新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧立法保障研究

曾文忠 王明明

摘要：從構(gòu)建法律制度的角度細(xì)致地分析了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的法治現(xiàn)狀，總結(jié)出當(dāng)前存在的三個(gè)問(wèn)題，包括精準(zhǔn)扶貧立法不完善，立法層級(jí)偏低;精準(zhǔn)扶貧過(guò)程監(jiān)督管理不到位;扶貧資金管理不合理，缺乏法律保障。進(jìn)而從立法層面積極建言獻(xiàn)策，指出應(yīng)制定完備的精準(zhǔn)扶貧法律制度、實(shí)現(xiàn)全方面監(jiān)督、構(gòu)建專門的扶貧資金使用制度，從而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的全面收官。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 法治化 扶貧資金 受扶對(duì)象

中圖分類號(hào)：D922.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）04-0046-02

貧困概念的本質(zhì)內(nèi)涵是一個(gè)不斷探索、不斷豐富的過(guò)程，包括收入貧困、發(fā)展能力貧困、權(quán)利貧困等。扶貧是“救濟(jì)”與“幫扶”的結(jié)合，精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)不同貧困區(qū)域的環(huán)境，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，然后針對(duì)不同的致貧原因，采取特定手段精準(zhǔn)幫扶，從而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧的最終效果，這需要全社會(huì)的共同努力。隨著我國(guó)第六個(gè)“扶貧日”的開(kāi)展，扶貧法律制度得到不斷完善，政府部門著手整頓制定一系列法律性政策，使扶貧工作有了相應(yīng)的法律依據(jù)。

一、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧立法現(xiàn)狀

我國(guó)政府自20世紀(jì)70年代起就致力于扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧的概念。扶貧是“救濟(jì)”與“幫扶”的結(jié)合，主要包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核四個(gè)方面[1]。隨著精準(zhǔn)扶貧的不斷深化，我國(guó)農(nóng)村貧困人口由2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年底的1660萬(wàn)人，6年來(lái)連續(xù)超額完成千萬(wàn)減貧任務(wù)，貧困發(fā)生率減少到1.7%，取得了輝煌成就。但截至目前，我國(guó)的扶貧立法仍處于起步階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前與扶貧有關(guān)的中央法規(guī)司法解釋合計(jì)353部，包括行政法規(guī)29部，司法解釋3部，部門規(guī)章278部，團(tuán)體規(guī)定27部，行業(yè)規(guī)定16部[2]。盡管我國(guó)于2004年曾提出過(guò)“扶貧法”的議案，但至今都未真正出臺(tái)。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧法治現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，而解決貧困問(wèn)題的根本舉措在于規(guī)范扶貧，實(shí)現(xiàn)扶貧法治化。依法治國(guó)，首先是依法行政，精準(zhǔn)扶貧是依法行政的一部分，因而扶貧工作更應(yīng)法治化。

二、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.精準(zhǔn)扶貧立法不完善，立法層級(jí)偏低

我國(guó)的扶貧項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)展幾十年，扶貧政策也不斷調(diào)整，但至今都未出臺(tái)一部全國(guó)適用的扶貧開(kāi)發(fā)法，因此，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)行為的性質(zhì)定位、開(kāi)發(fā)對(duì)象、開(kāi)發(fā)主體、開(kāi)發(fā)類別、開(kāi)發(fā)模式等權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任都沒(méi)有明確的法律依據(jù)和和界定。大部分相關(guān)規(guī)定都散見(jiàn)于其他法律法規(guī)中，主要包括《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《社會(huì)救助暫行辦法》《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》等。從目前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)至今都未出臺(tái)中央層面的統(tǒng)一適用的專門性扶貧法，大多數(shù)均為政策、規(guī)章層次的形形色色的“意見(jiàn)”、通知等，且即使出現(xiàn)專門的扶貧地方性法規(guī)，也具有極濃厚的行政色彩，各地方法規(guī)之間極易產(chǎn)生沖突，不利于保證扶貧政策的連貫性及各地區(qū)之間的合作，這些都會(huì)影響到精準(zhǔn)扶貧的管理，進(jìn)而影響精準(zhǔn)扶貧的效果。

2.精準(zhǔn)扶貧過(guò)程監(jiān)督管理不到位

建立一套健全的法律監(jiān)督和制約機(jī)制是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法治建設(shè)的必然之舉。權(quán)力濫用在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中屢屢出現(xiàn)，因而加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程的監(jiān)督迫在眉睫。加強(qiáng)監(jiān)督有利于提高政府工作人員的自我約束力、保護(hù)貧困者的合法權(quán)益，以此減少貪污受賄利己?jiǎn)栴}的出現(xiàn)。

我國(guó)現(xiàn)有的地方扶貧條例中涉及的監(jiān)督管理內(nèi)容不完善，機(jī)制松懈，虛設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，且大多數(shù)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，包庇現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督效力因此減半。同時(shí)，由于精準(zhǔn)扶貧立法不完善，上位法在精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督方面欠缺，使得扶貧主體對(duì)扶貧方面的行政監(jiān)督也缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督問(wèn)責(zé)沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。貧困主體與精準(zhǔn)扶貧息息相關(guān)，貧困主體是精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的直接受益者，因而若選擇其作為監(jiān)督主體，將盡心盡力維護(hù)自己的權(quán)益，效果事半功倍。但貧困主體作為社會(huì)監(jiān)督的一部分并沒(méi)有受到足夠的重視。既是因貧困者自身法治知識(shí)、維權(quán)意識(shí)欠缺、法治思維未養(yǎng)成，也是因扶貧法律體系不完備，導(dǎo)致監(jiān)督問(wèn)責(zé)相關(guān)規(guī)定模糊、效力低等弊端。

3.扶貧資金管理不合理，缺乏法律保障

扶貧過(guò)程中最重要的環(huán)節(jié)是扶貧款的使用，因此，在立法層面建立扶貧資金科學(xué)有效的管理體系格外重要。在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中，扶貧資金的監(jiān)管存在著很多隱患和漏洞，導(dǎo)致扶貧資金的投放出現(xiàn)問(wèn)題，扶貧資金的使用效率降低[3]。扶貧資金使用不合理表現(xiàn)最突出的三點(diǎn)是撥付遲緩、套取挪用、更改使用范圍。扶貧資金撥付遲緩直接影響扶貧資金的使用效率，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)啟動(dòng)。當(dāng)扶貧資金沒(méi)有批下來(lái)、項(xiàng)目又急需于開(kāi)始時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生扶貧資金的挪用問(wèn)題，或?qū)⒎鲐氋Y金用于發(fā)放單位職工的各種補(bǔ)貼，或?qū)⒂糜诮ㄔO(shè)其他項(xiàng)目，彌補(bǔ)當(dāng)前項(xiàng)目的資金短缺等。這些原因都會(huì)導(dǎo)致扶貧資金使用不當(dāng)，進(jìn)而影響扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展。因此，必須依法嚴(yán)控扶貧資金的使用。

三、應(yīng)對(duì)扶貧困境的對(duì)策

1.制定完備的精準(zhǔn)扶貧法律制度

構(gòu)建完備的扶貧立法制度的重要性不言而喻，因此，出臺(tái)一部在全國(guó)起統(tǒng)率作用的扶貧法規(guī)迫在眉睫。在內(nèi)容上，扶貧法應(yīng)從扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧標(biāo)準(zhǔn)、方式、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、公開(kāi)等方面有明確規(guī)定，從而緩解地方扶貧法之間的沖突，為各省市的精準(zhǔn)扶貧工作提供模范化的指導(dǎo)，摒棄地方法規(guī)在扶貧方面的行政色彩，實(shí)現(xiàn)扶貧政策的“法治化”。制定切實(shí)可行的扶貧執(zhí)行程序，防止扶貧過(guò)程中的貪污利己現(xiàn)象，嚴(yán)格按照既定的扶貧執(zhí)行程序保障扶貧實(shí)施過(guò)程公平公正，維護(hù)扶貧對(duì)象的合法權(quán)益。司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲打擊在扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的違法犯罪行為，既發(fā)揮制裁作用又發(fā)揮教育威懾作用。還應(yīng)規(guī)定扶貧主體權(quán)力約束機(jī)制，英國(guó)阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力往往導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！盵4]應(yīng)制定細(xì)致的扶貧權(quán)力使用規(guī)范與限制，并設(shè)置對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究制度，而對(duì)于扶貧中的合法行為要給予法律保護(hù)與支持。

2.實(shí)現(xiàn)全方面監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)扶貧過(guò)程的全方面監(jiān)督，需要各層次、各方面的努力。如扶貧的最關(guān)鍵執(zhí)行主體——政府，不僅需要接受法律的監(jiān)督，政府各部門之間也應(yīng)建立相應(yīng)的“互監(jiān)互助”的制約模式。受扶主體因其切身利益與扶貧息息相關(guān)，會(huì)更細(xì)致、謹(jǐn)慎、全面地監(jiān)督扶貧的整個(gè)過(guò)程，維護(hù)自己的權(quán)益。司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法途徑監(jiān)督政府扶貧過(guò)程，嚴(yán)厲打擊侵害受扶群眾的違法行為，切實(shí)做到公平公正司法，拓寬權(quán)利主體利益訴求渠道，保障貧困群眾的受扶權(quán)益。社會(huì)工作者與社會(huì)聯(lián)系緊密，能夠采用最恰當(dāng)、最有效率的方式普及法律知識(shí)，有針對(duì)性地對(duì)受困群眾普及相關(guān)法律常識(shí)，使貧困群眾逐步樹(shù)立法律觀念、權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。每個(gè)地區(qū)設(shè)置專門的扶貧項(xiàng)目監(jiān)管人，由其統(tǒng)籌監(jiān)管當(dāng)?shù)胤鲐氻?xiàng)目的實(shí)施情況，并對(duì)監(jiān)管人實(shí)行績(jī)效考核，有功則獎(jiǎng)，有失必究。建立公眾監(jiān)督舉報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多元化，由此確保扶貧項(xiàng)目的公開(kāi)透明、公平公正，贏得扶貧抗貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利。

3.構(gòu)建專門的扶貧資金使用制度

從立法層面著手構(gòu)建扶貧資金使用制度，該制度應(yīng)詳細(xì)規(guī)定扶貧資金適用范圍、扶貧資金發(fā)放時(shí)間、扶貧資金申請(qǐng)程序、違法使用扶貧資金的懲處等內(nèi)容。另外專設(shè)一批人監(jiān)管、監(jiān)控、審核扶貧資金的申請(qǐng)、發(fā)放、使用等，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即采取行動(dòng)調(diào)查，對(duì)違法行為要依法嚴(yán)懲。同時(shí)，各分管部門要互相監(jiān)督，避免內(nèi)部私自謀利謀權(quán)等違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。應(yīng)規(guī)定合理時(shí)間回訪受扶對(duì)象，是否收到扶貧資金、是否為合格貧困群眾、是否已脫貧等。應(yīng)及時(shí)公開(kāi)相關(guān)扶貧政策和規(guī)定，特別是在扶貧資金使用方面，更應(yīng)做到公開(kāi)、透明，可利用現(xiàn)代化技術(shù)“大數(shù)據(jù)”監(jiān)督扶貧資金的使用情況，實(shí)施扶貧資金的?？顚Ｓ眉稗D(zhuǎn)賬制度，從而實(shí)現(xiàn)扶貧過(guò)程的陽(yáng)光化管理、規(guī)范化運(yùn)行。扶貧資金的使用決定著扶貧效率，因而做好扶貧資金的監(jiān)管尤為關(guān)鍵，建立專門的扶貧資金使用制度刻不容緩。

四、結(jié)語(yǔ)

促進(jìn)新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧立法保障刻不容緩。精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在“精”、重點(diǎn)在“準(zhǔn)”。然而，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作普遍存在著扶貧精準(zhǔn)度不夠，受扶對(duì)象扶助不足，扶貧主體行為利己化，扶貧法律制度不健全，缺乏規(guī)范化操作等現(xiàn)象，這些因素大大制約了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的步伐，影響著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量和效率。要全面解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題，集中全社會(huì)力量攻克深度貧困堡壘，確保完成每年減少1000萬(wàn)以上貧困人口的任務(wù)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面小康。

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責(zé)任編輯：孫瑤