文山州農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及防控措施

摘 要 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化土地資源配置，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展需要有工商資本進(jìn)入，工商資本規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地，涉及農(nóng)戶(hù)數(shù)量多，若監(jiān)管不嚴(yán)，極易出現(xiàn)以少數(shù)服從多數(shù)名義侵害部分農(nóng)民利益;因經(jīng)營(yíng)不善拖欠農(nóng)民土地租金，返鄉(xiāng)農(nóng)民工因無(wú)地可耕、生活無(wú)保障等問(wèn)題。所以，各地政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地的工商企業(yè)監(jiān)管及制定相關(guān)政策，防范規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 規(guī)模流轉(zhuǎn)土地 流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn) 防控措施

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但隨之引發(fā)的問(wèn)題也越來(lái)越突出。筆者針對(duì)文山州2019年農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施以供參考。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)

（一）流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢通，新型經(jīng)營(yíng)主體無(wú)地發(fā)展生產(chǎn)，農(nóng)民耕地被撂荒

文山州有104個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，已建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心也因無(wú)固定工作人員或工作經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有開(kāi)展流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全，流轉(zhuǎn)信息收集與發(fā)布不暢通，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于農(nóng)戶(hù)自發(fā)性流轉(zhuǎn)狀態(tài)。2019年文山州農(nóng)戶(hù)自發(fā)性流轉(zhuǎn)面積49.39畝，占流轉(zhuǎn)總面積的65%。無(wú)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)引發(fā)的問(wèn)題：一是農(nóng)戶(hù)閑置土地被撂荒，而其他流轉(zhuǎn)主體有產(chǎn)業(yè)但無(wú)地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象;二是其他流轉(zhuǎn)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地時(shí)間長(zhǎng)、成本高，間接影響土地流入方發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;三是缺乏流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估和指導(dǎo)，部分地區(qū)農(nóng)戶(hù)獲得土地收益低，相同地級(jí)的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有的高到1200元年租金，有的只有340元。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范

文山州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范的突出問(wèn)題主要有以下兩個(gè)：一是流轉(zhuǎn)合同約定事項(xiàng)不合法，流轉(zhuǎn)年限長(zhǎng)，超過(guò)第二輪承包期，雙方并未針對(duì)此問(wèn)題作出特別約定，待承租期屆滿(mǎn)后，流轉(zhuǎn)雙方都具有法定解除合同事由。二是書(shū)面合同簽訂率低。2019年全州簽訂流轉(zhuǎn)合同15.12萬(wàn)份，其中簽訂書(shū)面合同7.3萬(wàn)份，占總數(shù)的46%，達(dá)成口頭流轉(zhuǎn)合同7.82萬(wàn)份，占總數(shù)的54%。按照相關(guān)法律規(guī)定，租賃期在1年以上，都應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，若不簽訂流轉(zhuǎn)合同，則視為不定期合同，對(duì)于不定期合同，租賃雙方都有權(quán)隨時(shí)解除租賃合同。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)檔案管理不規(guī)范

2019年流轉(zhuǎn)面積超過(guò)100畝的面積有36.34萬(wàn)畝，其中有40%的流轉(zhuǎn)土地被流轉(zhuǎn)方根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行了平整，修建了水利灌溉設(shè)施，原有的地形、地貌、四至界線(xiàn)和地塊面積均已改變。待租賃期滿(mǎn)或是企業(yè)退還耕地后，要把已平整的耕地重新確權(quán)給農(nóng)戶(hù)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有固定人員或固定場(chǎng)所管理流轉(zhuǎn)土地檔案，存在政府組織協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)土地情況資料、流轉(zhuǎn)雙方簽訂的流轉(zhuǎn)協(xié)議丟失、確權(quán)檔案不齊全等問(wèn)題。現(xiàn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)定，流轉(zhuǎn)時(shí)間超過(guò)5年以上的承租方，可申請(qǐng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地檔案丟失，待承租期滿(mǎn)后，農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)益有喪失風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控措施

（一）健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，防范耕地撂荒風(fēng)險(xiǎn)

一是恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，依托基層農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)做好各項(xiàng)流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。二是利用農(nóng)村土地確權(quán)成果建立農(nóng)村土地信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)以圖管農(nóng)地的數(shù)字化管理。三是探索建立撂荒耕地收儲(chǔ)制度，進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)整理，興建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，吸引優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)。

（二）嚴(yán)守確權(quán)頒證質(zhì)量關(guān)，防范農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)性工作，是解除農(nóng)民失地顧慮，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，因此確權(quán)頒證的各項(xiàng)工作、各個(gè)環(huán)節(jié)都必須高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，真正達(dá)到確實(shí)權(quán)、頒鐵證，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)要求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防范合同違約風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)范流轉(zhuǎn)行為的對(duì)象不僅是土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人，還包括政府或其他中介組織。一是各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加大農(nóng)村土地承包相關(guān)法律法規(guī)宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂由政府部門(mén)制定的統(tǒng)一規(guī)范書(shū)面合同。二是政府部門(mén)要加強(qiáng)針對(duì)流轉(zhuǎn)面積大、時(shí)限長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)合同簽訂的監(jiān)督管理工作，進(jìn)行合同備案和鑒證。三是強(qiáng)化政府利用行政命令、其他中介組織利用少數(shù)服從多數(shù)名義，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，侵害農(nóng)民承包權(quán)益流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。

（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，增強(qiáng)企業(yè)抗險(xiǎn)能力，防范企業(yè)退租風(fēng)險(xiǎn)

各地政府在招商引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)時(shí)，一要因地制宜，充分考慮本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，結(jié)合本地氣候、水利、土地資源情況，有選擇性地引進(jìn)企業(yè)，確保企業(yè)能有生存空間長(zhǎng)期發(fā)展。二是轉(zhuǎn)變政府支持企業(yè)發(fā)展方向，由資金扶持轉(zhuǎn)向政策扶持。大力興建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過(guò)組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)工作隊(duì)、簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)、減免稅收等方面打造有利于企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的指導(dǎo)工作，促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶(hù)和企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民有股金收入、企業(yè)有資金發(fā)展生產(chǎn)的共贏(yíng)目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”的改革重點(diǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要措施，各地在推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，一定要注重經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防控，確保承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民利益不受損。

（作者單位為文山州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站）

[作者簡(jiǎn)介：張興煥（1981—），女，云南文山人，本科，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村土地管理。]