(quán)都?xì)w農(nóng)民，這時(shí)資格權(quán)的保障功能就體現(xiàn)在滿足農(nóng)民的基本居住權(quán)，也即保障宅基地資格權(quán)的取得權(quán)。鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，通過保障取得權(quán)以滿足“戶有所居”也有多種實(shí)現(xiàn)形式。為此，各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了有益的探索。一方面，就取得權(quán)的初始配置而言，鑒于很多地方已經(jīng)沒有多余宅基地可供分配，于是各地積極探索取消福利分配，采用有償使用的辦法。例如，湖北宜城、浙江義烏實(shí)行“有償選位”，江蘇武進(jìn)實(shí)行“競(jìng)價(jià)分配”。另一方面，我國(guó)《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)[16]31。于是各地在落實(shí)宅基地取得權(quán)“一戶一宅”“面積法定”等方面也進(jìn)行了實(shí)踐探索，普遍采取有償收費(fèi)的辦法遏制宅基地的超占和亂占。四川瀘縣宅基地資格權(quán)的主體是采用“定人”的辦法，按人均無償50平方米宅基地法定面積，對(duì)超出部分實(shí)行有償使用，并采取階梯式收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。瀘縣超占費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)：超占50平方米以下，每年按每平米5元計(jì)費(fèi);超占50～150平方米，每年按每平方米10元計(jì)費(fèi);超占150平方米以上，每年按每平方米20元計(jì)費(fèi)[18]。以上這些舉措通過經(jīng)濟(jì)行為邏輯的引導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)了宅基地資格權(quán)的取得權(quán)符合“成員分配”“一戶一宅”以及“面積法定”的特征，從而有效發(fā)揮了宅基地資格權(quán)的保障功能，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“住有所居”。

此外，當(dāng)宅基地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，資格權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離，這時(shí)資格權(quán)的“增量權(quán)能”還包括退出權(quán)。退出權(quán)主要表現(xiàn)為資格權(quán)成為一種可期待的財(cái)產(chǎn)利益，也就是資格權(quán)主體不僅可享有部分土地增值收益的分配權(quán)，還有機(jī)會(huì)享有政府征地時(shí)對(duì)宅基地的補(bǔ)償費(fèi)以及社會(huì)保障費(fèi)等。在此次宅基地制度改革試點(diǎn)中，浙江義烏為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，通過吸引社會(huì)資本與農(nóng)村宅基地結(jié)合，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。浙江義烏積極引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，通過房屋拆遷、土地開發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃集中居住區(qū)和工業(yè)區(qū)。農(nóng)民用宅基地?fù)Q高層公寓，從而通過推動(dòng)農(nóng)民集中居住，保障了農(nóng)民“住有所居”，體現(xiàn)了資格權(quán)的居住保障功能。還允許農(nóng)民用宅基地?fù)Q標(biāo)準(zhǔn)廠房等經(jīng)營(yíng)性用房，從而滿足了資格權(quán)主體享有對(duì)宅基地的部分增值收益的分配權(quán)。這種做法不僅改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，保障農(nóng)民生態(tài)宜居，還在一定程度上增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕。

（三）放活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的有效途徑

放活宅基地使用權(quán)的核心和實(shí)質(zhì)就是通過市場(chǎng)交易激活轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而使其成為宅基地使用權(quán)的“增量權(quán)能”。在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓中，讓渡的只是一定期限的使用權(quán)，通過轉(zhuǎn)讓能最大化實(shí)現(xiàn)宅基地的交換價(jià)值，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民生活富裕?；谏鲜隼碛?，宅基地使用權(quán)的“增量權(quán)能”表現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓權(quán)，具體包括：宅基地和住房的轉(zhuǎn)讓權(quán)和異地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓權(quán)。

在“房地分離”模式下，宅基地和住房轉(zhuǎn)讓后，受讓人取得住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，而農(nóng)戶則保留宅基地資格權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”框架下，這一模式實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新就在于：轉(zhuǎn)讓突破了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份限制，從而通過有序擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，有效兼顧了宅基地的保障功能與財(cái)產(chǎn)功能。在這個(gè)意義上，農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)功能的顯化可以通過以下三種途徑實(shí)現(xiàn)：（1）農(nóng)民可以將宅基地使用權(quán)和住房使用權(quán)采用入股方式，與社會(huì)資本聯(lián)營(yíng)，進(jìn)而發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，參與股金分紅。（2）農(nóng)民也可以用宅基地使用權(quán)與社會(huì)資本合作開發(fā)，這就在滿足農(nóng)民居住保障權(quán)的前提下，將部分宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而使農(nóng)民共享增值收益。事實(shí)上，貴州湄潭在這方面做了很好的實(shí)踐探索。湄潭創(chuàng)立了綜合類集體建設(shè)用地，允許宅基地分割，分別確權(quán)，部分改變用途，其作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地部分可以直接入市，從而開創(chuàng)了全國(guó)首例宅基地分割登記入市模式。由此我們看到，該模式不僅滿足了農(nóng)民的居住保障權(quán)，還激活了閑置宅基地，釋放了其財(cái)產(chǎn)功能。（3）傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，宅基地內(nèi)在需求的動(dòng)力不足，因此可以考慮在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式下實(shí)行宅基地異地指標(biāo)交易。異地指標(biāo)交易就其實(shí)質(zhì)而言是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地使用權(quán)的有償退出。在該模式下傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)將宅基地復(fù)墾后，采用“統(tǒng)規(guī)自建”“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”等方式在滿足農(nóng)民資格權(quán)的前提下，將結(jié)余的宅基地指標(biāo)出售給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，從而滿足發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地的需要。浙江義烏的“集地券”制度實(shí)質(zhì)上就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式的新形態(tài)[18]。義烏結(jié)余的宅基地指標(biāo)由市國(guó)土資源局（現(xiàn)為自然資源和規(guī)劃局）發(fā)放“集地券”，進(jìn)而在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許“集地券”在全市范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。在這一進(jìn)程中，農(nóng)民保留了所有權(quán)和資格權(quán)，喪失的只是屬于宅基地使用權(quán)“增量權(quán)能”的土地發(fā)展權(quán)。通過讓渡土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)，不僅改善了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民的居住環(huán)境，更重要的是提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為鄉(xiāng)村振興中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕提供了資本支持。

四、“三權(quán)分置”的深化路徑與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)

從各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，各地都結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際狀況進(jìn)行了有益探索，從而在一定程度上有利于“三重復(fù)合功能”定位下三權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。為了進(jìn)一步完善宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式，筆者提出鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”深化路徑的關(guān)鍵在于通過“還權(quán)賦能”于“三權(quán)”的“增量權(quán)能”主體，從而使宅基地的“三重復(fù)合功能”得以有效發(fā)揮。通過發(fā)揮宅基地的復(fù)合功能，進(jìn)而通過權(quán)能拓展，實(shí)現(xiàn)宅基地與資本“耦合”，提升鄉(xiāng)村治理水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”與“生活富裕”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（一）通過強(qiáng)化所有權(quán)的根本地位和村莊規(guī)劃的編制，以落實(shí)宅基地所有權(quán)的管理功能

基于各地實(shí)踐探索，落實(shí)宅基地所有權(quán)的改革重點(diǎn)應(yīng)該是發(fā)揮其管理功能，從而提升宅基地制度的效率。其具體的深化路徑可以從以下兩方面著手：一方面，強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的根本地位。就宅基地三權(quán)權(quán)能關(guān)系來看，宅基地所有權(quán)屬于“母權(quán)利”，因此其深化路徑應(yīng)首先強(qiáng)化所有權(quán)主體的根本地位。具體可通過在法律層面明確所有權(quán)主體的“法人資格”，同時(shí)通過“確權(quán)頒證”的方法，明晰所有權(quán)主體的監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)以及收益權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界，進(jìn)而通過所有權(quán)主體有效行使宅基地所有權(quán)的管理功能，為提升鄉(xiāng)村治理水平提供法律依據(jù)。另一方面，強(qiáng)化村莊規(guī)劃的編制。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要先導(dǎo)就是要有科學(xué)實(shí)用的村莊規(guī)劃，這就需要推進(jìn)村莊統(tǒng)一規(guī)劃的編制。通過科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，做好不同規(guī)劃區(qū)的發(fā)展定位，從而合理布局村莊的生產(chǎn)空間與生活空間（生活空間的優(yōu)化布局要以提升村莊生態(tài)宜居為主要目標(biāo)，進(jìn)而改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境，而生產(chǎn)空間的合理布局則以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，從而為特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地空間，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展）。英國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)證明，1968年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正是通過推行“中心居民點(diǎn)規(guī)劃”（key settlement policy），賦予地方政府更大的決策權(quán)，推動(dòng)居民向中心點(diǎn)居住，從而促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[19]。因此，通過以上舉措能從根本上鞏固宅基地所有權(quán)主體的法律地位，并通過所有權(quán)主體，以鄉(xiāng)村規(guī)劃為手段行使所有權(quán)的管理功能，進(jìn)而發(fā)揮其在宅基地宏觀管理中的作用，優(yōu)化土地資源配置，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的“產(chǎn)業(yè)興旺”與“生態(tài)宜居”。

（二）通過完善資格權(quán)的入法路徑和取得方式，以有效發(fā)揮宅基地資格權(quán)的保障功能

由于宅基地資格權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的，其兼具身份屬性與福利性質(zhì)，因而就其權(quán)能配置而言，能起到對(duì)農(nóng)民的居住保障功能。由于目前在我國(guó)相關(guān)法律中并無宅基地資格權(quán)概念，從而使其產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺乏第三方權(quán)威認(rèn)可，效力大打折扣。有鑒于此，為了有效保障宅基地資格權(quán)的深化路徑，首先就要完善宅基地資格權(quán)的入法路徑?；谄渖矸輰傩?，宅基地資格權(quán)的初始取得應(yīng)該明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過法律界定成員資格，從而為資格權(quán)的取得確立法律依據(jù)，真正做到“有法可依”。除此之外，法律還應(yīng)該進(jìn)一步明確基于成員權(quán)的宅基地資格權(quán)的取得方式。各地實(shí)踐已經(jīng)證明，采用“定人定面積”是一種較優(yōu)的選擇，它既不突破成員權(quán)限制，又能化解實(shí)踐中的“一戶多宅”和“亂占超占”等問題。其次，要探索宅基地資格權(quán)多樣化的退出機(jī)制。宅基地資格權(quán)的退出應(yīng)該與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份滅失同時(shí)發(fā)生，其具體舉措可采用宅基地資格權(quán)的退出與多樣化的保障機(jī)制協(xié)同推進(jìn)。對(duì)于社會(huì)保障水平較低的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，為防止農(nóng)民盲目退出宅基地資格權(quán)，應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的退出前置條件。而對(duì)于基本建立社會(huì)保障的地區(qū)，可以采用寧夏平羅的“以地養(yǎng)老”模式，完善其資格權(quán)的保障功能。此外，對(duì)于社會(huì)保障比較健全的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以考慮與農(nóng)民市民化進(jìn)程協(xié)同推進(jìn)，通過給予農(nóng)民“住房保障+貨幣補(bǔ)償”的模式以保障其退出資格權(quán)。根據(jù)以上分析，有效保障宅基地資格權(quán)的深化路徑在于完善資格權(quán)的取得方式和采用多樣化的退出機(jī)制，從而有效發(fā)揮宅基地資格權(quán)的保障功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的“生態(tài)宜居”。

（三）通過建立使用權(quán)市場(chǎng)和用途轉(zhuǎn)換機(jī)制，以最大化顯化宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能

適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的實(shí)質(zhì)為在保障農(nóng)戶居住底線思維框架約束下，有序擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，允許其向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員流轉(zhuǎn)，從而通過與社會(huì)資本結(jié)合，顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵就在于建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供重要支撐。更進(jìn)一步分析，具體可通過以下兩個(gè)途徑放活宅基地使用權(quán)：首先，探索建立宅基地使用權(quán)和農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在當(dāng)前各地區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐中普遍存在的一個(gè)困境就是由于缺乏農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而導(dǎo)致交易雙方信息不對(duì)稱，難以形成有效需求，導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)功能顯化途徑受阻?；诖?，放活使用權(quán)的深化路徑之一就是考慮在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立“農(nóng)村土地要素市場(chǎng)”，從而為交易雙方搭建交易平臺(tái)，激活農(nóng)村土地要素“資源”變“資產(chǎn)”。待條件成熟時(shí)，可以考慮建立跨地區(qū)的“農(nóng)村土地要素市場(chǎng)”，從而引導(dǎo)城市遠(yuǎn)郊以“飛地”的形式轉(zhuǎn)移至城市近郊，利于雙方共享土地增值收益，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資本支持。其次，探索宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓與用途轉(zhuǎn)換相銜接的機(jī)制。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，這就需要更多資本、技術(shù)投向農(nóng)村。而資本、技術(shù)下鄉(xiāng)必然要求配套更多的產(chǎn)業(yè)空間用地，這就要求進(jìn)一步激活包括宅基地在內(nèi)的各種土地要素，不僅允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，更重要的是允許將宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這就使單一居住性質(zhì)的農(nóng)房轉(zhuǎn)變?yōu)樯套∫惑w或單純商住用房，進(jìn)而發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑等第三產(chǎn)業(yè)，最大化釋放了宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，既可為鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”注入資本支持，還可提高農(nóng)民收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“生活富?！薄?/p>

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