我國糧食補(bǔ)貼：政策演進(jìn)、體系構(gòu)成及優(yōu)化路徑

摘 要：糧食補(bǔ)貼是世界各國支持農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)的重要政策。新中國成立以來，我國糧食補(bǔ)貼政策從補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼強(qiáng)度和補(bǔ)貼對象方面進(jìn)行了一系列的改革，先后經(jīng)歷了無糧食補(bǔ)貼、弱糧食補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼政策體系初步形成和深化改革四個(gè)階段，并逐步探索構(gòu)建了以價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼導(dǎo)向?yàn)橹鞯霓r(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是第一、二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，持續(xù)多年的普惠式農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策開始呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，亟需優(yōu)化完善。通過梳理我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)和構(gòu)成體系，分析當(dāng)前補(bǔ)貼體系面臨的新形勢，進(jìn)而提出優(yōu)化糧食補(bǔ)貼政策的建議：完善頂層設(shè)計(jì)并明確糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo);構(gòu)建符合WTO相關(guān)要求的新型糧食補(bǔ)貼政策體系;建立糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的利益補(bǔ)償機(jī)制;保護(hù)糧食生產(chǎn)者利益并穩(wěn)定政策調(diào)控預(yù)期。

關(guān)鍵詞：糧食補(bǔ)貼;政策演進(jìn);政策優(yōu)化

我國糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了多個(gè)階段的發(fā)展與演變，逐步探索形成了以價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼導(dǎo)向?yàn)橹鞯霓r(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度[1-2]。但近年來隨著“三量齊增”和“三本齊升”[3-4]現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面臨新的挑戰(zhàn)[5-6]：其一，補(bǔ)貼政策在實(shí)施初期，激勵(lì)效果較為明顯，但從長期來看存在邊際收益遞減的問題;其二，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的顯著變化及小農(nóng)戶與大市場的對接，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生分化，糧食補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性不足開始顯現(xiàn)[7]。鑒于此，本文通過分析我國糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)路徑和發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)提出優(yōu)化路徑。

一、我國糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)

（一）無糧食補(bǔ)貼階段：攫取農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)發(fā)展（1949-1978年）

為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，新中國成立之初，選擇實(shí)行工業(yè)化戰(zhàn)略。但當(dāng)時(shí)受西方國家在政治及經(jīng)濟(jì)方面的封鎖，加之我國工商業(yè)基礎(chǔ)薄弱，因此，工業(yè)原始化積累只能依賴農(nóng)業(yè)的支持。

1952年，土地改革完成后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高。1953年，為適應(yīng)工業(yè)化建設(shè)和保障城鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)，我國對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。通過實(shí)施這一政策，國家低價(jià)向城市居民和工業(yè)部門供應(yīng)糧食，保證了工業(yè)企業(yè)通過低工資和低原料成本形成超額利潤，據(jù)估計(jì)，僅1954-1978年，國家通過不等價(jià)交換獲得的農(nóng)業(yè)剩余達(dá)5 100億元[8]。同時(shí)，1950-1956年，我國按照農(nóng)業(yè)人口平均年收入水平對農(nóng)業(yè)進(jìn)行課征賦稅。1958年制定了《農(nóng)業(yè)稅條例》，實(shí)行比例稅率（稅率約為10%～15%）。因此，在這一階段，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅處于一種無補(bǔ)貼狀態(tài)，而且需為工業(yè)化發(fā)展提供原始積累。

（二）弱糧食補(bǔ)貼階段：僅補(bǔ)貼糧食流通環(huán)節(jié)（1978-2003年）

改革開放以后，我國正式步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市輔助農(nóng)村”階段，糧食補(bǔ)貼制度也隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升有所調(diào)整。

1978年開始的以市場化改革為導(dǎo)向的農(nóng)村改革成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一階段主要經(jīng)歷了統(tǒng)購統(tǒng)銷-糧價(jià)雙軌制-糧食流通體制大變革。改革開放前很長一段時(shí)間農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎停滯，糧食供給總量短缺，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從1979年到1980年，我國連續(xù)提高糧食國家統(tǒng)購價(jià)格，此時(shí)，糧食產(chǎn)量逐步提升，但糧食價(jià)格長期保持購銷倒掛，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。為改變這種現(xiàn)狀，糧食價(jià)格雙軌制改革開始實(shí)施。

隨著我國經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，糧食產(chǎn)量逐年提高并在1984年達(dá)到歷史最高峰，于是，國家在1985年開始取消糧食統(tǒng)購，改為合同訂購，訂購以外的糧食可以自由上市，糧食價(jià)格“雙軌制”建立，“三掛鉤”的糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策開始實(shí)施。1990年，國家糧食訂購制度取代糧食合同訂購，并建立了“收購余糧、穩(wěn)定生產(chǎn)、豐歉調(diào)劑、穩(wěn)定市場”的糧食專項(xiàng)儲備制度。此階段，糧食補(bǔ)貼主要是針對糧食購銷企業(yè)的經(jīng)營費(fèi)用和購銷差價(jià)。

直到1993年，全國放開了糧食價(jià)格，糧食市場逐步形成，實(shí)施了39年的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度逐漸退出歷史舞臺，開始實(shí)行保量放價(jià)政策，并逐步探索糧食價(jià)格市場化改革，此時(shí)，糧食價(jià)格開始由市場供求決定。1993年，南方一些地區(qū)糧食價(jià)格上漲幅度達(dá)15%～20%，出現(xiàn)了“買糧貴”的現(xiàn)象，說明糧食價(jià)格體系仍不完善。為此，1995年起實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制。

到1997年，國有糧食企業(yè)出現(xiàn)購銷價(jià)格倒掛，企業(yè)虧損嚴(yán)重。在這種情況下，國家啟動(dòng)了按保護(hù)價(jià)收購農(nóng)民余糧，但保護(hù)價(jià)收購造成了極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，一年后，國務(wù)院頒布了《糧食收購條例》，補(bǔ)貼目標(biāo)由市場支持轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼糧食企業(yè)等流通環(huán)節(jié)。這期間，農(nóng)業(yè)稅從1991年的90.7億元增加至2001年的481.7億元，農(nóng)業(yè)稅雖有所增加，但相較以前，財(cái)政支農(nóng)資金也在增加，農(nóng)民的支持保護(hù)程度得到緩慢提升。

2000年，國務(wù)院調(diào)整了糧食保護(hù)收購的范圍，規(guī)定長江以南的玉米退出最低保護(hù)價(jià)收購范圍。2001年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》。以上政策提高了農(nóng)民種糧的積極性，糧食產(chǎn)量連年增加，但同時(shí)存在種植結(jié)構(gòu)不合理、供需不平衡等問題，政府的收購負(fù)擔(dān)較重。

（三）政策體系初步形成階段：扶持小農(nóng)發(fā)展（2004-2016年）

進(jìn)入21世紀(jì)以后，基于WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)貿(mào)易的限制以及發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整，我國對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了一系列改革[9]。

2002年9月啟動(dòng)了糧食補(bǔ)貼改革，主要針對直接補(bǔ)貼進(jìn)行改革試點(diǎn)，分別選取了安徽和吉林兩省進(jìn)行試點(diǎn)。2004年在全國范圍內(nèi)推行糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼政策，標(biāo)志著補(bǔ)貼從原來的流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向種糧農(nóng)民。同年，在糧食主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)了糧食最低收購價(jià)政策，初步形成了直接補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策框架。

2006年是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革深化的一年，這一年取消了實(shí)施多年的農(nóng)業(yè)稅，并新增農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼，至此，我國初步形成了農(nóng)民直接補(bǔ)貼、專項(xiàng)生產(chǎn)補(bǔ)貼以及最低收購價(jià)政策相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策體系。

2008年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，部分農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)價(jià)格下跌，我國啟動(dòng)了稻谷、玉米的臨時(shí)收儲政策，以緩解“賣糧難”問題。至此，糧食補(bǔ)貼逐漸實(shí)施分品種施策?？傮w而言，此階段的補(bǔ)貼政策只針對有承包權(quán)的農(nóng)戶，但是真正種糧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體卻得不到支持，為此，新一輪的糧食補(bǔ)貼政策改革開始醞釀。

實(shí)施多年的糧食最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲政策對增加農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性均產(chǎn)生了積極的影響，為保障我國糧食安全提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是近年來隨著糧食生產(chǎn)成本的不斷攀升，導(dǎo)致國內(nèi)外糧價(jià)倒掛，進(jìn)而導(dǎo)致糧食進(jìn)口不斷加大，而我國糧食企業(yè)按照最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲政策收購的糧食嚴(yán)重滯銷，造成了國產(chǎn)糧入庫、進(jìn)口糧入市的困境。這一新形勢反映出我國現(xiàn)行的最低收購價(jià)政策對糧食價(jià)格的形成機(jī)制及市場信號造成了一定扭曲，不能很好地調(diào)節(jié)市場供需以適應(yīng)國內(nèi)外糧食發(fā)展的新形勢。同時(shí)，價(jià)格補(bǔ)貼政策也達(dá)到了WTO規(guī)定的“天花板”限制，因此，以最低收購價(jià)為代表的價(jià)格補(bǔ)貼政策迫切需要與時(shí)俱進(jìn)地加以改革與完善。

四、優(yōu)化糧食補(bǔ)貼政策的建議

日內(nèi)瓦時(shí)間2019年2月28日，世貿(mào)組織發(fā)布了美國起訴我國糧食補(bǔ)貼世貿(mào)爭端案的專家組報(bào)告，結(jié)果是專家組未能支持中國關(guān)于小麥、稻谷最低收購價(jià)政策補(bǔ)貼水平計(jì)算的主張。這一點(diǎn)，中方表達(dá)遺憾的同時(shí)也表示將認(rèn)真評估專家組的報(bào)告?；诖?，補(bǔ)貼政策“黃”轉(zhuǎn)“綠”需要持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)[10]。借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題，提出如下幾個(gè)方面的建議：

（一）完善頂層設(shè)計(jì)并明確糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)

從美國、歐盟和日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施來看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也不盡相同，因此各個(gè)國家需要依據(jù)自身的發(fā)展階段采取相應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持措施。發(fā)達(dá)國家的糧食補(bǔ)貼政策演變路徑給我國提供了借鑒，但基于國情與資源稟賦的差異，我們需要分析其存在的機(jī)理和可以借鑒的方面。從長期來看，高強(qiáng)度補(bǔ)貼使得糧食等農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重過剩，且造成了國家沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一點(diǎn)需引起重視，在制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)，要處理好糧食生產(chǎn)和國家財(cái)政的關(guān)系，根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)，適時(shí)調(diào)整糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和方式，提高糧食補(bǔ)貼的效率，謹(jǐn)防由于國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施不當(dāng)造成糧食結(jié)構(gòu)性過剩、產(chǎn)量頻繁波動(dòng)和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等問題。

（二）構(gòu)建符合相關(guān)規(guī)定的新型糧食補(bǔ)貼政策體系

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》鼓勵(lì)各國減少對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的“黃箱”政策，盡量采取與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的收入支持和其他“綠箱”措施。在全球貿(mào)易化大背景下，我國的糧食支持政策需要符合WTO的政策框架。歐美、日本、韓國等國家，早期的農(nóng)業(yè)政策一般以價(jià)格支持措施為主，烏拉圭回合談判之后，開始逐步降低對價(jià)格支持政策的依賴程度，配合使用直接補(bǔ)貼。日本盡管價(jià)格支持仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但也正逐步降低價(jià)格支持水平而采用直接補(bǔ)貼[11]。在歐美由價(jià)格支持轉(zhuǎn)型到直接補(bǔ)貼的過程中，操作方式是調(diào)整支持品種范圍，對重要農(nóng)產(chǎn)品仍采取價(jià)格支持措施。中國因借鑒別國經(jīng)驗(yàn)探索建立新型的糧食補(bǔ)貼體系，特別是針對口糧品種的改革，要在保障種糧收益不減的前提下，逐步退出價(jià)格支持政策，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，增加“綠箱”補(bǔ)貼調(diào)控手段。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的利益補(bǔ)償機(jī)制

糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣是保障我國糧食安全的排頭兵、核心區(qū)，但是也因?yàn)榘l(fā)展糧食生產(chǎn)而放棄經(jīng)濟(jì)作物等其他更高經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)會。從適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼金額以及人均財(cái)政收入兩個(gè)指標(biāo)來看，產(chǎn)糧大縣的適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼和人均財(cái)政收入大部分低于非產(chǎn)糧大縣，這種狀況不利于糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)量大縣糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。因此，要繼續(xù)堅(jiān)持以產(chǎn)糧大縣和種糧農(nóng)民為補(bǔ)償重點(diǎn)對象，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付和獎(jiǎng)補(bǔ)力度，并將其與糧食種植面積、高質(zhì)量產(chǎn)糧、高質(zhì)量糧食輸出之間的聯(lián)系機(jī)制化。進(jìn)一步加大對種糧農(nóng)戶綠色生產(chǎn)、新技術(shù)使用、新成果轉(zhuǎn)化的補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，支持產(chǎn)糧大縣加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施投入，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)等，使產(chǎn)糧大縣的糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。

（四）保護(hù)糧食生產(chǎn)者利益并穩(wěn)定政策調(diào)控預(yù)期

糧食生產(chǎn)者的積極性是影響糧食生產(chǎn)能力的重要因素，提高農(nóng)民種糧收益水平是提高農(nóng)民種糧積極性的關(guān)鍵所在。美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家在早期采取價(jià)格支持政策等措施來保護(hù)種糧農(nóng)民利益。在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束之下，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家逐步調(diào)整增加直接補(bǔ)貼的方式，將糧食補(bǔ)貼由流通領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域，保護(hù)和提高種糧農(nóng)戶利益，從而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力。因此，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在繼續(xù)加大對種糧農(nóng)民補(bǔ)貼力度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，多路徑提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，特別是在當(dāng)前農(nóng)戶分層較為明顯的情況，要細(xì)化提高不同規(guī)模糧食生產(chǎn)者的積極性，從而確保國家糧食安全。

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