環(huán)京津貧困帶的府際對(duì)口扶貧研究
——以豐臺(tái)區(qū)對(duì)口幫扶淶源縣為例

在全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)前，在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢(shì)下，環(huán)京津貧困帶的府際合作扶貧的重要性不言而喻。北京市和天津市的縣區(qū)級(jí)人民政府也分別領(lǐng)到了對(duì)口幫扶環(huán)京津貧困區(qū)各級(jí)縣鄉(xiāng)的任務(wù)，其結(jié)對(duì)幫扶措施產(chǎn)生了良好的預(yù)期效果。本文以北京市豐臺(tái)區(qū)對(duì)口幫扶河北省保定市淶源縣為例，研究在對(duì)口扶貧中府際合作的作用及困境。

一、豐臺(tái)區(qū)對(duì)口扶貧淶源縣的舉措

淶源縣位于河北省保定地區(qū)西北部，是扶貧開(kāi)發(fā)“三合一”重點(diǎn)縣。據(jù)2019年1月當(dāng)?shù)胤鲐氜k的不完全統(tǒng)計(jì)，在105084個(gè)貧困人口中，50%的人沒(méi)有勞動(dòng)能力，且多數(shù)貧困人口面臨著“上有小下有老”的困難，難以依靠自身的勞動(dòng)能力完成脫貧。在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的大環(huán)境下，自身深度貧困的背景，加之與京津距離較近，使得淶源縣的脫貧具有了可行的環(huán)境。

（一）中央牽頭做好頂層設(shè)計(jì)。2015-2016年出臺(tái)的一系列完善的文件確定了對(duì)口扶貧的方式、項(xiàng)目、機(jī)制（領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織機(jī)制、資金保障機(jī)制）、責(zé)任分工等，為京冀之間的合作扶貧搭好了牢靠的框架。

2015年5月，中共中央政治局出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。有專(zhuān)家認(rèn)為，規(guī)劃綱要的出臺(tái)意味著京津冀地區(qū)政策互動(dòng)、資源共享、市場(chǎng)開(kāi)放會(huì)被納入到體系化、全局性設(shè)計(jì)中。2016年10月，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委聯(lián)合印發(fā)了《京津兩市對(duì)口幫扶河北省張承環(huán)京津相關(guān)地區(qū)工作方案》，明確了政府主導(dǎo)、多方參與的合作方式，要求建立對(duì)口幫扶合作機(jī)制，編制對(duì)口幫扶規(guī)劃。同年11月，國(guó)務(wù)院制訂《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，內(nèi)容在10月出臺(tái)的《方案》的基礎(chǔ)上，具體化了財(cái)政指標(biāo)、脫貧方式等，同時(shí)，額外提出了強(qiáng)化組織實(shí)施的要求，包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任分工和加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估等。在中央的安排下，交給北京市的對(duì)口支援、幫扶、協(xié)作任務(wù)包括7個(gè)省區(qū)的89個(gè)縣級(jí)地區(qū)，其中包括河北省張家口、承德、保定三市的23個(gè)縣（區(qū)）。

（二）北京市、河北省、保定市政府：落實(shí)政策。北京市與河北省這一層面的合作主要是通過(guò)簽署框架協(xié)議、高層互訪(fǎng)等為區(qū)縣合作搭橋牽線(xiàn)。2016年12月，北京市與河北省簽署了《全面深化京冀對(duì)口幫扶合作框架協(xié)議》，確定了北京市的6個(gè)區(qū)分別結(jié)對(duì)幫扶保定市的6個(gè)貧困縣，其中豐臺(tái)區(qū)被確定對(duì)點(diǎn)扶貧淶源縣。2017年2月，北京市開(kāi)始全面對(duì)接與河北省保定市的對(duì)口扶貧幫扶。2018年4月，北京市與河北省簽署《全面深化京冀扶貧協(xié)作三年行動(dòng)框架協(xié)議》，進(jìn)一步明確未來(lái)三年扶貧協(xié)作任務(wù)書(shū)，新增北京市14個(gè)區(qū)對(duì)口幫扶河北省23個(gè)縣（區(qū)）的“對(duì)子”。此外，北京市各區(qū)負(fù)責(zé)人深入幫扶地區(qū)進(jìn)行調(diào)研、指導(dǎo)和慰問(wèn)工作，保定市負(fù)責(zé)人就深化扶貧協(xié)作赴京拜訪(fǎng)、交流對(duì)接，助力脫貧機(jī)制中的每一環(huán)順利實(shí)施。

（三）豐臺(tái)區(qū)政府的主動(dòng)幫扶。豐臺(tái)區(qū)扶貧淶源縣的舉措豐富多樣，包括異地扶貧搬遷，危房改造，教育扶貧，健康扶貧，就業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧等。在扶貧中，兩地創(chuàng)新扶貧模式，實(shí)施白石山搬遷片區(qū)與扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)同建”工程，創(chuàng)新“入駐企業(yè)租賃廠(chǎng)房付租金、幫扶項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定分股金、農(nóng)民不出遠(yuǎn)門(mén)打工掙薪金”的“三金”扶貧模式。相較于中央、北京市政府，豐臺(tái)區(qū)作為“市縣抓落實(shí)”的負(fù)責(zé)層級(jí)，舉措更為具體，直面任務(wù)第一線(xiàn)。

（四）淶源縣政府：做好信息公開(kāi)，拒絕等靠要。淶源縣在多次會(huì)議，表達(dá)努力增強(qiáng)自身造血能力的愿望，拒絕“等靠要”。在實(shí)踐中，淶源縣積極發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在充分調(diào)研和尊重群眾意愿基礎(chǔ)上，謀劃實(shí)施了“車(chē)間進(jìn)農(nóng)村、光伏上屋頂、旅游全縣域、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”四大產(chǎn)業(yè)扶貧工程。同時(shí)，貫徹各級(jí)文件精神，淶源縣扶貧辦等進(jìn)行了較為全面和透明的信息公開(kāi)。

表1 淶源縣增強(qiáng)自身造血能力

截至2017年末，淶源縣已脫貧7975戶(hù)，共計(jì)22737人，貧困發(fā)生率下降到16.7%。通過(guò)兩地資源對(duì)接，豐臺(tái)區(qū)為淶源引入北京企業(yè)9家，實(shí)施幫扶項(xiàng)目476個(gè)，落實(shí)幫扶資金6億元，發(fā)放扶貧貸款12.31億元，精準(zhǔn)落實(shí)“一包一”幫扶機(jī)制。由此可見(jiàn)，雖然目前淶源縣尚未實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，然而豐臺(tái)區(qū)的舉措的確取得了良好的成績(jī)，在政府合作扶貧中發(fā)揮了較為顯著的作用。

二、府際關(guān)系視角下豐臺(tái)區(qū)與淶源縣合作扶貧成功的經(jīng)驗(yàn)

（一）發(fā)揮組織協(xié)同功能。自中央開(kāi)始，北京市、河北省、豐臺(tái)區(qū)、淶源縣等各級(jí)政府層級(jí)任務(wù)分明，責(zé)任明確。在完善的層級(jí)設(shè)計(jì)下，下級(jí)政府能利用已搭建好的框架，分層落實(shí)行動(dòng)，府際間存在有效的規(guī)制機(jī)制，包括責(zé)任層級(jí)制，使得地方政府的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)能與合作協(xié)議相結(jié)合。在本案例中，上級(jí)政府經(jīng)常發(fā)揮示范作用，如通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，為下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立了良好的榜樣作用等。

（二）有利于進(jìn)行合作扶貧的客觀(guān)條件。淶源縣的地理位置得天獨(dú)厚，與豐臺(tái)區(qū)距離較近，便于府際之間的來(lái)往交流、開(kāi)展幫扶措施。此外，據(jù)《淶源縣貧困分析報(bào)告》，自然資源匱乏、生產(chǎn)條件落后、產(chǎn)業(yè)薄弱、貧困戶(hù)可參與性低等是該縣深度貧困的原因。異地扶貧搬遷是有利的脫貧舉措，而資金的注入是解決異地扶貧搬遷最有利的手段。豐臺(tái)區(qū)具有較為充足的資金和行政資源，能夠無(wú)壓力地注入深度貧困的淶源

（三）脫貧攻堅(jiān)處于政府當(dāng)前核心議程中。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)處于各級(jí)政府議程的核心位置，受到政府及社會(huì)各方的大力關(guān)注。除地方政府本身著重發(fā)力外，一方面，脫貧任務(wù)中最關(guān)鍵的資金機(jī)制、人才機(jī)制等均在頂層設(shè)計(jì)“十三五”中得到指令性的解決；另一方面，政府的不斷宣傳和關(guān)注吸引了社會(huì)力量的加入，市場(chǎng)機(jī)制的源源活水注入了脫貧攻堅(jiān)。在脫貧攻堅(jiān)的大環(huán)境下，北京作為政治中心必定要做出表率，豐臺(tái)區(qū)政府必須有也完全有能力打贏這場(chǎng)扶貧戰(zhàn)。

（四）完善的配套設(shè)施。本案例中，各級(jí)政府和各部門(mén)攜手搭建了完善的扶貧舉措配套設(shè)施。如2018年，京津冀的人力資源和社會(huì)保障部門(mén)在淶源縣舉辦精準(zhǔn)扶貧聯(lián)合招聘會(huì)，82家企業(yè)為淶源縣及周?chē)h的貧困勞動(dòng)及提供勞動(dòng)崗位。世園會(huì)期間，“淶源主題日”作為“2019北京世園會(huì)北京市扶貧協(xié)作成果展及特色農(nóng)產(chǎn)品展銷(xiāo)保定市活動(dòng)周”的重要活動(dòng)亮相。這些配套設(shè)施成為助力政策落地、增強(qiáng)被幫扶地區(qū)造血能力、維持扶貧合作穩(wěn)定性的重要舉措。

三、府際關(guān)系視角下豐臺(tái)區(qū)與淶源縣合作扶貧困境

（一）合作長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃不足。無(wú)論是北京市還是豐臺(tái)區(qū)層面的規(guī)劃，對(duì)河北省、淶源縣進(jìn)行的合作扶貧的均尚未建立常態(tài)化的合作關(guān)系和長(zhǎng)遠(yuǎn)的合作規(guī)劃。例如，《京津兩市對(duì)口幫扶河北省張承環(huán)京津相關(guān)地區(qū)工作方案》中提到“幫扶期限暫定至 2020 年”。而當(dāng)2020年我國(guó)順利打完脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面邁入小康社會(huì)之后，幫扶地區(qū)撤走相關(guān)干部、對(duì)口幫扶資金減少，教育、醫(yī)療等機(jī)制難以持續(xù)，最終可能導(dǎo)致脫貧地區(qū)重新返貧。

（二）缺乏法律動(dòng)力。法律動(dòng)力是府際合作扶貧的一種外生動(dòng)力。在本案例中，由于打贏全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)存在時(shí)間緊、任務(wù)重、速度要求高的特點(diǎn)，因此，在豐臺(tái)區(qū)對(duì)口扶貧淶源縣的過(guò)程中采用從上而下的動(dòng)員式、強(qiáng)制性的合作機(jī)制。中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，北京市、河北省政府及保定市政府層層落實(shí)政策，豐臺(tái)區(qū)政府進(jìn)行主動(dòng)幫扶。但在這一過(guò)程中并未制定合作扶貧領(lǐng)域的相關(guān)法律，法律動(dòng)力缺乏，而這也可能導(dǎo)致扶貧過(guò)程中主體權(quán)利責(zé)任不明和爭(zhēng)議扯皮問(wèn)題的發(fā)生。

四、府際關(guān)系視角下豐臺(tái)區(qū)與淶源縣合作扶貧的完善建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定合作長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃對(duì)于促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人民的福祉是非常重要的。設(shè)定相應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不僅能激發(fā)人們自發(fā)脫貧的信心，也有利于全面、徹底地完成國(guó)家脫貧目標(biāo)。扶貧問(wèn)題的解決不是一蹴而就的，當(dāng)淶源縣實(shí)現(xiàn)貧困縣摘帽之后，后續(xù)的發(fā)展如何保障以防止再次返貧情況的發(fā)生，就需要國(guó)家在一開(kāi)始就進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新完善對(duì)口扶貧的相關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)制。如倡導(dǎo)民營(yíng)組織和社會(huì)參與的協(xié)作機(jī)制，為扶貧工作輸送源源不斷的資金與智力支持。同時(shí)，建立對(duì)口扶貧合作的組織結(jié)構(gòu)和體系，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)及成員在對(duì)口扶貧中的執(zhí)行與紐帶作用，為扶貧工作提供有力的支撐和保障。

（二）健全法律法規(guī)，填補(bǔ)相關(guān)法律空白。為彌補(bǔ)合作扶貧領(lǐng)域的法律空白，以便豐臺(tái)區(qū)更好地開(kāi)展對(duì)口扶貧工作，應(yīng)加強(qiáng)中央層面、北京市及河北省層面政府協(xié)同扶貧法律的制定，對(duì)扶貧中政府協(xié)同的法律責(zé)任關(guān)系、合作程序、合作的法律效力等進(jìn)行明確界定。為防止返貧以及規(guī)范扶貧行為，我國(guó)應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的扶貧區(qū)域協(xié)定，以規(guī)范和約束區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)。在法律層面明確合作主體的權(quán)利與責(zé)任歸屬、合作的流程、糾紛解決程序等。這樣也更有利于各項(xiàng)政府協(xié)同扶貧政策和制度的完整性、規(guī)范性和連續(xù)性。